西方發(fā)達(dá)國(guó)家是否也存在“層層加碼”

周志忍

【摘要】中國(guó)普遍存在的高指標(biāo)“層層加碼”現(xiàn)象，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家不能說完全不存在，起碼不具有合法性，不符合發(fā)達(dá)國(guó)家推崇的現(xiàn)代績(jī)效管理的理念和指導(dǎo)原則。

【關(guān)鍵詞】高指標(biāo) 壓力型體制 “層層加碼” 【中圖分類號(hào)】D03 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自上而下“層層加碼”可以做一般意義和特定意義兩種解釋?！耙话阋饬x上”的“層層加碼”在傳統(tǒng)目標(biāo)管理中就能找到影子：在自上而下的目標(biāo)分解過程中，一些層級(jí)或單位的目標(biāo)會(huì)適度高于組織總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。這在技術(shù)上有其合理性，如果目標(biāo)分解采取等比例嚴(yán)絲合縫的方式，任何下屬單位未能完成目標(biāo)都可能導(dǎo)致組織總目標(biāo)的落空。

“特定意義上”的“層層加碼”則包括了上述特性之外的其他內(nèi)涵：目標(biāo)層層拔高和層層加碼普遍存在，任何層級(jí)和單位都不可能置身度外；次級(jí)組織的高目標(biāo)并非基于總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，在更大程度上是出于領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)；設(shè)定不切實(shí)際的高目標(biāo)；目標(biāo)分解采取自上而下層層強(qiáng)壓等。特定意義上的“層層加碼”則是中國(guó)政府獨(dú)特的運(yùn)作方式，學(xué)界則稱之為中國(guó)特色的“壓力型體制”。它由三個(gè)核心要素共同構(gòu)成：數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制；各部門共同參與的問題解決機(jī)制；物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。這些被形象地概括為“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”。

美國(guó)政府嚴(yán)格控制“中央請(qǐng)客、地方埋單”

“壓力型體制”被視為中國(guó)政府運(yùn)行的特色之一，這意味著高指標(biāo)層層加碼在國(guó)外基本不存在。問題在于，從邏輯和方法來看，論證一個(gè)東西不存在比證明其存在更為困難，因?yàn)椴豢赡車@“無”構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)論述框架。所以，筆者只有用零星分散的案例來證明。首先進(jìn)入腦海的是美國(guó)政府嚴(yán)格控制“中央請(qǐng)客、地方埋單”的相關(guān)法律。在美國(guó)，“中央請(qǐng)客、地方埋單”被稱為“沒有配套財(cái)政支持的強(qiáng)制性指令”（Unfunded Mandate），即聯(lián)邦政府通過立法、規(guī)制、行政命令、司法判決等形式，強(qiáng)加給州和地方政府一定的義務(wù)、職責(zé)、項(xiàng)目或活動(dòng)，履行這些職責(zé)需要付出一定的成本和代價(jià)，但聯(lián)邦政府僅下指令而不提供必要的財(cái)政支持。1995年通過的法律規(guī)定了一個(gè)評(píng)估框架和控制程序，評(píng)估框架用于估算聯(lián)邦強(qiáng)制性指令給州和地方政府帶來的直接成本負(fù)擔(dān)，控制程序規(guī)定了對(duì)相關(guān)實(shí)踐的制度約束。按照這一法律，如果強(qiáng)制性指令給州和地方政府帶來的直接成本高于預(yù)先設(shè)定的門檻線，國(guó)會(huì)一般不得頒布這樣的指令；其他部門出臺(tái)類似指令則須出具一系列文件供審查，具體包括強(qiáng)制性指令的法律依據(jù)，指令的成本收益分析，指令可能造成的“宏觀經(jīng)濟(jì)影響”分析，州和地方政府的疑慮以及化解疑慮的方式等。2015年相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，擴(kuò)大了控制范圍并強(qiáng)化了控制程序。從上面的討論中可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：美國(guó)政府用立法的形式對(duì)“中央請(qǐng)客，地方埋單”做了權(quán)威性限制和約束；立法部門率先垂范，對(duì)自己的相關(guān)行為做出了限制和約束；立法中規(guī)定了評(píng)估框架和可操作的控制程序，通過規(guī)范化和精致化管理來實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。

