試析伊拉克新一輪政治危機：原因、影響及其前景

王雷

自2014年9月阿巴迪接替馬利基成為伊拉克總理以來，新政府給外界的信號一直是伊拉克正走向正確的方向，然而由于新政府未能滿足國內民眾對改善民生和反對腐敗的迫切要求，伊國內爆發(fā)了新一輪政治危機。隨著國內政治力量和域外大國勢力的不斷博弈，阿巴迪政府愈來愈無力依靠自己來擺脫目前的執(zhí)政困境。

近幾個月來，伊拉克民眾要求政府推進改革、嚴懲腐敗的抗議活動不斷增多。迫于各方壓力，伊總理阿巴迪提出，要組建獨立的“專家型”政府，打破現(xiàn)有的基于民族、宗教派系分權的“配額制”政治體系。2016年3月底他向議會提交了內閣重組名單，但遲遲無法獲得通過。憤怒的民眾隨后大規(guī)模沖擊“綠區(qū)”國家機構，致使伊拉克政局陷入混亂。不僅如此，極端組織“伊斯蘭國”趁機加大恐襲活動，伊安全局勢再度惡化。這種突如其來的變化令外界頗感意外。自2014年9月阿巴迪接替馬利基成為伊拉克總理以來，新政府給外界的信號一直是伊拉克正走向維穩(wěn)的方向，伊國家重建前景值得期待。但巴格達應對政治亂局的表現(xiàn)再度令人失望。此次政治危機因何而生？產生了哪些問題和影響？未來發(fā)展前景會怎樣？這些問題值得密切關注。

危機生成的原因和背景

盡管各界對巴格達再次陷入政治危機感到震驚，但危機顯然不是突如其來的，也不是單方面因素促成的。此輪政治危機的生成與以下因素密切相關。

首先，伊政府長期忽視非安全問題，沒有兌現(xiàn)改革承諾，引發(fā)民眾持續(xù)不滿。應該講，2014年阿巴迪上臺執(zhí)政時，他領導的“戰(zhàn)時政府”的當務之急就是遏制“伊斯蘭國”的兇猛攻勢，確保生存與安全。近兩年來伊拉克的國家資源大多被用于整頓軍隊、強化軍力，打擊“伊斯蘭國”等安全問題，至于改善民生、重建基礎設施、發(fā)展經濟等非安全問題始終投入不足，發(fā)展嚴重滯后。當前，伊拉克電力短缺問題依然嚴重，既無法滿足人們的日常需求，也極大地限制了工業(yè)的發(fā)展。石油行業(yè)投入嚴重不足，產能始終無法恢復至預期水平。教育領域同樣糟糕，伊政府多次承諾投入巨資興建學校，但至今落實的項目不到一成。如果說這些問題在2014年還可以說服人民進行忍耐，但隨著“伊斯蘭國”被擊退，民眾對阿巴迪政府的期待已不滿足于安全保障，而是要獲得更多的公共服務。事實上，2015年伊拉克南部、北部地區(qū)持續(xù)爆發(fā)民眾抗議均與政府在民生、經濟領域的消極作為密切相關。雖然阿巴迪政府提出了一些安撫人心的改革口號和方案，但僵化的官僚機構兌現(xiàn)承諾、推進改革的行動十分有限。由于政府沒有協(xié)調好軍事行動與經濟、社會重建的關系，相關矛盾不斷積聚，直至點燃了民眾的怒火。

