中國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的必要性和可行性研究*

楊振姣　孫雪敏

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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中國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的必要性和可行性研究*

楊振姣孫雪敏

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

隨著海洋生態(tài)安全問(wèn)題的日益突顯，海洋生態(tài)安全治理逐漸成為國(guó)際組織、政府和社會(huì)關(guān)注的政治話(huà)題，并且已經(jīng)上升為國(guó)家安全治理的重要組成部分。厘清國(guó)家治理現(xiàn)代化和海洋生態(tài)安全治理的相關(guān)概念進(jìn)行，從海洋生態(tài)安全治理的外部性特征出發(fā)，為適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏觀(guān)要求，將海洋生態(tài)安全治理與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的必要性和可行性進(jìn)行探討，從而有效推進(jìn)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化體制機(jī)制的構(gòu)建，增強(qiáng)我國(guó)海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，有重要意義。

海洋生態(tài)安全；治理現(xiàn)代化；必要性；可行性

海洋生態(tài)安全是指海洋生態(tài)系統(tǒng)所處的一種健康、良好狀態(tài)。目前，我國(guó)海洋生態(tài)安全面臨的主要問(wèn)題是海洋污染、海侵和土地鹽漬化、海洋生態(tài)惡化導(dǎo)致的生物多樣性減少、海權(quán)紛爭(zhēng)等。同時(shí)，對(duì)未來(lái)海洋生態(tài)環(huán)境演變的預(yù)測(cè)也是一個(gè)困難棘手的問(wèn)題。加之目前人類(lèi)海洋安全意識(shí)淡薄、海洋生態(tài)安全法律法規(guī)不健全、海洋生態(tài)治理能力不夠、海洋科研資金投入不合理等諸多方面的原因，我國(guó)海洋生態(tài)安全態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，以降低治理成本、提高治理效益為目標(biāo)的制度化、規(guī)范化、程序化三化改革，正逐漸影響著黨、國(guó)家、社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)。推進(jìn)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化是解決和處理海洋生態(tài)安全問(wèn)題的關(guān)鍵，也是國(guó)家治理的重要舉措，是適應(yīng)治理“三化”的必然要求。

一、推動(dòng)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的必要性

海洋是地球環(huán)境最重要的平衡體，健康的海洋生態(tài)環(huán)境和良好的海洋生態(tài)安全狀態(tài)是海洋資源可持續(xù)利用和海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的有力保證和必然要求。海洋生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，海洋生態(tài)安全治理是國(guó)家生態(tài)治理的重要舉措，我國(guó)海洋生態(tài)安全治理能否現(xiàn)代化，從根本上取決于治理現(xiàn)代化理論、政策工具、治理經(jīng)驗(yàn)等能否適用于海洋生態(tài)安全治理。目前，隨著海洋生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)安全問(wèn)題的日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)安全治理模式已經(jīng)很難達(dá)到原有的預(yù)期效果。因此，推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展是保證我國(guó)海洋事業(yè)健康發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安的必要之舉。

(一)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的宏觀(guān)要求

1、符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體要求

隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，新一輪的改革最終被歸結(jié)為國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問(wèn)題上。[1]在建設(shè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的同時(shí)，把治理體系框架應(yīng)用到海洋領(lǐng)域，構(gòu)建現(xiàn)代化海洋治理體系，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是指適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。[2]海洋生態(tài)安全問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)今面臨的最主要環(huán)境問(wèn)題之一，也是典型的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。海洋生態(tài)安全治理概念的提出將海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提升到安全的層面，更加突出了以人為本的現(xiàn)代化治理理念。在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)不斷變化、國(guó)內(nèi)生態(tài)文明體制改革不斷深化和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)不斷推進(jìn)的大背景下，國(guó)家海洋治理體系正處在一個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、風(fēng)險(xiǎn)與收益博弈的關(guān)鍵時(shí)期。從國(guó)際環(huán)境看，中國(guó)將在全球治理中承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)而發(fā)揮更大的作用。因此，推進(jìn)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化，在權(quán)責(zé)相匹配的原則下，將國(guó)內(nèi)海洋生態(tài)安全治理融入全球治理的議程和進(jìn)程當(dāng)中，將對(duì)我國(guó)在全球海洋治理體系中發(fā)揮政治影響和提升話(huà)語(yǔ)權(quán)博取力量。從國(guó)內(nèi)宏觀(guān)環(huán)境看，中國(guó)正處于深化改革和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程轉(zhuǎn)折時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量化轉(zhuǎn)型。海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的大方向和全面深化改革的總體布局。另外，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化融入了社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)治理理念和治理模式向現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)變。俗話(huà)說(shuō)“不破不立”，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化打破了原有的政府管理模式，倡導(dǎo)公眾、社會(huì)組織、團(tuán)體等多元主體參與治理，這種由“管理”到“治理”的過(guò)渡和改革，與全面深化改革中制度更新和政策改觀(guān)的進(jìn)程是相輔相成的。同時(shí)，海洋生態(tài)治理現(xiàn)代化的發(fā)展為我國(guó)更好應(yīng)對(duì)全球環(huán)境挑戰(zhàn)，減少海洋生態(tài)安全摩擦奠定了基礎(chǔ)。

