建設(shè)新時(shí)期“公安智庫”，助力全面公安改革

李琳

【摘要】新時(shí)期，在面對(duì)中共中央做出的關(guān)于公安工作的重大改革意見中，涉及到“公安智庫”的建立，本文從目前“公安智庫”的發(fā)展歷史及現(xiàn)狀進(jìn)行研究，提出當(dāng)前公安智庫存在的問題，即公安院校智庫層次質(zhì)量與實(shí)踐性的缺乏；公安決策首長(zhǎng)意識(shí)明顯，決策多具有慣性思維；公安學(xué)科的不成熟。并根據(jù)當(dāng)前公安工作的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，提出了形成第三方為主導(dǎo)的“公安智庫”模式的方向；以政策帶動(dòng)為前導(dǎo)，促進(jìn)公安院校智庫建設(shè)的方向等方面“公安智庫”的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】公安智庫；警察院校；決策

2015年11月，中共中央在對(duì)當(dāng)前我國全面公安工作深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》的決議。本次改革涉及公安七個(gè)大的方面的改革，100余個(gè)細(xì)節(jié)方面的改革，旨在通過一系列的公安戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的改革，提高公安工作的效率、提高人民對(duì)公安工作的滿意度。在公安改革的七項(xiàng)大的內(nèi)容中，幾乎每項(xiàng)都涉及到公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)治安秩序、管理公安內(nèi)部隊(duì)伍等方面的戰(zhàn)略決策，而在戰(zhàn)略決策的制定中，首要問題，就是以新時(shí)期公安改革為方向，加快建立屬于公安體系的“公安智庫”的建立。

一、“公安智庫”的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀

“智庫”在我國最早來源于我國春秋戰(zhàn)國時(shí)期的“養(yǎng)士”風(fēng)的，其中的“孟嘗君72門客”的故事，世人皆知。這也是最早“智庫”的雛形。19世紀(jì)，在普魯士的軍隊(duì)中，出現(xiàn)一種“參謀部”的決策制度，被眾多學(xué)者奉為“謀”與“斷”分開決策的現(xiàn)代雛形。

（一）“公安智庫”的歷史發(fā)展

公安部自1949年成立之初，就根據(jù)公安工作的不同性質(zhì)，設(shè)置了1個(gè)辦公廳、8個(gè)公安業(yè)務(wù)局、1個(gè)學(xué)校，其中黨委班子和辦公廳成為最早的“公安智庫”的決策角色的扮演者。凡有公安重大事項(xiàng)，公安部會(huì)召開黨委會(huì)，以此決斷公安的重大決策問題。1953年，隨著公安工作的進(jìn)一步分工，公安部增加為11個(gè)專業(yè)的業(yè)務(wù)局。1954年，又根據(jù)公安的實(shí)際情況，設(shè)置了政治部的機(jī)構(gòu)。目前，公安部設(shè)有36個(gè)局，負(fù)責(zé)各個(gè)業(yè)務(wù)部門的決策。公安決策體制也根據(jù)需要，改變了原始架構(gòu)，成立了公安決策系統(tǒng)的架構(gòu)，成立“咨詢系統(tǒng)”、“決策系統(tǒng)”、“執(zhí)行系統(tǒng)”的三者相互支持、互成依托，公安決策的制定，首先由“咨詢系統(tǒng)”搜集相關(guān)的信息資源，并根據(jù)具體決策的內(nèi)容，制定并匯總調(diào)研的具體結(jié)果，并提出多個(gè)解決問題的方案；方案呈報(bào)給決策系統(tǒng)，由決策系統(tǒng)根據(jù)具體的決策內(nèi)容，在多方案中選擇一個(gè)合理、科學(xué)的方案，交由決策執(zhí)行系統(tǒng)，由“執(zhí)行系統(tǒng)”負(fù)責(zé)具體執(zhí)行決策。2015年，公安部為了進(jìn)一步落實(shí)公安機(jī)關(guān)的改革內(nèi)容，針對(duì)決策和智庫提出了專門的要求，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)新型智庫建設(shè)意見》的文件，要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)盡快建立、健全公安決策制度，對(duì)公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)改革進(jìn)行決策性制度的建立。2015年9月，公安部開展了建國以來，首次部級(jí)層次“公安智庫”的遴選。首次被公安部遴選的兩個(gè)我部級(jí)公安智庫為：公安大學(xué)建立的“公安部公安發(fā)展戰(zhàn)略研究所”和江蘇警院建立的“公安部現(xiàn)代警務(wù)”。

