地方政府行為失范及其矯正：一項制度層面的分析

摘 要：當(dāng)前，我國地方政府行為諸多的異化和失范現(xiàn)象使其偏離了應(yīng)有的公共性，導(dǎo)致了“地方治理危機”的出現(xiàn)，影響了地方治理的效果。究其根源，在于地方政府行為背后更深層次的結(jié)構(gòu)性、制度性因素的制約。 基于此，變革地方治理結(jié)構(gòu)即成為優(yōu)化地方政府行為的體制保障。具體來說，應(yīng)合理定位地方政府行為目標(biāo)，使經(jīng)濟增長與社會發(fā)展處于均衡狀態(tài)；實現(xiàn)財政體制轉(zhuǎn)型，由建設(shè)型財政走向服務(wù)型財政；走出行政分權(quán)困境，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的制度化；彌補政府績效評估缺陷，引入多方監(jiān)督和制衡力量，以保證地方政府行為的合理性與正當(dāng)性。

關(guān) 鍵 詞：地方政府；政府行為；地方治理；績效評估

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0024-09

收稿日期：2016-08-10

作者簡介：時影（1984—），女，山東單縣人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士，研究方向為政府效能與地方治理。

基金項目：本文系江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年項目“經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變背景下地方政府績效評估體系的優(yōu)化”的階段性成果，項目編號：12GL47。

隨著改革開放進程的不斷加快，地方政府在經(jīng)濟社會管理活動中逐漸產(chǎn)生了職能的選擇性履行，政府行為的企業(yè)化、短期化、投機化與無序化以及政府間惡性競爭等一系列問題，極大地削弱了地方政府的公共性職能和合法性基礎(chǔ)。那么，如何看待地方政府行為失范和異化現(xiàn)象，問題的根源何在，出路何在，即成為當(dāng)前理論與實踐領(lǐng)域亟待探討和解決的課題。實際上，地方政府的行為選擇不是在真空中進行的，而是在特定制度環(huán)境下基于自身特殊效用目標(biāo)的理性選擇。在我國體制轉(zhuǎn)軌的進程中，制度環(huán)境的變化極大地改變了地方政府的角色定位和利益偏好，同時也重新構(gòu)建了地方政府行為選擇的激勵機制與約束條件，并最終形成了地方政府不同于計劃經(jīng)濟時期的行為模式和行為策略。本文將地方政府行為與其所處的宏觀政治、社會背景一同定位于因果鏈條中，以此來揭示其內(nèi)在的深層邏輯。

一、地方政府行為失范的集中表現(xiàn)

地方政府行為失范的集中表現(xiàn)莫過于地方政府的行為取向偏離其公共性的要求，最終導(dǎo)致了“地方治理危機”的出現(xiàn)。對此，我們可以從政府體系內(nèi)部與外部兩個維度予以剖析：

（一）地方政府官員對政府權(quán)力的濫用

自有政府以來，人們便秉持這樣一種政治價值理念：政府應(yīng)基于公共利益而作為。但在現(xiàn)實中，受政績考核機制的影響，加上政府自身利己偏好的凸顯和財稅狀況的現(xiàn)實需求，一些地方政府官員在行為方式的選擇上越來越多地表現(xiàn)出如下傾向：

一些地方政府官員逐步發(fā)展成為一個擁有自身特殊利益的群體，并基于自身利益而影響政府公共決策，把資源配置向有利于自己的目標(biāo)傾斜或選擇性地履行自己的職能，有利的搶著管，無利的“踢皮球”，甚至與其公共職責(zé)的要求背道而馳；一些政府部門成為市場中的利益主體甚至直接參與贏利性的經(jīng)營活動，導(dǎo)致政府行為的市場化、企業(yè)化，最終出現(xiàn)了人們所說的“公共權(quán)力部門化和政府部門利益化”的現(xiàn)象；一些地方政府基于本地特殊利益的驅(qū)動和政績誘惑，在行政過程中，地方保護主義和地方政府間惡性競爭現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題都使得地方政府的行為偏離了公共價值取向，進而影響了地方治理的效果。