2、推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程

國(guó)家海洋生態(tài)安全治理體系是一個(gè)包括主權(quán)國(guó)家在內(nèi)的各利益主體為解決海洋開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的相關(guān)生態(tài)、環(huán)境問(wèn)題建立的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。按照國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系應(yīng)該是多元主體參與下的采用協(xié)調(diào)民主、多方互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)和平利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其服務(wù)功能的整體性和生物多樣性，保障生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，從而實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)家治理現(xiàn)代化理論為海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化指明了方向，勾畫(huà)了藍(lán)圖，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的發(fā)展也推動(dòng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的進(jìn)一步完善，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了重要抓手，二者相互耦合統(tǒng)一于人類(lèi)社會(huì)治理范式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中。目前，我國(guó)海洋生態(tài)安全治理存在很多方面的問(wèn)題，如：海洋生態(tài)安全意識(shí)淡薄、海洋生態(tài)安全法律法規(guī)不健全、公眾參與不足、治理體制機(jī)制不合理等。因此，應(yīng)該融入治理現(xiàn)代化的理念，與國(guó)家治理同步，推動(dòng)海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建。

隨著“五位一體”戰(zhàn)略布局的提出和科學(xué)發(fā)展觀(guān)的不斷推進(jìn)，海洋治理的理念已經(jīng)逐漸由國(guó)家管理轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的視角，從經(jīng)驗(yàn)性逐步轉(zhuǎn)為科學(xué)性，從行政管理轉(zhuǎn)為全球治理。這一治理理念的轉(zhuǎn)變是海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展和現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的海洋生態(tài)治理是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、法律、軍事等強(qiáng)制手段進(jìn)行硬治理，強(qiáng)調(diào)的是海洋生態(tài)安全破壞之后的處置和懲罰，而不是如何使得人類(lèi)通過(guò)自身的道德和價(jià)值觀(guān)念約束自覺(jué)進(jìn)行海洋生態(tài)安全的治理和維護(hù)。事實(shí)證明，硬治理的方式?jīng)]有取得理想的效果?！笆濉睍r(shí)期是全面落實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期。在構(gòu)建國(guó)家現(xiàn)代化治理體系的同時(shí)，將治理框架應(yīng)用到海洋領(lǐng)域，構(gòu)建現(xiàn)代化海洋治理體系，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是我國(guó)全面深化改革的必然要求。因此，推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化不僅是我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展的一大進(jìn)步，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的一大里程碑。

(二)我國(guó)海洋生態(tài)安全問(wèn)題的復(fù)雜多樣性特征

1、海洋生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約(the UN convention on the Law of the Sea)》指出，世界上的海洋污染約80%源于人類(lèi)有意或無(wú)意的破壞活動(dòng)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止2009年底，我國(guó)有146980平方公里的海域面積沒(méi)有達(dá)到清潔海域水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，遼東灣、渤海灣、長(zhǎng)江口、珠江口和部分大中城市近岸局部水域?yàn)閲?yán)重污染海域。[3]海洋生態(tài)環(huán)境的破壞導(dǎo)致海洋生物、海洋水體等海洋生態(tài)要素的退化。隨著污染的進(jìn)一步加重，退化的速度也在逐年增加，海洋污染已逐漸演變?yōu)槌喑?、海嘯等海洋災(zāi)害，對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重威脅，也對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化、功能衰退

