“層層加碼”與“層層減碼”的共同根源

胡仙芝

【摘要】目前機關(guān)工作存在“工作任務(wù)層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現(xiàn)象，投射人們常說的“政策效應(yīng)遞減律”。面對“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，我們可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個大的視角去尋找相應(yīng)的系列對策，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破解“政策效應(yīng)遞減律”。

【關(guān)鍵詞】“層層加碼” “層層減碼” 政策效應(yīng)遞減律 治理 【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

在行政管理和公共政策實踐中，經(jīng)常存有兩種現(xiàn)象：一種是中央出臺的很多利好政策，在執(zhí)行過程中，隨著一級一級往下執(zhí)行，有些政策到基層卻走了樣， 以致于有人抱怨“政策出不了中南?！?。另一種是有些基層政府為了應(yīng)對上級達標驗收，層層把任務(wù)要求加碼，層層壓縮完成時間，使得一些單位打破原有工作節(jié)奏，甚至為了應(yīng)付層層加碼，不得不層層加“水”，以致于“上級對下級層層加碼，馬到成功；下級對上級層層加水，水到渠成”的說法流傳。以上都從不同的側(cè)面反映了目前機關(guān)工作普遍存在“工作任務(wù)層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現(xiàn)象，投射出公共行政中科層制組織內(nèi)在的一個規(guī)律，那就是人們常說的“政策效應(yīng)遞減律”。

“層層加碼”和“層層衰減”的實質(zhì)原因是相同的

“層層加碼”和“層層衰減”兩種現(xiàn)象，歸納其中的實質(zhì)原因，其實是相同的，根本在于權(quán)力在科層制組織內(nèi)單向流動。這種特點運用到不同組織和不同的領(lǐng)域，在實踐中就會成為一種內(nèi)在化的組織運行客觀規(guī)律，并產(chǎn)生一系列的客觀效應(yīng)和因果現(xiàn)象。具體分析而言，我們可以從如下三個方面著手：

一是科層制技術(shù)構(gòu)造的客觀規(guī)律所致。具有專門化、等級化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化這五大現(xiàn)代組織特征和優(yōu)勢的科層制（也稱官僚制），指的是一種權(quán)力依職能和職位進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。作為一種管理方式，官僚制因為為現(xiàn)代社會的組織管理提供了有效的工具，而被德國學(xué)者馬克斯·韋伯預(yù)言是人類在以后的發(fā)展中將普遍采用的組織結(jié)構(gòu)。他將官僚集權(quán)的行政組織體系看成是最為理想的組織形態(tài)，并認為官僚制能為組織帶來高效率，實行強制性官僚制是最合理的已知手段。它在嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性等方面都優(yōu)于其他任何形式。然而，就是這種現(xiàn)代而精致的組織結(jié)構(gòu)和管理技術(shù)，也必然會帶來權(quán)力運行異化的各種現(xiàn)象，必然會導(dǎo)致各種官僚主義，其中包括層層加碼及層層衰減的現(xiàn)象。因為在嚴格的科層制里面，權(quán)力的施展需要經(jīng)過多個層級，而每個層級都不具有完全的權(quán)力，因此也不承擔(dān)完全的責(zé)任，實際上就是把責(zé)任化解于無形了。正是這種多層級的權(quán)力運行和不完全責(zé)任的體系，“最容易固化人性里的不負責(zé)任和惰性”，從而使政策動力和政策效應(yīng)層層衰減，政策目標日益模糊，其實現(xiàn)也變得困難。

二是政策效果的漣漪效應(yīng)（衰減效益）。人們也許早已注意到了經(jīng)濟地理學(xué)研究中的“漣漪效應(yīng)”，又稱“衰減效應(yīng)”，是指技術(shù)、信息、經(jīng)驗和新觀念等在經(jīng)濟區(qū)域之間的擴散現(xiàn)象?！皾i漪效應(yīng)”產(chǎn)生的機理是：技術(shù)、信息、經(jīng)驗和新觀念等在擴散過程中，會遇到自然經(jīng)濟、傳統(tǒng)觀念和舊經(jīng)濟體制的阻礙和頑強抵抗，這使得它們在傳播過程中以減速的方式向前運動。目前，這種結(jié)合地理空間距離而發(fā)生量變和質(zhì)變的現(xiàn)象正在越來越被地方政府以及公共政策研究者所重視。如有的經(jīng)濟學(xué)家將空間財政作為一個有用的分析工具。該分析工具認為，財政行為，特別是地方政府的財政行為，對空間經(jīng)濟分布產(chǎn)生了三方面的作用：一是運用財政手段促進經(jīng)濟增長；二是財政在促進經(jīng)濟增長的過程中，同時也會對相鄰區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生空間聚集與外溢；三是受益范圍在空間上存在距離衰減的情況。如同財政效益因為空間地理距離而遞減的原理一樣，公共政策研究者也發(fā)現(xiàn)了政策效果的漣漪效應(yīng)（衰減效應(yīng)），即政策的效果也會隨著與決策中心的距離變遠，逐漸出現(xiàn)政策動力衰弱和政策效應(yīng)遞減的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象就是公共政策領(lǐng)域同樣普遍存在的政策流程耗散現(xiàn)象，需要我們在政策執(zhí)行過程中加以防范和有效治理。