（二）地方治理結(jié)構(gòu)失衡

從地方治理主體結(jié)構(gòu)看，良好的地方治理應(yīng)是地方政府、市場（資本）與公眾之間的一種良性、有效制約、相互支持的多重關(guān)系，但由于當(dāng)前我國地方政府績效評估制度以GDP增長為核心，這就使得一些地方政府仍致力于追求政績最大化，進而決定了它與追求經(jīng)濟利益最大化的強勢資本群體而非普通公眾更易結(jié)成利益同盟。正因為如此，其政策導(dǎo)向和行為選擇往往會向強勢資本群體傾斜，由此導(dǎo)致地方政府——市場（資本）——公眾三者關(guān)系被政府——資本關(guān)系所主導(dǎo)。正如胡鞍鋼教授所說的那樣：“在片面追求經(jīng)濟增長的情況下，所出現(xiàn)的市場經(jīng)濟體制往往支持資本雇傭勞動和資本管制勞動，而不是勞動雇用資本和勞動制衡資本”，“政治權(quán)力追求經(jīng)濟增長，必然偏愛資本、依靠資本，也因此出現(xiàn)大量與資本勾結(jié)、受資本賄賂的經(jīng)濟腐敗和政治腐敗現(xiàn)象”。[1]

而相比之下，在追求經(jīng)濟增長方面，人數(shù)占絕對優(yōu)勢的普通公眾的利益訴求因為與地方政府的效用目標(biāo)共容性較低而在很大程度上被忽略。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，普通公眾既無法有效地利用“用手投票”機制影響地方官員任免，也無法自由運用“用腳投票”機制約束地方政府的行為，加之利益表達(dá)和整合渠道不暢通，使得公眾難以有效影響公共決策，進而導(dǎo)致地方治理主體結(jié)構(gòu)失衡，使地方政府的治理行為逐步偏離了追求公共利益的軌道。當(dāng)前我國存在的貧富差距拉大、社會矛盾激化等現(xiàn)象在很大程度上就是地方政府承擔(dān)公共責(zé)任不均衡所導(dǎo)致的后果。

由此可見，地方政府及其官員過于強調(diào)其經(jīng)濟職能，忽視其所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，因而無法有效地發(fā)揮社會利益“仲裁者”“協(xié)調(diào)者”的作用。正是從這個意義上說，現(xiàn)有的地方政府行為模式與實現(xiàn)良好地方治理所需的政府職能的合理設(shè)計之間存在著沖突，進而增加了地方政府進行職能轉(zhuǎn)變的困難。因此，保持地方政府行為的公共性，強化地方政府公共服務(wù)職能，優(yōu)化地方治理效果，就成為其維護社會穩(wěn)定和政治合法性的關(guān)鍵。

二、地方政府行為失范的制度根源

要對某些政策與行為作出恰當(dāng)?shù)慕忉?，就必須結(jié)合其賴以發(fā)生與存續(xù)的制度環(huán)境。探尋地方政府行為失范的深層次原因，同樣離不開對其背后的制度因素的考量。本文所涉及的制度因素，一方面包括正式制度層面地方政府所對應(yīng)的政治、行政和經(jīng)濟體制的基本架構(gòu)，核心是政府權(quán)力中心對權(quán)力、職責(zé)的配置狀況，其構(gòu)成了地方政府各種行為得以實施的宏觀背景；另一方面則包括非正式制度層面地方政府所處的文化、社會環(huán)境，以及在地方政府政治實踐中長期發(fā)揮作用的一些成文、不成文的約束或某種模式化的政府行為?？傮w而言，經(jīng)濟增長型政府績效觀特別是發(fā)展型地方主義的興起，使得地方政府職能與行為目標(biāo)定位出現(xiàn)了偏差，非制度化與非對稱化的分權(quán)改革為地方政府提供的激勵機制不夠完善，而監(jiān)督約束機制的弱化則進一步強化了地方政府行為失范傾向。三者相互交織，構(gòu)成了目前我國地方政府行為選擇的特殊制度環(huán)境，為地方政府推動經(jīng)濟增長提供了“強勁的”制度激勵，也成為地方政府行為產(chǎn)生諸多問題的制度性根源。