海洋生態(tài)系統(tǒng)的退化首先是海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的退化，主要表現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)組成更加簡(jiǎn)單，生物種類(lèi)貧乏，生物多樣性降低等，進(jìn)而導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，主要表現(xiàn)為系統(tǒng)穩(wěn)定性降低，服務(wù)功能衰退等。目前，我國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)的安全狀況基本處于亞健康或不健康的狀態(tài)，現(xiàn)狀實(shí)屬令人堪憂(yōu)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是人類(lèi)對(duì)海洋漁業(yè)資源的長(zhǎng)期過(guò)度捕撈和不合理利用，其次是日益頻繁的海洋活動(dòng)及海岸工程造成海洋污染。種種人為的破壞活動(dòng)都對(duì)海洋生態(tài)安全造成了難以修復(fù)的損害。

3、海洋生物物種的入侵

海洋生物多樣性喪失和破壞生態(tài)平衡的罪魁禍?zhǔn)拙褪呛Ｑ笊锿鈦?lái)物種的入侵。[4]近年來(lái)，隨著沿海養(yǎng)殖業(yè)和海洋運(yùn)輸業(yè)的日趨繁榮，日益增加的外來(lái)海洋入侵物種直接或間接地侵害了原有的海洋生物物種，對(duì)原有的生物多樣性和生態(tài)平衡構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。如果得不到有效及時(shí)的控制，外來(lái)物種入侵造成的對(duì)生態(tài)安全的破壞將遠(yuǎn)大于海上石油的泄漏。當(dāng)然，沿岸重要生態(tài)系統(tǒng)的破壞導(dǎo)致近海生態(tài)環(huán)境惡化也是導(dǎo)致生物多樣性減少的重要原因。

綜上所述，由于海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益復(fù)雜化和多樣化，海洋生態(tài)安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。每個(gè)階段的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有一定的時(shí)代特性，所以隨之帶來(lái)的海洋生態(tài)“副產(chǎn)品”也具有不同的階段性特征。海洋生態(tài)安全治理必須針對(duì)不同階段的生態(tài)安全問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化逐步貫徹落實(shí)治理現(xiàn)代化，提高治理水平。

(三)傳統(tǒng)海洋生態(tài)安全治理模式存在不足

1、“硬治理”模式的缺陷

(1)海洋生態(tài)安全治理法律法規(guī)的碎片化和部門(mén)化

目前，我國(guó)生態(tài)安全治理法律法規(guī)，大都是集中在某一區(qū)域或者某一行業(yè)，缺乏全局性和整體性，與當(dāng)前提倡的現(xiàn)代海洋綜合治理理念不相符合。[5]專(zhuān)門(mén)的海洋生態(tài)安全保護(hù)方面的法律法規(guī)相對(duì)匱乏，我國(guó)現(xiàn)有的《海洋環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有起到海洋生態(tài)保護(hù)基本法的作用，海洋生態(tài)安全保護(hù)應(yīng)該具備的法律原則和制度規(guī)范缺乏系統(tǒng)規(guī)定，即便各單行法對(duì)海洋生態(tài)安全有所涉及，但由于環(huán)保部門(mén)和海洋部門(mén)行業(yè)利益不同導(dǎo)致的側(cè)重點(diǎn)不同，所以很難實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)安全的全面綜合治理。其中最突出的表現(xiàn)就是在立法內(nèi)容上，缺乏對(duì)于執(zhí)法程序的法律規(guī)定，特別是對(duì)于海洋生態(tài)權(quán)益維護(hù)問(wèn)題(比如海島生態(tài)保護(hù)法、海域生態(tài)保護(hù)法)的法律規(guī)定。因此，理順現(xiàn)有的海洋生態(tài)法律制度關(guān)系，彌補(bǔ)重要制度的缺失，健全和完善與現(xiàn)代化海洋生態(tài)安全治理體系相配套的法律體系是適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。

(2)海洋生態(tài)安全治理主體單一且管理部門(mén)職責(zé)不清

目前，中央政府仍在海洋生態(tài)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種政府為主體的分散性管理模式導(dǎo)致部門(mén)間交叉沖突，缺乏有效地協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。涉海主管部門(mén)大多以行業(yè)或以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)劃分管轄區(qū)域，實(shí)行條塊分割制，職責(zé)分散，上下級(jí)信息溝通不暢，部門(mén)利益難以協(xié)調(diào)。海上執(zhí)法部門(mén)過(guò)多，各部門(mén)之間存在利益和責(zé)任交叉，有利益互相博弈，有責(zé)任互相推諉，辦事效率低下，海洋生態(tài)安全問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)有效的治理。