中外政府績(jī)效管理的不同之處

在中國(guó)，高指標(biāo)層層加碼的實(shí)施載體是政府績(jī)效管理（包括其早期版本目標(biāo)管理），因此，比較中外政府績(jī)效管理上的重要差別，也許能得到有益的啟示。發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效管理具有幾大特征：一是“外部責(zé)任型”目標(biāo)定位，具體特征包括指標(biāo)體系設(shè)定中的公民導(dǎo)向，全過程廣泛深入的公民參與，績(jī)效信息公開接受公民監(jiān)督。二是“以共識(shí)為基礎(chǔ)的績(jī)效管理”，強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間的平等溝通、協(xié)商、廣泛介入和授權(quán)，績(jī)效目標(biāo)不是一個(gè)自上而下的命令和強(qiáng)加過程，而是上下級(jí)平等對(duì)話和協(xié)商過程。在新西蘭，績(jī)效協(xié)議被稱為“購(gòu)買協(xié)議”（Purchase Agreement），即上級(jí)“支付”一定量的權(quán)力和資源，從下級(jí)“購(gòu)買”產(chǎn)出和結(jié)果，旨在突出買方（上級(jí)）和賣方（下級(jí)）之間的平等地位。三是“契約式管理”，作為一種契約，上下級(jí)之間的績(jī)效協(xié)議一方面要做到權(quán)、責(zé)、利對(duì)等，避免“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”；另一方面強(qiáng)調(diào)契約對(duì)上下級(jí)的雙向約束，上級(jí)不能隨意干預(yù)或加碼，上級(jí)違反契約導(dǎo)致績(jī)效不佳不能處罰下級(jí)。四是評(píng)估結(jié)果利用上推崇“三D模式”，即診斷、發(fā)展（能力）和設(shè)計(jì)（改進(jìn)方案）（Diagnosis， Development and Design）。英美等國(guó)的“責(zé)任與靈活性交易”就是一種制度化設(shè)計(jì)，通過授予高績(jī)效單位更大的管理自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其提高績(jī)效的積極性。有學(xué)者把這歸結(jié)為一句話：績(jī)效評(píng)估就是要“歡呼成功，原諒失敗”。

比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，中國(guó)政府績(jī)效管理可歸于“內(nèi)部控制型”目標(biāo)定位，具體特征包括政府主導(dǎo)社會(huì)參與不足，自上而下的單向性特征，績(jī)效管理著眼于“提高執(zhí)行力”，實(shí)際上變成了內(nèi)部管控的手段和工具。這一目標(biāo)定位帶來了一系列其他特點(diǎn)：目標(biāo)設(shè)定及其分解不是一個(gè)平等溝通和協(xié)商的過程，而是一個(gè)自上而下命令和強(qiáng)加、自下而上承諾和立“軍令狀”的過程；契約精神相對(duì)欠缺，不僅績(jī)效協(xié)議中的權(quán)責(zé)利不對(duì)等，而且上級(jí)可以隨意干預(yù)或加碼；評(píng)估結(jié)果利用上注重負(fù)面懲罰，典型如“一票否決”和“末位淘汰”等。中外政府績(jī)效管理實(shí)踐比較得出的結(jié)論是：中國(guó)普遍存在的高指標(biāo)“層層加碼”現(xiàn)象，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家不能說完全不存在，起碼不具有合法性，不符合西方發(fā)達(dá)國(guó)家推崇的現(xiàn)代績(jī)效管理的理念和指導(dǎo)原則。