（一）發(fā)展型地方主義

所謂“發(fā)展型地方主義”，是指地方政府在地方利益的導(dǎo)向下，致力于發(fā)展地方經(jīng)濟。[2]它雖然增加了國家經(jīng)濟總量，但也加劇了地方利益的膨脹和政府間關(guān)系的緊張程度。在發(fā)展型地方主義的影響下，一些地方政府及其官員以極大的熱情投身于經(jīng)濟建設(shè)之中。為了控制和占有資源，地方政府與中央政府之間、地方政府之間、地方政府與企業(yè)之間展開了競爭與博弈，進而引發(fā)了向上級政府爭資金、爭留成比例、爭項目安排以及基于競爭壓力而產(chǎn)生的地方保護主義乃至惡性競爭等諸多現(xiàn)象。與此同時，一些地方政府對企業(yè)的干預(yù)進一步強化，甚至出現(xiàn)了政府直接參與企業(yè)經(jīng)營活動的現(xiàn)象，使得這些地方政府本身變成了追求經(jīng)濟目標(biāo)和經(jīng)濟利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干部企業(yè)家”，最終導(dǎo)致經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（二）分權(quán)改革的非制度化與非對稱性

政府行為激勵機制面臨困境。上級政府與地方政府之間各自權(quán)限范圍與權(quán)限大小的劃分，是區(qū)分不同政治與行政體制的重要標(biāo)準(zhǔn)。羅伯特·貝內(nèi)特通過實證研究發(fā)現(xiàn)，“20世紀(jì)70—80年代以來，各國政府大致都圍繞著分權(quán)化和市場化的方向推進改革，改革的主導(dǎo)目標(biāo)都是以分散政府權(quán)力為基礎(chǔ)的。改革過程中的基本走向表現(xiàn)出以下特征：第一，縱向上的不同政府層級間的分權(quán)，尤其表現(xiàn)為中央政府權(quán)力和管理責(zé)任向地方政府下放；第二，橫向上的政府與市場、社會之間的分權(quán)，通過民營化、準(zhǔn)市場化等策略向市場組織和社區(qū)轉(zhuǎn)移?！盵3]我國的體制轉(zhuǎn)軌也是圍繞分權(quán)化和市場化尤其是如何賦予地方更多自主權(quán)而展開的，集中表現(xiàn)為地方政府在經(jīng)濟管理活動中財權(quán)和事權(quán)的擴大。但在具體實施過程中，這一分權(quán)化改革逐漸暴露出了一些問題：

1.行政分權(quán)的非制度化。自20世紀(jì)80年代以來，“放權(quán)讓利”構(gòu)成了體制改革的基本思路與核心內(nèi)容?！霸谶@一過程中，‘放權(quán)’實際上是沿著兩條不同的路線進行的：一是中央政府向地方政府的放權(quán)，二是政府向企業(yè)的放權(quán)。值得注意的是，這兩個過程在現(xiàn)實中并不是分開獨立進行的，而是相互交織在一起的?！盵4]在行政性分權(quán)的過程中，中央政府把財稅權(quán)、項目審批權(quán)和企業(yè)、社會管理的權(quán)限下放給地方政府，使得地方政府的地位得到了提升；與行政性分權(quán)同時進行的是政府向企業(yè)的放權(quán)，但由于政企關(guān)系尚未理順，市場發(fā)育不夠健全，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了“放權(quán)過程中的截留現(xiàn)象”，即本來是向企業(yè)放的權(quán)卻被地方政府截留了。正是這兩個過程的交織，使得各級地方政府逐漸明確了其相對獨立的利益訴求，由此導(dǎo)致權(quán)力迅速膨脹。與此同時，中央政府在經(jīng)濟運行與社會管理中的作用卻相對弱化了。

同時存在的另一個問題是，現(xiàn)有的分權(quán)改革帶有一定的隨意性，即缺乏法律法規(guī)的剛性約束。曾有學(xué)者將當(dāng)前我國中央與地方政府間的關(guān)系模式概括為有限行政分權(quán)制，并指出這種分權(quán)制最突出的特點就是地方分權(quán)不充分，且缺乏法律保障。[5]由于前一輪財政分權(quán)改革并沒有從法律和制度層面規(guī)范中央與地方政府間的權(quán)力配置與利益分配，這就使得二者的財政責(zé)任劃分實際上是相互討價還價的結(jié)果。這種非制度化的地方分權(quán)大大降低了地方政府行為的可預(yù)見性，加劇了地方政府機會主義行為傾向，同時也使得地方政府責(zé)權(quán)利不匹配的問題日趨嚴(yán)重，進而影響了地方政府職能的有效履行。