(3)資金投入不足、治理修復(fù)技術(shù)薄弱

我國(guó)是海洋大國(guó)但不是海洋強(qiáng)國(guó)，與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)技術(shù)還存在較大差距。海洋高新技術(shù)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率和科技轉(zhuǎn)化率還很低，在海洋預(yù)警、預(yù)報(bào)、控制、管理及生物修復(fù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面的技術(shù)發(fā)展緩慢。[5]這主要是因?yàn)槲覈?guó)在海洋技術(shù)方面的政策支持和資金投入不入，海洋技術(shù)人才和專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重流失，涉海高校以及海洋管理部門(mén)難以滿(mǎn)足海洋生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全保護(hù)所需的技術(shù)缺口。因此，我國(guó)應(yīng)該加大海洋生態(tài)安全保護(hù)的資金投入，提高海洋生態(tài)安全治理修復(fù)技術(shù)水平，推動(dòng)海洋科技進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)。

(4)缺乏海洋生態(tài)安全治理長(zhǎng)效機(jī)制

從理論上講，海洋生態(tài)安全治理就是通過(guò)政府調(diào)控、市場(chǎng)配置、社會(huì)公眾參與等方式，遵循國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)人與自然、社會(huì)的和諧發(fā)展。從社會(huì)學(xué)的角度講，生態(tài)安全治理應(yīng)該是一種規(guī)律性的長(zhǎng)效機(jī)制，是指在生態(tài)治理的過(guò)程中，以“良治”為目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行等實(shí)現(xiàn)最大效用的運(yùn)行體系和作用原理。[6]目前，我國(guó)海洋生態(tài)安全治理無(wú)論是理論研究領(lǐng)域還是實(shí)踐操作方面，都缺乏對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體和諧、健康、安全的把握，海洋生態(tài)安全的良好狀態(tài)應(yīng)該是海洋生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期處在動(dòng)態(tài)平衡的良好狀態(tài)，海洋治理的內(nèi)容與形式、體制與發(fā)展遵循辯證統(tǒng)一原則。海洋生態(tài)安全治理長(zhǎng)效機(jī)制與國(guó)家治理現(xiàn)代化體系是相互聯(lián)系、耦合共生的，只有長(zhǎng)時(shí)間保持相對(duì)穩(wěn)定的治理體制和運(yùn)行機(jī)制，才能保證包括海洋生態(tài)安全治理在內(nèi)的國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的健康、良性發(fā)展。

2、“軟治理”路徑的缺失

(1)公眾海洋生態(tài)安全意識(shí)淡薄

隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的提出，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境。但是在經(jīng)濟(jì)利益的誘因下，仍然有很多私人甚至企業(yè)不顧及海洋生態(tài)環(huán)境的安全問(wèn)題，唯利是圖，不合理開(kāi)發(fā)、污染現(xiàn)象嚴(yán)重。這一切很大程度上是因?yàn)楣姷暮Ｑ笊鷳B(tài)安全意識(shí)淡薄，他們看重的只是經(jīng)濟(jì)利益，生態(tài)環(huán)境破壞帶來(lái)的永久性損失卻留給了整個(gè)人類(lèi)和歷史。另外，海洋環(huán)境管理部門(mén)的工作人員也相對(duì)缺乏生態(tài)安全保護(hù)意識(shí)，當(dāng)出現(xiàn)漏油、泄油等海上污染事故時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中他們表現(xiàn)出一定的滯后性，甚至于對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成不必要的損失。

(2)海洋生態(tài)文化發(fā)展薄弱

海洋生態(tài)文化屬于海洋生態(tài)文明建設(shè)的范疇，它是指人類(lèi)在利用海洋與海岸帶資源的實(shí)踐過(guò)程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境、追求生態(tài)平衡所形成的一切文化成果。[7]“一帶一路”合作發(fā)展理念的提出，借用歷史絲綢之路之名，旨在倡導(dǎo)開(kāi)拓絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路，很多人從經(jīng)濟(jì)的角度解釋這是一種產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移和資本的輸出，但同時(shí)也是海洋生態(tài)文化的繁榮與進(jìn)步。類(lèi)似這樣海洋生態(tài)文化意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)生，不僅需要?dú)v史文化的沉淀，更需要現(xiàn)代人與時(shí)俱進(jìn)的思想蛻變。海洋文化屬于“海洋軟實(shí)力”的內(nèi)容，“海洋軟實(shí)力”作為“軟實(shí)力在海洋領(lǐng)域的體現(xiàn)”，是海洋領(lǐng)域價(jià)值觀(guān)念、生活方式和社會(huì)制度所產(chǎn)生的吸引力和感召力，是建立在此基礎(chǔ)上的同化力和規(guī)制力。目前，我國(guó)海洋軟實(shí)力相對(duì)發(fā)展較晚，力量較弱，對(duì)其思想認(rèn)識(shí)也不夠全面。[8]