中國(guó)的政治制度和行政體制有何獨(dú)特之處

接下來的問題是，為什么西方發(fā)達(dá)國(guó)家不具合法性的做法，在中國(guó)能夠普遍存在而且經(jīng)久不衰？如果把高指標(biāo)基礎(chǔ)上的層層加碼比喻為一種奇異果，其枝繁葉茂、開花結(jié)果有賴合適的土壤和環(huán)境，這一土壤和環(huán)境就是中國(guó)獨(dú)特的政治制度和行政體制。

第一，中國(guó)獨(dú)特的壓力型體制。這首先表現(xiàn)在政府權(quán)力范圍即政府與社會(huì)的關(guān)系上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)政府是積極的主體，社會(huì)則成為被動(dòng)的被改造的客體。雖然“服務(wù)型政府”新定位從根本上改變了主體和客體的相互角色，但政府的權(quán)力范圍或公共權(quán)力的邊界尚未發(fā)生本質(zhì)變化：對(duì)社會(huì)資源的占有賦予政府無盡的權(quán)力，同時(shí)也賦予政府無限的責(zé)任。另一方面，政府內(nèi)部權(quán)力配置上同樣體現(xiàn)出中國(guó)特色，那就是法治化不足。這一點(diǎn)上中外之間存在明顯差異，以中央集權(quán)比較典型的法國(guó)和日本等國(guó)為例。處理央地關(guān)系特別是近年來加強(qiáng)地方自治都是立法先行，且法律的可操作性比較突出。中國(guó)法治化水平低有時(shí)表現(xiàn)為無法可依，但更多表現(xiàn)在法律過于籠統(tǒng)、抽象、原則，自由裁量空間過大，上級(jí)在這一過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。實(shí)踐中，不少重要的權(quán)力調(diào)整（如垂直管理）和資源配置調(diào)整（如分稅制改革）都是行政部門或主要領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的，這在動(dòng)態(tài)因果和有效性上表現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了明顯的副作用，以致于“一管就死，一放就亂”的問題一直困擾著我們。

第二，中國(guó)不同層級(jí)政府間事權(quán)劃分上的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家不同層級(jí)政府間的事權(quán)劃分雖然有著多樣化的實(shí)踐模式，但具有一些共性特征：一是不同程度上堅(jiān)持“輔助性原則”，只有下級(jí)政府無法獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)才交給上級(jí)政府，或者更高層級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)須能體現(xiàn)出明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、更公平或更有效，確保以最貼近公民的方式有效行使權(quán)力。二是“職責(zé)異構(gòu)”，不同層級(jí)政府有獨(dú)享的排他性職責(zé)，在獨(dú)享職責(zé)范圍內(nèi)可以自主決策，同時(shí)為其政策承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于那些共同承擔(dān)的職責(zé)領(lǐng)域，不同層級(jí)政府之間在具體分工、履職方式和手段等方面有相對(duì)明晰的界限。這些形成了一個(gè)錯(cuò)落有致的層級(jí)職責(zé)體系。三是事權(quán)管理的規(guī)范化和精細(xì)化，不論是列舉法，還是明確特定層級(jí)政府職責(zé)前提下的排除法，不同層級(jí)政府的職責(zé)范圍邊界明確；履行既定職責(zé)的資源有基本保障，責(zé)權(quán)利基本一致；特定職責(zé)賦予哪一級(jí)政府行使有一套規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法。

比較而言，中國(guó)政府在縱向事權(quán)配置上缺乏法律規(guī)范，實(shí)踐中事權(quán)配置存在偶然性和隨意性，地方政府承擔(dān)的職責(zé)和履職資源之間存在失衡。另外一個(gè)更具中國(guó)特色的制度安排是“職責(zé)同構(gòu)”，即政府縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一 即“上下一般粗”，每級(jí)政府都在管理相同的事情。不同層級(jí)政府職責(zé)相互重疊，意味著各級(jí)地方政府缺乏獨(dú)享職責(zé)領(lǐng)域和排他性權(quán)力，這為上級(jí)政府越權(quán)行使下級(jí)政府的權(quán)力創(chuàng)造了條件。法治化不足則意味著，上級(jí)越權(quán)隨意干預(yù)行為沒有制度約束。更為重要的是，在職責(zé)一致重疊的情況下，不同層級(jí)政府履職中的角色不可避免地呈現(xiàn)出“縱向劃分”，中央和省級(jí)政府集中于制定政策、配置資源、監(jiān)督檢查，政策執(zhí)行和公共服務(wù)供給主要依賴市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府?；跊Q策者、資源配置者、監(jiān)督者的角色定位，居高臨下狠抓執(zhí)行力就成了不二選擇，高指標(biāo)基礎(chǔ)上的層層加碼也就順理成章。