三是對以上規(guī)律矯枉過正的應(yīng)對措施。正是出于對科層制組織的官僚現(xiàn)象和政策衰減效應(yīng)的預(yù)估和應(yīng)對，決策者們往往為了達到預(yù)定的政策目標，在政策目標確定、政府計劃執(zhí)行以及任務(wù)時間要求方面會用加碼或截留的手段預(yù)留空間，加上地方政府的多層級化和執(zhí)行流程的多環(huán)節(jié)化，難以避免地出現(xiàn)任務(wù)層層加碼、時間層層截留等現(xiàn)象。如有些基層政府為了應(yīng)對上級達標驗收，層層壓縮完成任務(wù)的時間，如省委決定幾月幾日對基層進行考核驗收，到市里就會提前十天半月，縣里再提前一個星期，根本不考慮基層的承受能力；有些業(yè)務(wù)部門片面強調(diào)自己分管工作的重要性，讓基層承擔(dān)了許多額外的工作，這樣就不僅增加了基層負擔(dān)，擾亂了正常的工作和生活秩序，而且使得一些單位搶時間、趕進度，工作粗糙、方法簡單，為應(yīng)付層層加碼，不得不層層加“水”。這種現(xiàn)象雖然有其一定的合理性，但其危害也不能低估。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破解“政策效應(yīng)遞減律”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為我們的公共管理和公共政策研究提出了全新的要求和視角。這里國家治理現(xiàn)代化包含兩層含義，即“國家治理體系現(xiàn)代化”和“國家治理能力現(xiàn)代化”。其中，治理體系是指國家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化；治理能力是指國家治理者素質(zhì)和治理方式的現(xiàn)代化。歸結(jié)而言，治理現(xiàn)代化主要有六個層面的內(nèi)容和要求，即：一是治理理念的現(xiàn)代化，要使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合國情，符合現(xiàn)代化的要求和方向。二是治理主體的現(xiàn)代化，現(xiàn)代治理體系下，政府、政黨、公共團體等各種組織體系完善；立法、司法、執(zhí)法等各成體系；決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)能體系，治理過程和環(huán)節(jié)中存在的“治理”的結(jié)構(gòu)（主客體）體系、功能體系、內(nèi)容體系、運行體系和目標回應(yīng)體系等都有著自己的組織、構(gòu)成、功能以及現(xiàn)代化的標準。三是治理客體的現(xiàn)代化。政府治理要符合治理客體的特點、規(guī)律。四是治理目標和對象的現(xiàn)代化，明確改革以人為本，讓人民受益。五是研究治理手段的現(xiàn)代化，運用科技的發(fā)展成果不斷提高管理效率。六是改革動力現(xiàn)代化，其實就是治理過程現(xiàn)代化，實現(xiàn)改革的步驟、階段以及目標之間的均衡協(xié)調(diào)等。基于以上啟示和要求，分析現(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，我們不難尋找破解之策。主要可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個大的視角去尋找對策：

一是積極推進現(xiàn)代化組織的變革?，F(xiàn)代化的潮流潛移默化地改變著現(xiàn)在組織的形態(tài)?？茖庸倭胖谱鳛榇蠊I(yè)化時代普遍盛行的組織形態(tài)，在信息化時代也應(yīng)得到改造和揚棄。目前，現(xiàn)代化的組織變革呈現(xiàn)出三大趨勢：一是組織結(jié)構(gòu)的扁平化，主要是指減少管理的層次，擴大管理的幅度，加強橫向聯(lián)系，使企業(yè)組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的金字塔形向扁平形發(fā)展；二是組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，是指管理向全方位的信息化溝通的方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)組織的特點是平等、彈性，其溝通方式是橫向、斜向、上下貫通。三是組織結(jié)構(gòu)的柔性化，就是指增強組織對環(huán)境動態(tài)變化的適應(yīng)能力，強調(diào)集權(quán)與分權(quán)的統(tǒng)一，穩(wěn)定和變革的統(tǒng)一。臨時團隊、劃小經(jīng)營單位、重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)等都是組織柔性化的典型表現(xiàn)形式。這種組織變革趨勢不只在企業(yè)組織中得以體現(xiàn)，行政組織也有必要進行相應(yīng)的適應(yīng)性改革。如在某些可行的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)組織扁平化、層級少層化；在組織內(nèi)部運行中實現(xiàn)程序便利化、流程縮短優(yōu)化；在任務(wù)組織形式方面實現(xiàn)多元化和柔性化等。這些組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態(tài)，可以避免其本身固有的弊端，從而盡可能地規(guī)避層層遞增律和層層衰減律，最大限度減少“科層流轉(zhuǎn)耗散率”和“政策效應(yīng)衰減率”。