(3)海洋生態(tài)安全價(jià)值觀(guān)念的缺失

在全面深化改革進(jìn)程中，社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)成為國(guó)家軟治理的核心理念，指導(dǎo)著國(guó)家軟治理的思想路線(xiàn)和管理實(shí)踐。隨著人們對(duì)海洋資源和海洋空間的利用程度越來(lái)越高，海洋生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)重破壞，由此引發(fā)的海洋生態(tài)安全問(wèn)題也愈發(fā)明顯。但是，目前國(guó)家和民族的海洋生態(tài)保護(hù)意識(shí)尚不強(qiáng)烈，缺乏統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)價(jià)值觀(guān)念，從而導(dǎo)致了我國(guó)海洋生態(tài)安全治理的滯后性，同時(shí)也阻礙了海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展。

二、我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的可行性

從宏觀(guān)的角度看，海洋生態(tài)安全主要包括兩個(gè)方面：一是將海洋生態(tài)系統(tǒng)受人類(lèi)活動(dòng)影響的程度降低并維持在人類(lèi)可控范圍之內(nèi)，防止海洋生態(tài)退化程度超出人類(lèi)可調(diào)控范圍；二是對(duì)當(dāng)前海洋生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)救，防止由于海洋生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致社會(huì)格局的動(dòng)蕩。[9]隨著國(guó)際海洋形勢(shì)變化的日益加快、國(guó)內(nèi)生態(tài)文明體制改革的不斷深化和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展將更加具備可能性。

(一)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的有利形勢(shì)

首先，從國(guó)際宏觀(guān)環(huán)境看，世界各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展正處在全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期。中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、最大的能源資源需求國(guó)，國(guó)際社會(huì)組織以及我國(guó)自身的發(fā)展正在對(duì)我國(guó)未來(lái)的發(fā)展期望發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，中國(guó)將在全球公共治理事務(wù)中承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，發(fā)揮更大作用。海洋事業(yè)作為全球公共治理的聚焦領(lǐng)域，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全的維護(hù)成為世界各利益集團(tuán)和國(guó)家在全球海洋治理體系中發(fā)揮政治影響的主要途徑。因此，推進(jìn)國(guó)家海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展，在權(quán)責(zé)相匹配的原則下融入全球海洋治理議程是促進(jìn)當(dāng)前我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的一大機(jī)遇。其次，從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，隨著非傳統(tǒng)安全意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，海洋生態(tài)安全越發(fā)得到重視，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)安全治理模式暴露出的問(wèn)題越來(lái)越多，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化是在傳統(tǒng)海洋生態(tài)安全治理的基礎(chǔ)上，在理論層次、政策構(gòu)建、法律法規(guī)等層面進(jìn)行深化改革和創(chuàng)新，規(guī)整了原有部門(mén)化、碎片化的法律制度，強(qiáng)化了包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的參與力度，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)海洋生態(tài)安全治理的不足。初步形成了以相關(guān)法律法規(guī)為核心、政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與的海洋治理格局，現(xiàn)代意義上的海洋生態(tài)治理體系開(kāi)始逐漸形成。

(二)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的路徑構(gòu)建

1、“硬治理”路徑的改革和創(chuàng)新

公共權(quán)力運(yùn)行的法制化、規(guī)范化、制度化、民主化、效率及協(xié)調(diào)性是衡量治理是否現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展從“硬治理”的角度出發(fā)，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行著手。