第三，中國(guó)獨(dú)特的干部人事制度，即上級(jí)實(shí)際上擁有決定下級(jí)烏紗帽的權(quán)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同層級(jí)政府首腦獨(dú)立選舉產(chǎn)生，這對(duì)府際關(guān)系及其運(yùn)行帶來實(shí)質(zhì)影響。如果把政府管理視為一個(gè)公眾需求轉(zhuǎn)化為公共政策及其效果的過程，那么西方發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)換機(jī)制屬于多層次、多回路模式，與中國(guó)單中心、單一回路的模式明顯不同。

圖中三角形頂部代表特定層級(jí)政府的決策層，底線代表人民大眾，左側(cè)箭頭代表自下而上公眾需求轉(zhuǎn)化為公共政策的過程，右側(cè)箭頭代表自上而下的政策執(zhí)行和公眾需求滿足過程。圖中下面的復(fù)合三角形代表西方發(fā)達(dá)國(guó)家多層次、多回路的轉(zhuǎn)換機(jī)制，每個(gè)三角形代表一個(gè)特定的行政區(qū)域，各特定層級(jí)的政府直接面對(duì)轄區(qū)的公眾需求并在事權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立決策。換句話說，每個(gè)三角形代表一個(gè)公眾需求到公共政策之間的反應(yīng)回路。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同層級(jí)政府間事權(quán)的明晰劃分是多回路轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，而公眾擁有決定官員“烏紗帽”的權(quán)力，則是獲得回應(yīng)性的根本保證。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的轉(zhuǎn)換機(jī)制屬于單中心、單一回路（如圖中上面的三角形所示）。其最大特征是，中央高層在轉(zhuǎn)換中發(fā)揮著核心作用，公眾需求經(jīng)歷一個(gè)層層上傳的過程，在中央最高決策層形成政策方針，隨后進(jìn)入自上而下的縱向推進(jìn)過程。這意味著地方政府的自主決定權(quán)非常有限。更為重要的是，地方公眾實(shí)際上沒有決定官員“烏紗帽”的權(quán)力，這是層層加碼經(jīng)久不衰的根本原因。 “一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”形象地說明了兩者之間的關(guān)系，也說明握有烏紗帽是層層加碼得以運(yùn)行的最有效的武器。理論上這很好解釋，政治學(xué)的公理之一是，誰生產(chǎn)權(quán)力，權(quán)力就對(duì)誰負(fù)責(zé)。如果官職是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給的，他們當(dāng)然就對(duì)上言聽計(jì)從，“加碼”可能于心不爽，但表面上的遵從還是必須的。

綜上所述：高指標(biāo)“層層加碼”普遍存在且經(jīng)久不衰，必然有其存在的理由，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)該逐漸淡化；“層層加碼”是政府運(yùn)作的外在表現(xiàn)形式或特征之一，中國(guó)獨(dú)特的壓力型體制、府際事權(quán)劃分上的特點(diǎn)、獨(dú)特的干部人事制度，是其產(chǎn)生的深層次根源；制度是重要的，高層次制度決定著低層次制度及其改進(jìn)空間，為解決“層層加碼”問題而改革高層次制度屬于本末倒置，期望隨著高層次制度的改進(jìn)和完善，作為其副產(chǎn)品之一的“層層加碼”會(huì)逐漸式微。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）

責(zé)編/高驪 宋睿宸（見習(xí)）美編/李祥峰