其次，油價持續(xù)低迷引發(fā)財政危機，削弱伊政府施政能力，加劇民眾不滿與憤怒。石油收入是伊拉克公共預算的主要來源，過去一年多，油價持續(xù)低迷導致伊政府財政收入銳減。2015年政府預算赤字已突破200億美元，2016年很可能再創(chuàng)新高。伊政府陷入財政危機導致了兩個不利后果：一是財政狀況惡化削弱了阿巴迪政府本就脆弱的施政能力。顯然，維持政府運轉、打擊“伊斯蘭國”、解決民生問題、發(fā)展經濟都需要加大投入，財政資源短缺導致現(xiàn)政府根本無力解決這些問題；二是財政陷入危機迫使伊政府只能依靠外部援助擺脫困境，這實際上削弱了自身推進改革的意愿和動力。雖然國際貨幣基金組織（IMF）等國際機構已同意向伊拉克提供巨額貸款，但明眼人不難發(fā)現(xiàn)，國際援助其實是把雙刃劍，他雖然在短期內有助于減輕伊政府面臨的赤字壓力，但也遲滯了伊政府需要進行改革的迫切性。自2003年伊拉克戰(zhàn)爭以來，伊的財政、經濟狀況惡化且始終沒有緩過勁來，加之戰(zhàn)后重建時期石油價格的持續(xù)下跌，伊國內缺乏一套遏制內部腐敗和不作為的體制，伊經濟狀況不佳。由于阿巴迪政府應對措施有限，民眾對其施政能力逐漸失去信心。

再次，政治改革陷入停滯，體制內各派無法達成妥協(xié)，民眾對改革逐漸失去耐心。事實上，迫于民眾抗議和財政壓力，阿巴迪政府早在2015年8月就提出了包括“裁撤冗員，懲治腐敗，破除權力配額制”三大目標的政改方案。[1]起初他的倡議得到了多數(shù)政黨、宗教力量和輿論的支持，獲得了一定進展。阿巴迪希望趁熱打鐵，組建一個獨立的、聽命于他的技術官僚政府，但由于觸及體制內各派根本利益，政改遇到的阻力越來越大。當前，馬利基領導的議會主導集團“法制國家聯(lián)盟”（由什葉派的達瓦黨、巴德爾組織等派別組成）致力于掌控政改進程，只同意內閣部分改組，并尋機替換總理人選；遜尼派、庫爾德集團（包括部分反馬利基的達瓦黨成員、伊拉克伊斯蘭最高委員會）雖然也同意部分改組，但明確要求新內閣必須保證他們既有的權力席位和人員選擇權；新組建的跨教派聯(lián)盟改革陣線要求罷免議長，成立國家救亡政府，提前舉行大選；世俗派和薩德爾派則利用國內民粹主義情緒，謀求進行反馬利基的內閣全面重組。由于體制內各派不愿繼續(xù)讓渡權力，無法就權力分配達成新的妥協(xié)，民眾對改革逐漸失去耐心。

最后，阿巴迪缺乏政治根基，改革方案不務實、操作不得當導致局勢逐漸惡化。與馬利基等伊拉克政壇大佬相比，無論政治手腕還是黨派根基，阿巴迪都存在明顯短板，這導致其對復雜政局的掌控能力一直遭受質疑。阿巴迪想要加強鞏固自身權力，必須推進改革，但能否推進改革，主要取決于兩個條件：一是民眾、宗教集團對其改革方案的支持程度，二是體制內各派對其改革方案的合作意愿。阿巴迪顯然面臨兩難選擇。強推改革，既得利益集團可能將其趕下臺；拖延、放棄改革，民眾可能最終拋棄他。處理重大政治問題顯然需要技巧，但阿巴迪的操作方式受限于幾個方面的因素：首先，政治上他所依靠的“小圈子”政治精英雖然能干且有能力，但缺乏政治背景，不足以撬動伊拉克現(xiàn)有的龐大官僚機構和體制；其次，阿巴迪團隊設計的改革藍圖雖然看起來面面俱到、富有創(chuàng)造力，但實際上太過理想，缺乏具體的執(zhí)行計劃，無助于解決眼前問題；再者，無論2015年8月的改革計劃還是2016年3月的內閣改組方案，都缺乏伊政壇重要派別、人物的支持，這導致其改革方案在個人、政黨、議會三個層面均受到強烈抵制，致使局勢逐漸惡化。[2]

危機產生的問題和影響

顯然，此次政治危機既是一場伊拉克民眾對政府治理能力不滿的信任危機；也是現(xiàn)政府無力推動改革、緩解矛盾面臨的執(zhí)政合法性危機；既是對現(xiàn)有體制無法應對挑戰(zhàn)的現(xiàn)實反映，也是伊拉克固有政治弊端、結構性矛盾的再次展現(xiàn)，更是民眾失望情緒普遍蔓延、不斷積聚的一次總爆發(fā)。當然，危機也產生了一些新的問題與影響。