首先，要健全海洋法律法規(guī)體系，強(qiáng)化海洋治理法制保障。十三五規(guī)劃中著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)海洋環(huán)保領(lǐng)域法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，抓好《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂工作，可見(jiàn)依法治海已經(jīng)成為海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理的必然選擇。推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理的法制化首先要從根源上(即海洋立法過(guò)程中)保證海洋生態(tài)安全治理的合法化。主張推海入憲即將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全治理的內(nèi)容寫(xiě)入憲法，為其他海洋生態(tài)保護(hù)法的制定和實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。制定海洋生態(tài)保護(hù)基本法，在海洋基本法中把海洋戰(zhàn)略基本原則、海洋事務(wù)發(fā)展的基本方針和政策、維護(hù)海洋權(quán)益和安全的立場(chǎng)等以法律的形式進(jìn)行固化。加快制定和修改海洋治理的綜合法和單行法，對(duì)各種類(lèi)型的海洋污染防治保護(hù)、海洋生態(tài)整治修復(fù)、生物多樣保護(hù)等進(jìn)行精細(xì)化和剛性化約束。進(jìn)一步完善海洋生態(tài)安全保障的法律如海洋生態(tài)安全評(píng)價(jià)制度、海洋生態(tài)安全監(jiān)測(cè)制度、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度等。加快國(guó)內(nèi)海洋法律法規(guī)與國(guó)際法律法規(guī)接軌，擴(kuò)大海洋立法方面的國(guó)際合作與交流。加大以海洋法律法規(guī)為支撐的海洋職能機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大執(zhí)法力度，有效地進(jìn)行海洋綜合管理。[10]

其次，進(jìn)一步完善海洋生態(tài)安全管理與執(zhí)法體制。目前，我國(guó)海洋生態(tài)安全管理模式沿用的仍然是陸地資源的部門(mén)分散性管理，將海洋生態(tài)系統(tǒng)人為地劃分割裂、分塊管理，這種傳統(tǒng)的管理方式無(wú)疑降低了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率，也不符合海洋生態(tài)安全綜合治理的現(xiàn)代化理念。在綜合治理方面，我國(guó)可以借鑒美國(guó)綜合型海洋管理方式，不僅要有統(tǒng)一管理海洋環(huán)境和海洋生態(tài)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，而且各部門(mén)之間要相互配合，共同負(fù)責(zé)海洋生態(tài)安全的治理效果。2013年十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理(如圖1)。

圖1　海洋綜合管理體制模式圖

再次，可以采取征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或者生態(tài)環(huán)境服務(wù)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的方式來(lái)降低污染企業(yè)的負(fù)外部性，嘗試建立海洋生態(tài)安全補(bǔ)償機(jī)制，將海洋生態(tài)補(bǔ)償納入到海洋環(huán)境立法當(dāng)中，使得海洋生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償有法可依。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全治理方面杜絕一切搭便車(chē)現(xiàn)象，讓企業(yè)將生態(tài)補(bǔ)償主動(dòng)納入到生產(chǎn)成本之中。同時(shí)國(guó)家也要增加生態(tài)補(bǔ)償方面的支出，用于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建和完善。

此外，要進(jìn)一步提高海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全治理的監(jiān)督監(jiān)測(cè)技術(shù)。不管是海洋生態(tài)建設(shè)還是海洋生態(tài)恢復(fù)，先進(jìn)的監(jiān)測(cè)和恢復(fù)技術(shù)都是不可或缺的。對(duì)于已經(jīng)遭受破壞的海洋生態(tài)環(huán)境要盡最大可能地進(jìn)行恢復(fù)，確實(shí)恢復(fù)不了的要盡快采取補(bǔ)救措施或易地進(jìn)行生態(tài)重建。在生態(tài)恢復(fù)和重建方面，日本的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)和建設(shè)模式是值得借鑒的。因此，我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全治理方面的資金支持和法律保護(hù)，為新技術(shù)的研發(fā)提供充足的科研經(jīng)費(fèi)和法律保障。要積極開(kāi)展海洋資源和生態(tài)安全的綜合評(píng)估，實(shí)施嚴(yán)格的圍填?？偭靠刂疲㈥懞＝y(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制。

2、“軟治理”路徑的強(qiáng)化和發(fā)展

首先，加強(qiáng)培育海洋生態(tài)文化、生態(tài)道德，提高海洋生態(tài)安全意識(shí)。從孩童和基礎(chǔ)教育抓起，把生態(tài)文明教育納入國(guó)民教育體系和干部教育培訓(xùn)體系，引導(dǎo)全社會(huì)全人類(lèi)樹(shù)立愛(ài)護(hù)環(huán)境、關(guān)注生態(tài)的主人翁精神。將海洋生態(tài)文化作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化思想和資源，使得全人類(lèi)充分尊重和順應(yīng)海洋，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與海洋和諧發(fā)展。加強(qiáng)建設(shè)海洋軟實(shí)力，將原有的“經(jīng)濟(jì)胡蘿卜”和“軍事大棒”等強(qiáng)制性治理手段轉(zhuǎn)變?yōu)榭康赖略V求和精神感召為支撐的方式方法，將原有的完全靠有形資源力量轉(zhuǎn)變?yōu)榭繜o(wú)形的制度管制和精神約束。[8]