2.財政分權(quán)的非對稱性。較傳統(tǒng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制而言，分稅制改革使地方政府獲得了一定的可支配資源和微觀決策權(quán)，為調(diào)動地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的自主性和能動性提供了強大的經(jīng)濟激勵。然而，在制度運行過程中，中央與地方事權(quán)和財權(quán)“倒掛”以及基層財政困境的存在也是不容忽視的問題。

一方面，在中央與地方征收稅種的分配上財權(quán)重心不斷上移。1994年中央與地方實行分稅制后，那些征收面廣、稅率高、易征收的稅種（包括全部消費稅、75%的增值稅和大部分企業(yè)所得稅等）基本上收歸中央。相對而言，留給地方的則大多是一些征收面小、稅率低、難征收的稅種。例如：僅與工商企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅這三項稅收收入就占地方財政收入總額70%的比重。

另一方面，與財權(quán)重心上移形成鮮明對比的是事權(quán)重心的不斷下移。憑借其行政層級上的優(yōu)勢，上級政府往往將更多的事權(quán)下壓給下級政府。而作為直接面對公眾的基層政府，則承擔(dān)起越來越多的發(fā)展經(jīng)濟、管理社會和提供公共服務(wù)的任務(wù)與職能。問題在于，地方政府職能的履行并未得到相應(yīng)的財政支持與保障。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，“1995年至2005年，中央財政收入占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%；地方財政收入占國家財政總收入的48%，但財政支出平均卻占國家財政總支出的70%?！盵6]在這種情況下，事權(quán)在各級政府間層層下壓，基層政府要承擔(dān)起義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等關(guān)鍵性的公共支出，由此所造成的直接后果是財政困難逐級向下轉(zhuǎn)嫁，縣、鄉(xiāng)財政困境日益凸顯。在此壓力下，追求財稅收入或經(jīng)濟收益最大化便成為地方政府行為選擇的最直接驅(qū)動力，進而衍生出“政府企業(yè)化”“行政贏利化”等現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督機制弱化

地方政府行為約束機制亟待完善。在為地方推動經(jīng)濟增長的強激勵建構(gòu)起系統(tǒng)性的制度結(jié)構(gòu)的同時，相應(yīng)的地方政府行為監(jiān)督與制約機制卻沒有建立起來。換言之，我國地方政府的行為既無法律和政策的剛性約束，也無政府間職能權(quán)限的明確劃分，社會力量尤其是轄區(qū)公眾對地方政府行為的制約更是有限。因而目前的地方政府仍然是一個權(quán)力軟約束下的政府，由此也加劇了地方政府行為的異化與扭曲。

1.行政職權(quán)自我約束機制缺失。首先，行政權(quán)限范圍的盲目擴張以及政府權(quán)能的實際增強，使得地方政府保持了對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的強勢主導(dǎo)地位，進而加劇了其干預(yù)市場運行、侵害企業(yè)合法權(quán)益等不良行為產(chǎn)生的可能。改革開放以來，我國的行政性分權(quán)使許多原先屬于中央政府的權(quán)力讓渡給了地方政府，尤其是對于經(jīng)濟發(fā)展來說極為關(guān)鍵的要素控制權(quán)。伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，地方政府所掌握的土地、資金等重要生產(chǎn)要素資源具有了市場體制下的“變現(xiàn)性”和流動性，由此增加了地方政府權(quán)力的潛能并保障地方政府在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟中占據(jù)主導(dǎo)地位。與此同時，由于地方政府及其官員控制著關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，使得權(quán)力“尋租”往往不可避免。緊密的政企關(guān)系給一些地方政府官員創(chuàng)造了巨大的權(quán)力“尋租”機會，進而導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，對行政權(quán)力的行使缺乏有效約束，降低了公共決策的透明度與可預(yù)見性，導(dǎo)致了地方政府行為的機會主義傾向。伴隨著地方政府自身利益的凸顯，其工作人員在具體的政策制定與執(zhí)行過程中，往往以行使公共權(quán)力為名而謀取個人私利，加之物質(zhì)資源、政策資源以及信息的控制權(quán)大多掌握在政府權(quán)力機構(gòu)手中，使得政府的自主空間和權(quán)力不斷增大，其所制定的政策也往往帶有較濃厚的“權(quán)力意志”的色彩，進而導(dǎo)致了地方政府機會主義行為的產(chǎn)生。再次，違法行使行政權(quán)力的懲罰機制欠缺，導(dǎo)致地方政府行為的異化難以避免。從整體而言，我國現(xiàn)有的問責(zé)制多是地方性的政府規(guī)章而非全國性的法律，且存在問責(zé)事由規(guī)定不具體、問責(zé)形式規(guī)定不全面、問責(zé)程序缺乏可操作性等缺陷。在這種制度安排下，地方政府官員有充分的激勵機制去干預(yù)經(jīng)濟，卻沒有相應(yīng)的懲罰機制作為約束條件，地方政府官員對于每一項決策的失誤或失敗幾乎不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就此而言，問責(zé)制尚無法對地方政府及其官員形成一種良性壓力，進而導(dǎo)致某些官員在自身利益最大化動機的強烈刺激下作出了以損害公共利益為代價來謀取私利的行為。