（二）當(dāng)前“公安智庫”的現(xiàn)狀

1、當(dāng)前公安決策的體制

目前，公安決策體制主要指在公安機(jī)關(guān)在制定決策的過程中，對(duì)公安決策活動(dòng)的權(quán)限分配、機(jī)構(gòu)配置、監(jiān)督?jīng)Q策的機(jī)制進(jìn)行規(guī)范化、制度化的規(guī)定，使公安決策更加的科學(xué)化、民主化。隨著幾十年決策制度的改變，決策的制定者與決策的執(zhí)行者相對(duì)分工，而且這種趨勢(shì)越來越明顯；決策系統(tǒng)與公安決策的信息系統(tǒng)結(jié)合的趨勢(shì)也越來越明顯，大大提高決策的信息量，以此提高公安決策的質(zhì)量。

2、當(dāng)前公安決策的是綜合決策階段

在公安決策之初，大部分決策的采用的是“經(jīng)驗(yàn)決策”的形式，通過對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)該公安問題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)判斷；隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的學(xué)者意識(shí)到，經(jīng)驗(yàn)決策不能有效地反映出新問題的解決對(duì)策，不能照搬照抄以往的舊有經(jīng)驗(yàn)，這是不科學(xué)的做法。特別是在泰羅的科學(xué)管理制度提出之后，把決策的對(duì)象進(jìn)行量化考核，并把決策的方案進(jìn)行優(yōu)化評(píng)估，成了20世紀(jì)80年代最為熱門的決策方式，一些學(xué)者把這種決策方式叫做“科學(xué)決策”。走進(jìn)21世紀(jì)，量化評(píng)估的方式成了決策過程中必經(jīng)階段，但量化的方式，由于其模型設(shè)置的非科學(xué)性，致使決策結(jié)果具有一定的導(dǎo)向性。甚至一些決策的執(zhí)行者會(huì)根據(jù)決策模型的量化考核指標(biāo)來進(jìn)行工作，使公安工作失去原本的活力，成了一些依賴指標(biāo)，一切為了指標(biāo)。在這樣的狀態(tài)下，僅僅依靠量化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策，就變得不太科學(xué)。因此，目前的決策是在借助科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)決策的對(duì)象進(jìn)行量化考核的指標(biāo)計(jì)算后，由專家在多項(xiàng)備選方案中“選優(yōu)”的過程，也是“技術(shù)決策”與“經(jīng)驗(yàn)決策”的綜合結(jié)合方式，譽(yù)為“綜合決策”階段。

3、當(dāng)前公安決策越來越需要信息和數(shù)據(jù)的支撐

決策的一項(xiàng)重要的基本要素為公安決策信息，這種信息既要考慮當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政策、法規(guī)、消息等方面的變化趨勢(shì)，又要考慮公安機(jī)關(guān)所處地域的實(shí)際情況，還需要根據(jù)公安工作的實(shí)際情況，調(diào)研出富有針對(duì)性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并把多種數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的融合，使數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間產(chǎn)生共享效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，為決策提供多方面、全方位的數(shù)據(jù)資源支持。目前，公安機(jī)關(guān)在全國政府信息化建設(shè)的進(jìn)程中，以建立相應(yīng)數(shù)據(jù)平臺(tái)，在平臺(tái)內(nèi)共享相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源。例如：河南公安機(jī)關(guān)從2012年開始建立信息化共享平臺(tái)（警綜一體化信息平臺(tái)）。通過信息平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的共享，使公安決策方案更加的科學(xué)，使公安決策更加的準(zhǔn)確。