其次，廣泛動(dòng)員全民參與生態(tài)文明建設(shè)，組織好世界環(huán)境日、世界海洋日等主題宣傳活動(dòng)。充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的作用，樹(shù)立理性、積極的輿論導(dǎo)向，加強(qiáng)海洋資源環(huán)境國(guó)情宣傳，普及生態(tài)文明法律法規(guī)和海洋生態(tài)安全科學(xué)知識(shí)等，形成時(shí)時(shí)處處關(guān)注生態(tài)、人人事事崇尚文明的社會(huì)氛圍。

最后，站在宏觀(guān)和中觀(guān)的角度，國(guó)家、政府以及海洋主管部門(mén)要深入開(kāi)展海洋生態(tài)文明建設(shè)理論體系研究，結(jié)合國(guó)家關(guān)于海洋生態(tài)文明建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的部署和要求，進(jìn)一步拓展海洋生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵、領(lǐng)域和任務(wù)，建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策支持平臺(tái)，組織開(kāi)展重要海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策研究，不斷創(chuàng)新，時(shí)刻保持思想觀(guān)念與時(shí)俱進(jìn)。

綜上所述，海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了由自上而下的政府單向管理到上下結(jié)合的綜合管理再到包括法治、德治、共治、自治在內(nèi)的科學(xué)管理。這一發(fā)展演變過(guò)程使得海洋生態(tài)環(huán)境治理由紊亂逐漸走向系統(tǒng)化、體系化。海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化是海洋生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程中必經(jīng)的一個(gè)階段，響應(yīng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的號(hào)召，也是適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理規(guī)律的必然選擇。推進(jìn)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化是我黨在日益多元化的社會(huì)背景下對(duì)我國(guó)海洋事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)認(rèn)識(shí)程度的不斷深化，旨在實(shí)現(xiàn)海洋資源、生物、環(huán)境、生態(tài)等持續(xù)健康發(fā)展，形成人與自然和諧相處的新格局，達(dá)到一種善治的局面。

三、推動(dòng)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的對(duì)策建議

海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是保證人類(lèi)更加合理公平地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)海洋，處理好人與海洋的關(guān)系，建設(shè)和諧和平合作之海。這一目標(biāo)是與立足經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)以及黨建機(jī)制更加合理化從而實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一的國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)是相輔相成、耦合統(tǒng)一的，最終都是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展。

隨著十八大報(bào)告中“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略和“五位一體”新提法的提出，“海洋”和“生態(tài)文明”日益被提上國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的日程，三中全會(huì)和五中全會(huì)也分別重申了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。如果說(shuō)生態(tài)文明建設(shè)拉開(kāi)了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和全面深化改革的新序幕，那么推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展就是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要引擎。推動(dòng)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化不僅迎合了“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的總體目標(biāo)，而且與社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)以及馬克思主義生態(tài)思想相統(tǒng)一。目前，我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展正處在一個(gè)十分有利的宏觀(guān)大環(huán)境當(dāng)中，為各項(xiàng)工作的開(kāi)展提供了便利條件。當(dāng)然，在現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中，存在一定的制度和能力障礙也是在所難免。因此，加強(qiáng)完善海洋生態(tài)保護(hù)制度，有效提升海洋生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)保障能力是推動(dòng)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。從宏觀(guān)的角度出發(fā)，推動(dòng)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化發(fā)展主要包括以下幾方面建議：

(一)搞好海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系的頂層設(shè)計(jì)

海洋生態(tài)安全治理體系是一個(gè)綜合的制度系統(tǒng)，不僅包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，還包括海洋權(quán)益的維護(hù)，因此必須從總體上考慮和規(guī)劃海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化問(wèn)題。首先要站在維護(hù)國(guó)家海洋利益的戰(zhàn)略高度，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃；其次要以海洋生態(tài)保護(hù)為前提，注重海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展；再者要堅(jiān)持以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，充分考慮我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段性特征?？傊?，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌規(guī)劃。