2.中央政府監(jiān)督渠道受限。如前文所述，放權(quán)改革使中央與地方的權(quán)力格局發(fā)生了變化，與此同時，二者之間存在的信息不對稱問題則進一步增加了中央政府監(jiān)督地方政府的難度。 相比較而言，各級地方政府及其部門具有明顯的信息優(yōu)勢，因為其更接近有關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的信息源，而且地方政府各部門對其負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)有著天然的壟斷性，因而能夠左右信息的多寡及其真實程度。在這種非對稱的信息結(jié)構(gòu)局限下，地方政府可以憑借自己的信息優(yōu)勢與中央政府進行博弈，因而地方政府為謀取私利而損害或背離全局利益、公共利益的機會主義行為就難以避免。

3.公眾監(jiān)督力量有限。公眾是地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的消費者，因而是最有資格和能力監(jiān)督、評價政府公共服務(wù)質(zhì)量的主體。然而，當(dāng)前地方政府主要面臨上級政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，所受水平方向的監(jiān)督和制約相當(dāng)有限，尤其缺乏公眾對其行為的監(jiān)督，進而導(dǎo)致地方政府對轄區(qū)公眾福利的考量與公眾期望相去甚遠(yuǎn)。

一方面，“用手投票”機制虛化。從某種意義上講，公眾可以通過“用手投票”的方式來約束地方政府的行為，以保障其行為符合公眾的利益并致力于實現(xiàn)轄區(qū)公共福利的最大化，但在實踐中，實際運作與理想狀態(tài)仍存在著較大差距，公眾對地方政府權(quán)力的監(jiān)督缺乏應(yīng)有的力度和效果。不僅如此，公眾還因缺乏有效的參與地方公共決策的渠道而不能表達(dá)其真實意愿，由此對地方政府的監(jiān)督也就難以到位。英國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂芬·貝利認(rèn)為：“意愿表達(dá)和退出一樣，都可能強化對服務(wù)提供者的垂直控制，緩和委托——代理間的沖突，并完善服務(wù)提供者對使用者的責(zé)任”。[7]由于地方公眾不能平等地占有、支配政治資源和經(jīng)濟資源，不能暢通地進入政治過程，由此限制了其意愿表達(dá)，也就難以對利益的配置過程、結(jié)果及其調(diào)節(jié)實行有效的監(jiān)督和約束。

另一方面，“用腳投票”機制受限。伴隨著我國市場化改革進程的推進，資源要素“用腳投票”的機制初步形成。但由于地區(qū)經(jīng)濟增長在很大程度上依賴于投資的拉動，因而資本這一非勞動力要素更能激發(fā)地方政府的積極性。在這種情況下，資本所有者可以通過偏好表露、資本流動和企業(yè)區(qū)位的調(diào)整對地方政府的行為形成一定的刺激和約束。相比之下，公眾則因自由遷徙的諸多限制而缺乏流動性，即“用腳投票”約束地方政府行為的效果甚微。在我國，轄區(qū)居民的流動不僅受制于由地區(qū)間自然條件、文化習(xí)俗、個人社會關(guān)系差異所導(dǎo)致的遷移成本，而且還受制于我國特有的戶籍管理制度，由此限制了普通勞動者通過人力資本的流動這樣一種“用腳投票”的方式來約束各級政府行為的可能。[8]正是從這個意義上說，目前我國主要是資本的所有者運用“用腳投票”機制制約地方政府的行為，而自由遷徙與流動受限制的狀況則使公眾的公共需求在很大程度上被忽視了。