第一，阿巴迪政治處境備受競爭對手的壓力。此次內閣重組名單幾經修改和妥協(xié)，仍無法在議會通過。其本人所屬的什葉派集團對他沒有就政改方案提前溝通感到不滿，他們反對阿巴迪對遜尼派、庫爾德人讓步過多；遜尼派、庫爾德集團則懷疑政改只是什葉派意在鞏固自身權力優(yōu)勢的權宜之計，指責阿巴迪利用內閣重組謀求私權，要求其做出表率，脫離伊斯蘭達瓦黨。[3]此外，什葉派在納杰夫的宗教力量也對阿巴迪無力推動他們要求的改革感到失望。政治處境日益孤立削弱了阿巴迪對局勢的掌控能力，為其競爭對手提供了介入良機：薩德爾試圖掌握總理的改革平臺，主要的策略就是調動自己的政治集團、宗教勢力支持民眾抗議活動。借助民族主義、民粹力量爭奪改革進程的話語權和影響力；前總理馬利基也在伺機加強活動，致力于在“處理”薩德爾派街頭抗議引發(fā)的安全問題上發(fā)揮領導作用。

第二，權力斗爭加劇導致內部協(xié)調機制失效，什葉派執(zhí)政聯(lián)盟面臨執(zhí)政危機。自2003年美國推翻薩達姆政權后，伊拉克內部的權力競爭主要在什葉派、遜尼派、庫爾德之間展開。雖然什葉派占有人口數(shù)量優(yōu)勢，但他們之所以能夠長期主政主要得益于兩個因素：一是各派在政治上能夠協(xié)調分歧、組成聯(lián)盟、一致對外。二是納杰夫的宗教力量和伊朗在確保什葉派團結方面一直發(fā)揮著重要作用。因此，即使面臨2010年大選那樣的不利局面以及2014年“伊斯蘭國”興起的嚴峻挑戰(zhàn)，什葉派執(zhí)政聯(lián)盟依然可以掌控局勢、渡過難關。但此次政治危機呈現(xiàn)了另一種局面——即以馬利基、阿巴迪，薩德爾為首的什葉派各力量的權力競爭正變得愈發(fā)不可調和。以往斗而不破的政治默契正在被互不相讓的零和博弈所取代，內部可控的言語爭吵正在逐步轉化為外部失控的街頭對抗。不僅如此，什葉派宗教領袖西斯塔尼以及地區(qū)盟友伊朗似乎也對這種局面感到無奈，前者未能說服什葉派各力量擱置爭議、支持阿巴迪推進改革，后者也未能壓制住薩德爾等什葉派激進勢力的不斷挑釁。種種跡象表明，伊拉克什葉派執(zhí)政聯(lián)盟解決內部分歧的政治掌控力不斷受到嚴重挑戰(zhàn)，致使其面臨嚴重的執(zhí)政危機。

第三，外部勢力趁機加大干預，美國伊朗等國在伊展開新一輪博弈。巴格達無力擺脫政治亂局也為外部勢力干預其內政提供了機會。近期拜登、克里等美國高官頻繁訪問巴格達，目的主要有兩個，一是謀求穩(wěn)住阿巴迪政府，促使伊各派力量繼續(xù)聚焦反恐；二是希望借機增大影響力，將伊拉克重新拉回美國主導的軌道。顯然，美國不希望當前打擊“伊斯蘭國”的積極勢頭遭到逆轉。近一年來，通過大量注入軍事、經濟和外交資源，美國在伊拉克的地位和影響正在迅速恢復。與之相對，伊朗的影響力有所下降。由于缺乏經濟資源，德黑蘭無力幫助巴格達解決財政危機，其向伊拉克施加影響主要依靠軍事援助和宗教關系。顯然，伊拉克什葉派內斗與伊朗的政治、安全利益嚴重抵觸。德黑蘭已經公開表示，反對伊國內一些黨派、勢力采用非法方式謀取政治利益。近期蘇萊曼尼、韋拉亞提等伊朗高官也在積極進行外交斡旋，旨在化解什葉派內部瀕臨失控的權斗。不僅如此，土耳其、沙特等國也在加大干預力度。前者已向伊拉克北部派駐部隊，意在通過扶植“代理人”、創(chuàng)建“緩沖區(qū)”，維護自身地區(qū)利益。后者正在大力援助伊拉克遜尼派勢力，意圖削弱伊朗對伊拉克的影響。