4、當(dāng)前公安決策的方式為“集體決策”與“個(gè)體決策”相結(jié)合

“集體決策”方式，是指公安決策的決策層以組建決策機(jī)構(gòu)的形式，以集體討論并對(duì)某項(xiàng)決策的方案進(jìn)行選擇的決策方式。目前，公安集體決策的形式分為全體一致通過的規(guī)則和多數(shù)通過的規(guī)則。這種集體決策的方式，避免了個(gè)人思維的局限性和片面性，可以發(fā)揮集體的智慧和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公安決策的問題進(jìn)行綜合型的評(píng)價(jià)?！皞€(gè)人決策”的方式是指在公安決策中，擁有決策權(quán)的決策個(gè)體，針對(duì)決策的問題和內(nèi)容，依靠個(gè)人的才能、智慧、經(jīng)驗(yàn)對(duì)問題進(jìn)行決策的方式。這種方式主要建立在群體決策容易在決策中產(chǎn)生決策“的群體壓力”，從而屈服于群體的壓力，對(duì)公安工作中的決策內(nèi)容進(jìn)行個(gè)人負(fù)責(zé)的決策方式。這種方式責(zé)任明確、效率較高。當(dāng)前，公安決策主要采用“集體決策”和“個(gè)人決策”相結(jié)合的方式，一方面由集體對(duì)公安決策的內(nèi)容進(jìn)行探討，一方面由行政首長(zhǎng)負(fù)主要責(zé)任，即公安機(jī)關(guān)各級(jí)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

二、當(dāng)前公安智庫存在的問題

（一）公安院校智庫層次質(zhì)量與實(shí)踐性的缺乏

作為“公安智庫”的主要力量，各層次的公安院校成為針對(duì)當(dāng)前公安工作的熱點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研并提供多方案決策的智庫。但在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各級(jí)公安院校的調(diào)研者，大多具有較高的學(xué)歷和職稱，但普遍缺乏實(shí)際的公安經(jīng)驗(yàn)，所調(diào)研的內(nèi)容僅僅停留在理論層面，對(duì)實(shí)際公安工作的并不具有實(shí)際操作意義。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某省警察學(xué)院的科研數(shù)量較為壯觀，但對(duì)實(shí)際公安工作并不具有指導(dǎo)意義和實(shí)踐操作意義。

（二）公安決策首長(zhǎng)意識(shí)明顯，決策多具有慣性思維

由于公安工作的特殊性，致使各地公安機(jī)關(guān)的決策層總會(huì)根據(jù)本地具體的情況，做出針對(duì)性性強(qiáng)的決策方案，但在實(shí)際的公安決策過程中，由于公安決策體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各地公安決策多以最后的行政首長(zhǎng)拍板、定調(diào)，體現(xiàn)行政首長(zhǎng)的意識(shí)較為明顯，往往在任期內(nèi)對(duì)某些公安改革的方向等內(nèi)容，按照首長(zhǎng)的興趣、愛好等內(nèi)容進(jìn)行決策。另外，當(dāng)前的公安決策的程序具有慣性思維，一般由專業(yè)秘書在簡(jiǎn)單的調(diào)研之后，用筆桿子進(jìn)行決策，盡管也聽取了一些研究機(jī)構(gòu)的意見和建議，但調(diào)研不夠充分，對(duì)決策的內(nèi)容沒有進(jìn)行深入調(diào)研，憑經(jīng)驗(yàn)和首長(zhǎng)意識(shí)進(jìn)行決策較為明顯。

（三）公安學(xué)科的不成熟

1949年，公安部成立之初建立了干部管理學(xué)校（即公安大學(xué)），擔(dān)負(fù)起為公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)人才的責(zé)任，隨后，隨著各地公安干部管理學(xué)校的組建，一方面承擔(dān)起公安人才的培養(yǎng)，一方面承擔(dān)起對(duì)公安熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題的研究和探討。1984年，公安大學(xué)第一屆招收本科學(xué)歷層次的學(xué)生我公安學(xué)也成為二級(jí)學(xué)科。隨著“公安學(xué)”逐步的發(fā)展，2014年，公安學(xué)和公安技術(shù)學(xué)成為一級(jí)學(xué)科，但與法學(xué)、文學(xué)等已經(jīng)較為成熟的學(xué)科相比，公安學(xué)還略顯生澀，不足以承擔(dān)起“公安決策智庫”的角色。