由此我們不難得出這樣的結(jié)論：當(dāng)前我國地方政府行為中諸多變異與扭曲的現(xiàn)象是多重因素交織在一起，相互作用、相互強化而產(chǎn)生的結(jié)果，從根本上則源自于深層次的結(jié)構(gòu)性、制度性因素的制約。經(jīng)濟分權(quán)的制度環(huán)境為地方政府片面追求經(jīng)濟增長的行為偏好提供了強大的制度驅(qū)動力，而政府內(nèi)部治理機制不健全和外部監(jiān)督制約力量缺失則使地方政府有選擇性地履行職能的行為傾向得以強化，由此使得地方政府行為的扭曲與失范難以避免。

三、優(yōu)化地方政府行為的體制保障：

變革地方治理結(jié)構(gòu)

治理是一種理念，也是一種實踐路徑?！皬闹卫淼谋举|(zhì)看，其權(quán)力向度是多元的、雙向的。它意味著治理權(quán)威在政府、市場和社會間的分散，以及在政府體系內(nèi)部通過行政權(quán)力和責(zé)任的下放來增進下級政府的靈活性與回應(yīng)性。”[9]在這一過程中，行政權(quán)力的合理配置與政府職能的合理定位尤為關(guān)鍵，并構(gòu)成了規(guī)范和優(yōu)化地方政府行為的制度基礎(chǔ)。

（一）合理定位政府行為目標(biāo)，使經(jīng)濟增長與社會發(fā)展處于均衡狀態(tài)

促使地方政府行為趨于規(guī)范化并充分彰顯其公共性，應(yīng)訴諸于其背后職能定位和價值取向的合理轉(zhuǎn)換。目前，我國地方政府的職能定位在總體上表現(xiàn)出如下趨勢：在職能內(nèi)容上，弱化政治職能，增強社會職能，著重提升公眾生產(chǎn)與生活質(zhì)量；在職能實現(xiàn)模式上，由管制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，由管理社會公共事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)；在職能目標(biāo)方面，從追求經(jīng)濟效率和效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊鷳B(tài)效益優(yōu)先、社會效益為主、兼顧經(jīng)濟效益的綜合效益。

與政府職能的合理定位相適應(yīng)，地方政府的行為目標(biāo)既要以經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)，又要以社會發(fā)展為旨?xì)w，即保持經(jīng)濟增長與社會發(fā)展在社會秩序中的動態(tài)統(tǒng)一。在歷史發(fā)展的某一時期，當(dāng)社會的主要矛盾表現(xiàn)為經(jīng)濟增長不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要時，地方政府應(yīng)致力于創(chuàng)造良好的經(jīng)濟社會環(huán)境，加快經(jīng)濟總量和物質(zhì)財富的增長；當(dāng)社會的主要矛盾表現(xiàn)為利益分配不均衡，政府所面臨的社會穩(wěn)定壓力增大時，地方政府應(yīng)致力于縮小貧富差距，為實現(xiàn)社會公平提供良好的制度保障。但在每一歷史時期，地方政府行為目標(biāo)定位都不是非此即彼的兩個極端，而是在經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間保持動態(tài)均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，共同服務(wù)于人的全面發(fā)展這一目標(biāo)。

（二）實現(xiàn)財政體制轉(zhuǎn)型，由建設(shè)型財政走向服務(wù)型財政

地方政府職能與行為目標(biāo)的合理定位，要求財政體制作出相應(yīng)的調(diào)整。目前，我國財政體制存在的突出問題在于：經(jīng)濟建設(shè)和行政管理支出嚴(yán)重擠占了社會性支出，加上其對財政預(yù)算主體的強激勵效應(yīng)，導(dǎo)致地方政府熱衷于介入經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域而忽視了對公眾需求的滿足，使民生與經(jīng)濟之間的矛盾日益凸顯。為此，財政體制轉(zhuǎn)型勢在必行。而由建設(shè)型財政轉(zhuǎn)向服務(wù)型財政，既是地方政府角色由經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府的必然要求，也是地方政府行為淡化經(jīng)濟利益色彩、體現(xiàn)公共服務(wù)職能的應(yīng)有之義。