第四，政治危機向其他領域快速傳導，產生了一系列負面沖擊和影響。首先，伊拉克的反恐、安全形勢再度趨于惡化?！耙了固m國”借助亂局發(fā)動了大量恐怖襲擊，不僅刺激了伊拉克宗派暴力的回歸，而且激化了民眾對政府的不滿，破壞了本就十分脆弱的政改進程；其次，阿巴迪政府的軍事、戰(zhàn)略部署受到干擾。不難發(fā)現(xiàn)，解放戰(zhàn)略要地摩蘇爾的軍事行動被迫再次延緩，阿巴迪政府已將前線部署的軍隊部分調回，率先攻打費盧杰，以緩解巴格達及其周邊地區(qū)日益惡化的安全形勢。再者，經濟重建受到沖擊。持續(xù)的低油價已經令伊拉克陷入金融危機，但安全形勢趨于惡化、政治改革陷入僵局進一步加大了國際債權人向伊拉克提供經濟援助的顧慮，降低了外界對伊拉克進行投資的興趣。不僅如此，從文化層面來看，隨著民眾對伊拉克的宗派政治、黨派紛爭日益感到失望，對政府自上而下推動改革的前景愈發(fā)感到失望，伊拉克的民族國家認同被進一步削弱了，這對伊來講顯然不是好消息。

危機未來走向及其前景

接下來危機會如何演變？阿巴迪的政治前途怎樣？伊拉克未來的政治圖景如何？這些問題顯然令人關注。想要準確預測一國政治的具體變化并不容易，但通過仔細觀察和理性分析，我們大體還是能夠對危機的未來走向做出一些預判。

首先，盡管阿巴迪政府陷入新一輪的執(zhí)政危機，但在短期內其執(zhí)政地位依然不會改變。國內方面，雖然納杰夫的宗教勢力對阿巴迪的執(zhí)政表現(xiàn)不滿意，但目前他們并沒有采取過激的行為。國外方面，盡管伊朗對阿巴迪在美國和伊朗之間搞平衡一直很警惕，但伊朗沒有尋求替換阿巴迪，而是幫助其調和與反對派的矛盾，穩(wěn)定局勢。美國也支持阿巴迪繼續(xù)執(zhí)政， 因為組建新政府不僅耗時漫長，而且干擾反恐戰(zhàn)事，稀釋本已捉襟見肘的資源。美國不希望武斷換人導致伊拉克政局再度惡化。而沒有內外勢力的支持或默許，阿巴迪的主要競爭對手——馬利基、薩德爾、阿拉維等尚不具備挑戰(zhàn)他的足夠實力。同時，阿巴迪也在積極應對，扭轉不利局面，如修改內閣重組方案，重新征求各派意見；力爭將各方關注焦點轉向戰(zhàn)場，謀求通過解放費盧杰重新贏得政治資本和聲望；加大力度爭取金融援助，希望穩(wěn)定經濟形勢、安撫民心，換取遜尼派、庫爾德勢力對他的繼續(xù)支持；當然，阿巴迪能否成功仍有待觀察。