三、關(guān)于新時(shí)期“公安智庫”建立方向的思考

（一）形成第三方為主導(dǎo)的“公安智庫”模式

目前的“公安智庫”大多以政府研究中心和高校為中心，政策研究中心隸屬于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，高校的決策研究中心大多圍繞政府政策中的熱點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研。除了官辦和高校智庫之外，在社會(huì)中還存在一種類型的智庫，即民辦智庫，由社會(huì)個(gè)人名義籌集資金，并為申請(qǐng)對(duì)象提出的申請(qǐng)決策的問題進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研以獨(dú)立存在的形式出現(xiàn)，不依附于任何機(jī)構(gòu)和群體，更不受任何傾向性的決策指導(dǎo)，更能做出相對(duì)科學(xué)、合理的決策。這種以第三方為主導(dǎo)的“智庫”的模式，在西方國家較為流行，例如：美國軍事、政治的第一智庫“蘭德公司”。而在中國，目前影響力較大的智庫多為政府研究中心，甚至一些高校智庫也退居二線，這在某些程度上影響了“智庫”以獨(dú)立的角度為服務(wù)對(duì)象做出科學(xué)、合理的決策。

（二）以政策帶動(dòng)為前導(dǎo)，促進(jìn)公安院校智庫建設(shè)

在2015年公安部遴選的第一批“公安智庫”的公安院校中，一個(gè)為公安大學(xué)智庫，另一個(gè)為江蘇警院智庫，這兩個(gè)警察學(xué)院在對(duì)公安改革中的政策解讀及決策方案的制定方面較優(yōu)于其它警察學(xué)院。公安部應(yīng)以此為契機(jī)，加快建立警察院校智庫的遴選機(jī)制，做到年年有評(píng)估，年年有評(píng)比，把各省市警察院校智庫的積極性動(dòng)員起來，通過一系列的制度把“公安院校”智庫的制度建立起來，真正的有制度、有組織、有評(píng)估、有績(jī)效的正規(guī)體制。另外，公安院校智庫建立起來之后，還需要與一線公安機(jī)關(guān)相結(jié)合，把決策的方案落實(shí)到實(shí)際的公安基層實(shí)踐中，并根據(jù)實(shí)踐的結(jié)果對(duì)公安決策團(tuán)隊(duì)進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)懲。

（三）決策要在充分市場(chǎng)調(diào)研的基礎(chǔ)上

結(jié)合量化數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前“公安智庫”的決策方案大部分以文字（即理論性的成果）為主，在僅有的決策調(diào)研中，調(diào)研涉及的地點(diǎn)、對(duì)象并不全面，制定的問卷并沒有根據(jù)相關(guān)制定問卷的要求，大部分問卷僅為決策團(tuán)隊(duì)私下根據(jù)要決策的內(nèi)容制定，大部分未驗(yàn)證問卷的信度和效度，這樣未驗(yàn)證信度和效度的問卷的調(diào)研是沒有任何意義。因此，“公安智庫”的建立，要在充分對(duì)市場(chǎng)和對(duì)象的調(diào)研下，科學(xué)的制定調(diào)查問卷，根據(jù)樣本的要求，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行抽樣或重點(diǎn)調(diào)查，并根據(jù)SPSS數(shù)據(jù)相關(guān)的要求，建立多種數(shù)據(jù)的相關(guān)性，而非現(xiàn)在只是基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

（四）“公安智庫”要獎(jiǎng)懲分明，落實(shí)追究責(zé)任

十八大及之后的相關(guān)會(huì)議中，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理在不同的場(chǎng)合均表示過對(duì)在重大決策中有失誤行為的領(lǐng)導(dǎo)人，要追究其相應(yīng)的決策失誤的責(zé)任。在重大決策失誤中，根據(jù)不同的情況追究相應(yīng)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)于公安改革而言，“公安智庫”的建立一般以項(xiàng)目的形式進(jìn)行立項(xiàng)，以團(tuán)隊(duì)的形式進(jìn)行研究，此種類型會(huì)相應(yīng)獲得一些資金的支持。在項(xiàng)目決策形式的建立后，根據(jù)“公安智庫”制定的方案的情況，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并根據(jù)獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)相關(guān)的決策制定者追究責(zé)任，以此促進(jìn)“公安智庫”更加科學(xué)、合理、合法的為公安機(jī)關(guān)和公安工作服務(wù)。

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基金項(xiàng)目

2014年河南省科技廳“河南省公安機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究”，項(xiàng)目編號(hào)：142102310549，本論文為該項(xiàng)目的階段性成果.