二是大力加強現(xiàn)代化技術(shù)的管理應(yīng)用。技術(shù)革命改變世界、改變生活。對于管理來說，技術(shù)革命更是治理手段現(xiàn)代化的主要憑借。目前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、自媒體等技術(shù)的運用很大程度上改變了傳統(tǒng)科層官僚體制中的信息溝通模式，而會使原來基于手工操作模式和人為統(tǒng)計中的層層注水、層層虛報現(xiàn)象失去隱蔽性和欺騙性。大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段可以從很多層面獲得各方面的數(shù)據(jù)，而各數(shù)據(jù)之間的相互印證，將使一些隱瞞虛報的數(shù)據(jù)暴露出來，讓其失去存在空間。自媒體的發(fā)展會讓科層組織中的每一個信息宿體獲得同等優(yōu)勢，而原來基于層級、區(qū)位等優(yōu)位的優(yōu)勢會逐步消失，這也將在很大程度上減少因為層級和地理優(yōu)位而導(dǎo)致的政策衰減，從而克服和遏制住行政管理實踐中普遍存在的層層加碼和層層縮水的頑疾。基于以上原理，我國政府在治理中推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力于構(gòu)建電子政務(wù)和智慧政府，著力于發(fā)展信息化、科技化的新手段，這些努力都將帶來傳統(tǒng)科層組織的信息溝通革命，從而減少信息失真和注水，有利于提高政府治理的現(xiàn)代化水平。

三是全面實施現(xiàn)代化治理的文化改造。政府治理現(xiàn)代化意味著治理主體的現(xiàn)代化，治理主體的現(xiàn)代化又表現(xiàn)為治理主體的治理理念和治理能力的現(xiàn)代化。而其根本的途徑在于治理主體及對象的教育、培訓(xùn)和能力提升。對于防范和治理“層層加碼”和“層層衰減”現(xiàn)象，同樣有著糾正思想認識誤區(qū)和克服不當?shù)臋?quán)力觀、價值觀和政績觀的問題，如果能夠堅持以人為本，堅持民主作風(fēng)，堅持人民至上的權(quán)力價值觀的話，“層層加碼”和“層層縮水”的現(xiàn)象就能從思想根源上予以杜絕；對治理主體對象的教育培訓(xùn)到位，又有利于提高他們的政策執(zhí)行能力和信息認識判斷能力，這使得對于“層層加碼”“層層灌水”現(xiàn)象的識別和糾正能力也能大為提高?？傊?，從文化的角度來提升現(xiàn)代治理，也是糾正官僚主義弊端的一個治本之策。

四是重點抓住現(xiàn)代化治理的制度文明建設(shè)。政府治理文明在某種意義上體現(xiàn)為治理制度的文明，為此，現(xiàn)代化的治理必須體現(xiàn)在體現(xiàn)政治文明的各種體制和機制層面。而體制機制層面的治理現(xiàn)代化直接影響和決定治理能力?，F(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，其根源是組織結(jié)構(gòu)的原因，也是體制機制的原因?？茖又?、集權(quán)制、權(quán)力單向負責(zé)制以及缺乏均衡化現(xiàn)代化的制約機制，是“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象的制度根源。為此，現(xiàn)代化治理能力提升還離不開制度層面的現(xiàn)代化，離不開制度層面的改造和變革。一是要注意監(jiān)督和糾錯機制的構(gòu)建，及時發(fā)現(xiàn)錯誤的信息和不符合客觀規(guī)律的做法，及時糾正，以減少“層層加碼”現(xiàn)象對基層工作的沖擊和危害；二是改變績效評估機制和責(zé)任機制的單項追究做法，加大基層反饋對政府績效評價結(jié)果的權(quán)重，使權(quán)力運行更加貼近基層和人民，以推動服務(wù)型政府建設(shè)的實質(zhì)性進展；三是建立制度評價和修正機制，對各種制度和做法進行制度性反思和評估，使各種制度和機制不斷合理化，更加符合客觀規(guī)律。

（作者為國家行政學(xué)院研究員、博導(dǎo)，中國行政體制改革研究會研究部主任）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金項目（課題編號：13AZZ011）和中國行政體制改革研究基金課題（課題編號：2016CSPARJJKT0019）的階段性成果之一】

【參考文獻】

①劉寒波：《財政政策分析的新工具：空間財政》，《光明日報》，2012年11月16日。

②王剛、紀愛真：《官僚制評述與新公共管理改造》， 《青島行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第6期。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)）美編/李祥峰