公共財政強調(diào)財政的公共服務(wù)能力和公眾享受公共服務(wù)的平等權(quán)利，換言之，公共財政應(yīng)充分體現(xiàn)公眾的偏好和意愿，這樣，才能保證財政的“公共性”得以實現(xiàn)，就此而言，公共財政必須是民主的財政。要保證政府的理財行為始終以公共利益為依歸，還必須把政府理財?shù)倪^程包括收了多少、怎樣收的以及用了多少、如何用的，讓公眾了解、明白，以接受公眾的監(jiān)督，就此而言，公共財政必須是公開透明的財政。要保證公共財政真正做到“取之于民、用之于民”，就必須用法治的手段，通過一整套的規(guī)則與制度來約束財政運行的全過程，以此避免徇私舞弊、貪污腐敗行為的產(chǎn)生，創(chuàng)造最大的社會效用和資源配置效率，就此而言，公共財政還必須是法治的財政。

建設(shè)公開、透明、法治的公共服務(wù)型財政，真正體現(xiàn)財政的“公共性”， 當(dāng)務(wù)之急是要在以下幾方面的制度安排上有所作為[10]：一是統(tǒng)一財政預(yù)算；二是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；三是政府向同級人大及公眾進行財務(wù)公開；四是改革稅費制度，鼓勵創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；五是改革土地批租制度；六是劃清中央與地方權(quán)限；七是科學(xué)、公開、公正地實施轉(zhuǎn)移支付。總之，上述改革措施大致應(yīng)沿著弱化經(jīng)濟增長激勵、強化公眾監(jiān)督和可問責(zé)性的方向進行。

（三）走出行政分權(quán)困境，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的制度化

如果說財政體制的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了對政府職能合理定位的思考，那么，中央與地方政府間制度化的分權(quán)關(guān)系則體現(xiàn)了政府間權(quán)力的合理配置。正如前文所述，改革開放以來，我國行政性分權(quán)因其非制度化和非穩(wěn)定性而模糊了中央與地方間的管理權(quán)限與利益邊界，而要走出這種權(quán)力博弈的困境，必須跳出傳統(tǒng)“零和博弈”的思維定勢，從整體上、自上而下地構(gòu)建中央與地方之間合理化、剛性化的權(quán)責(zé)分工體系。通過構(gòu)建完善的法律法規(guī)和制度體系，使地方政府成為名副其實的地方公共利益的“合法代理者”，并在此基礎(chǔ)上提升公共事務(wù)治理水平與能力。

首先，合理劃分中央與地方的事權(quán)，其重點在于明確分配兩者提供公共物品的權(quán)限和范圍。奧茨的“分散化定理”認(rèn)為，對某項公共產(chǎn)品來說，讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們的選民，總比中央政府向全體選民提供任何特定且一致的產(chǎn)出量有效得多。與之相近，斯蒂格利茨也認(rèn)為：“與中央政府相比，地方政府更接近本轄區(qū)的公眾，因而對其效用函數(shù)和公共產(chǎn)品需求更加了解”。[11]他們的觀點實際上給出了劃分中央與地方間事權(quán)的一個原則：假如能提供同樣的公共產(chǎn)品，那么地方政府比上級政府更適合承擔(dān)起供給的責(zé)任。當(dāng)然，對于難以劃分的公共產(chǎn)品，各級政府還應(yīng)進一步明確和細(xì)化各自的職能范圍、權(quán)責(zé)大小與費用分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。其次，合理劃分中央與地方的財權(quán)。合理劃分財權(quán)是落實事權(quán)的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的分稅制雖為中央與地方間建立相互依賴的財政關(guān)系提供了一種法制化的制度框架，但也存在一些制度缺陷：一方面，它所形成的強大的經(jīng)濟激勵功能驅(qū)使地方政府熱衷于發(fā)展地方經(jīng)濟，忽視了諸多公共職能的履行；另一方面，中央與地方間事權(quán)和財權(quán)不匹配的狀況也進一步加大了地方財政的困難，導(dǎo)致地方政府為追求經(jīng)濟收益而進行權(quán)力“尋租”或者惡性競爭。