(二)強(qiáng)化海洋生態(tài)安全治理法制保障

除了前文提到的海洋入憲和制定海洋生態(tài)安全治理的單行法之外，要建立健全海洋維權(quán)執(zhí)法法律法規(guī)體系，推動(dòng)制定《中國(guó)海警法》及相關(guān)配套法規(guī)，為中國(guó)海警維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益提供法律依據(jù)和支持。另外要研究制定維護(hù)和拓展我國(guó)在公海、大洋和極地利益的相關(guān)立法以更好地維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益和履行國(guó)際義務(wù)。

(三)改革海洋生態(tài)安全治理體制機(jī)制

從海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，按照所有者和管理者分開(kāi)，陸海統(tǒng)籌、河海一體的原則，堅(jiān)持從分部門(mén)管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和多主體參與的良治模式，逐步形成以海洋資源和生態(tài)保護(hù)管理體制、基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理體制為核心的海洋生態(tài)文明管理體制，健全完善區(qū)域性海洋綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(四)塑造全球海洋生態(tài)安全治理議程

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入，海洋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局中的地位也變得更加重要。積極參與全球海洋治理和公共產(chǎn)品供給，引導(dǎo)全球議程，提升我國(guó)在全球海洋治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)成為我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)大國(guó)和負(fù)責(zé)任大國(guó)的必然擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。首先要以海洋生態(tài)文明建設(shè)為抓手，構(gòu)建中國(guó)對(duì)外話(huà)語(yǔ)體系。塑造自己的全球海洋生態(tài)治理議程。二是要充分利用已有的國(guó)際海洋話(huà)語(yǔ)平臺(tái)，積極參與全球議程，對(duì)于已有的國(guó)際海洋話(huà)語(yǔ)平臺(tái)，中國(guó)要注重提升參與質(zhì)量，強(qiáng)化國(guó)際海洋議程的設(shè)置能力。對(duì)于當(dāng)前事關(guān)國(guó)家利益的重大問(wèn)題，要及早做好規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)、環(huán)境、規(guī)制三位一體的話(huà)語(yǔ)體系。三是要堅(jiān)持雙邊和多邊合作，持續(xù)開(kāi)展海洋外交，在參與全球海洋治理的過(guò)程中，繼續(xù)堅(jiān)持睦鄰友好、和平崛起的外交方針，妥善處理新興海洋國(guó)家關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

海洋生態(tài)安全與治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，不僅實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)海洋生態(tài)管理向海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理理念和治理模式的轉(zhuǎn)變，而且有效促進(jìn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。推進(jìn)我國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化不僅有利于我國(guó)海洋事業(yè)全面發(fā)展，促進(jìn)海陸資源的合理配置，同時(shí)有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，加快形成多元主體參與的海洋生態(tài)安全治理模式。海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的發(fā)展將傳統(tǒng)的區(qū)域性治理上升到全球治理，將單純自上而下的“統(tǒng)治型”管理進(jìn)化成綜合的多元主體共同治理，使可持續(xù)發(fā)展的理念深入人心，并落實(shí)到國(guó)家發(fā)展的每一項(xiàng)工作中來(lái)。總之，海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化相輔相成，相互促進(jìn)，將治理現(xiàn)代化的國(guó)家戰(zhàn)略合理運(yùn)用到海洋生態(tài)安全治理當(dāng)中是大勢(shì)所趨，更是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的明智之舉。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

A Necessity and Feasibility Study of China's Marine Ecological Security Governance and Its Modernization

Yang ZhenjiaoSun Xuemin

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

With the increasing emergence of marine ecological security issues, the governance of marine ecological security has become a political issue arousing the concern of the international organizations, government and society, and even has been an important part of China's security governance. From the perspective of significance, necessity and feasibility of China's marine ecological security governance modernization, this paper combines marine ecological security with national development strategy, and discusses the relationship between China's marine ecological security and modernization of governance in order to promote the construction of the modern governance system of China's marine ecological security and sustainable development of our country's marine cause.

marine ecological security; governance modernization; necessity; feasibility

2016-03-07

中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的政策研究”(CAMAZD201502)階段性成果

楊振姣(1975-)，女，遼寧丹東人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，主要從事極地政治、海洋政策研究。

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1672-335X(2016)04-0055-07