其次，現(xiàn)有議會因反對派抵制、無法達到法定人數(shù)陷入停擺，但近期恢復運轉的可能性依然較大。一方面，一些迫在眉睫的事項，如商議費盧杰的軍事行動及其重建，審議并分配IMF的救助貸款，管理流離失所的難民等問題需要議會盡快做出決定。如果繼續(xù)拖延，導致局勢徹底失控，各派都不好收場；另一方面，抵制現(xiàn)有議會的主要力量——改革陣線出現(xiàn)分裂，雖然強硬派（主要由馬利基派、阿拉維派組成，兩者均謀求重新執(zhí)政，但也存在權力競爭）依然拒絕妥協(xié)，但一些成員已希望重返議會、謀求各自政黨的特殊利益；同時，伊拉克聯(lián)邦法院并不支持改革陣線組建新議會、罷免現(xiàn)任議長賈布里的決議。這意味著，改革陣線想要保持其在議會中作為一個可信的政治實體而存在，就必須放棄非黑即白的議事框架。在美國等國的斡旋下，阿巴迪已經說服之前抵制議會的部分黨派，如庫爾德斯坦愛國聯(lián)盟（PUK）、變革運動（Gorran）的成員以及部分遜尼派安巴爾省的議員重返議會（這些黨派更關注金融援助、各自省份吃緊的戰(zhàn)事）。當然，湊足法定人數(shù)并不等同于議會職能會自動恢復，但一旦恢復運轉，僵局有可能被打破。

再者，雖然伊拉克面臨國家解體、爆發(fā)內戰(zhàn)的潛在風險，存在走向集權或者神權政治的可能性，但在可見的預期內，該國政治圖景延續(xù)“黎巴嫩化”[4]的概率較大。一是美國、伊朗、沙特、土耳其等國在維持伊拉克領土主權完整上具有共同利益，雖然支持庫爾德、遜尼派享有更多自治權，但反對他們謀求獨立，以盡量避免地區(qū)形勢持續(xù)惡化；二是民主政治原則雖然在伊拉克充滿缺陷，但已落地生根。盡管權力被分配給許多政黨，他們中的大多數(shù)與伊斯蘭主義存在或近或遠的關系，但至少名義上，他們都支持自由選舉，承認非穆斯林的參政權；三是體制內大多數(shù)黨派、集團都支持權力分享、反對獨裁，致力于通過現(xiàn)有機制獲取權力，雖然要求政治改革，但不謀求推倒重建；四是伊拉克什葉派宗教力量雖然具有較大的政治影響力，但其參政熱情、介入方式、左右政局的能力與伊朗什葉派宗教勢力不可相提并論；五是無論激進的遜尼派武裝分子，還是自行其是的什葉派民兵尚不具備挑戰(zhàn)現(xiàn)有體制的足夠能力。因此，當前伊拉克政治圖景延續(xù)“黎巴嫩化”的可能性依然較大。最差的情況無疑是政局失控導致災難性的內戰(zhàn)爆發(fā)，最好的結果當然是磨合出一套有助于長期穩(wěn)定和發(fā)展的政治體制。當前的態(tài)勢卡在其中，但難言樂觀。顯然，政治危機引發(fā)了更加廣泛的治理體系、經濟系統(tǒng)的癱瘓。許多外部勢力趁機插手伊拉克內政，不僅僅因為這事關他們的利益，也因為巴格達無力依靠自己擺脫困境、走向更加積極的發(fā)展路徑。

（責任編輯：蘇童）

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[1] 唐怡波：“伊拉克總理阿巴迪政治改革評析”，《國際研究參考》，2016年第2期，第45頁。

[2] Kenneth M. Pollack， “Political and economic developments， ” BROOKINGS Iraq Situation Report， March 29， 2016， http：//www.brookings.edu/blogs/markaz/posts/2016/ 03/29-iraq-situation-report-politics-economics-pollack.

[3] Hassan Mneimneh， “Iraqs Struggle for Reform，” Middle East Institute Report， May 10， 2016， http：//www.mei.edu/content/article/iraq%E2%80%99s-struggle-reform.

[4] “黎巴嫩化”的政治圖景可概括為以下幾點：1、一國內部的教派矛盾與沖突持續(xù)發(fā)作、難以化解；2、教派矛盾沖突引發(fā)政治危機，政治危機又常常伴隨著治理體系、經濟系統(tǒng)的癱瘓；3、內亂常常導致各種外部勢力借機干涉、謀求分而治之。