為此，筆者對完善分稅制的制度安排提出如下建議：一是財權(quán)的劃分必須體現(xiàn)中央政府在宏觀上的主導(dǎo)地位與權(quán)威，以保障實現(xiàn)社會公共福利的最大化。因此，在稅收立法上應(yīng)實現(xiàn)一定程度的集中立法，并由中央統(tǒng)一制定稅收的基本程序。同時，為增加地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中的靈活性，應(yīng)讓地方政府享有一定范圍和一定程度的稅收立法權(quán)，以此構(gòu)建科學(xué)、合理的地方稅收體系。二是建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，其目的是彌補地方政府的收支差額，增強其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。與此同時，中央政府也可以借此監(jiān)督和調(diào)節(jié)地方政府的預(yù)算支出，進而實現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。三是調(diào)整有關(guān)稅種，合理劃分歸屬并調(diào)整共享稅的比例和留成比例，以此保證中央與地方各自的財政收入規(guī)模。

（四）引入多方監(jiān)督和制衡力量，彌補績效評估的缺陷

地方政府績效評估不僅是地方政府行為選擇所面臨的最為直接的激勵與約束機制，也是通過社會力量監(jiān)督和約束地方政府的重要途徑與方式。長期以來，對地方政府的績效評估往往局限于體系內(nèi)部，且大多是上級政府對下級政府的單向評估。這種評估主體過于單一的內(nèi)部評估路徑致使對地方政府激勵的原動力仍掌握在上級政府手中，導(dǎo)致績效評估中的民意份額相對不足。這不僅影響了政府績效評估的科學(xué)性和公正性，也是地方政府在行為選擇上偏離公共利益價值取向的主要根源。而要使當(dāng)前的績效評估走出徘徊不前的困境，就必須徹底改變這種以內(nèi)部評估為主的方式，將政府體系外部的力量引入到評估過程中來，探索以政府為主導(dǎo)的多元主體評估的外部評估路徑。

奧斯特羅姆夫婦曾說過：“多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種單位之間的協(xié)作、競爭和沖突的模式，才能得到理解和評估”。[12]基于此，應(yīng)在多中心理論的視域下構(gòu)建一種多元化、多向度的政府績效評估合作機制。多元化是指評估主體不僅是系統(tǒng)內(nèi)的上級主管部門，還包括系統(tǒng)外的其他部門和社會組織、個人等，以此來避免個人偏好對評估結(jié)果的影響，保證評估的客觀性、公正性與合理性；多向度是指這種評估既有縱向的考核，包括自上而下和自下而上的評估，也有橫向的評估，包括同級監(jiān)督部門的評估等，以此來克服單一的自上而下的評估模式的弊端，形成上下級之間、同級之間相互監(jiān)督的格局。

構(gòu)建多元化、多向度的政府績效評估機制，在于重新調(diào)整中央政府、公眾與地方政府之間的關(guān)系，確立公眾在三者博弈格局中的核心地位。換言之，“在評估主體的結(jié)構(gòu)匹配中，尤其應(yīng)適當(dāng)增加社會公眾的評估權(quán)重，提升其與政府對話的地位和能力”。[13]這不僅因為公眾是政府行為的直接相對人和所提供公共產(chǎn)品的主要消費者，他們的評價最能客觀反映政府行為的效果和質(zhì)量，而且還因為通過有組織地拓展公眾參與，可以提高公眾的參政議政能力，推動行政管理的民主化進程，增強政府的合法性基礎(chǔ)。就此而言，未來地方政府的績效評估在主體構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)是以政府為主導(dǎo)、以公眾為主體，同時吸納專家與社會中介組織等相關(guān)力量參與的有序治理體系，而且尤其應(yīng)注重凸顯公眾參與的價值。近年來，很多地區(qū)相繼開展的“公民評議政府”活動為探討如何進一步夯實公眾在政府績效評估中的主體地位提供了豐富的研究場域。

總之， 只有各級政府以公共福利的最大化和公眾滿意度作為自身的價值追求，才能保證政府行為的合理性與正當(dāng)性，并以此獲得公眾對政府的認(rèn)可與支持。而這一目標(biāo)的實現(xiàn)，從根本上仍要訴諸政治體制的民主化改革，這也正是筆者下一步研究的方向。

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