對(duì)“信息不存在”的案例評(píng)析及問題探索

王可利

“信息不存在”指相對(duì)人申請(qǐng)公開的政府信息未曾被制作或曾經(jīng)制作已滅失的政府信息，是《政府信息公開條例》規(guī)定的依申請(qǐng)公開的政府信息的答復(fù)方式之一。在行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中，往往成為行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。此種答復(fù)方式為部分因循怠惰的行政機(jī)關(guān)工作人員的“尚方寶劍”，致使政府信息公開與其立法目的背道而馳，損害公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，阻礙著法治政府建設(shè)的腳步。因此，應(yīng)當(dāng)引起重視，不僅要在司法審查時(shí)適用特殊規(guī)則，更要提前至行政執(zhí)法程序中，以期取得事半功倍的效果。

一、案例評(píng)析之問題的提出

我國(guó)在司法實(shí)踐中處理法定創(chuàng)制的“不存在”信息時(shí)，面臨著行政法規(guī)與司法解釋的沖突適用抉擇問題，保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的原則與現(xiàn)代行政所追求的公平、正義、效率等重要價(jià)值的平衡問題。那么，當(dāng)依申請(qǐng)公開行為與其他行政行為一起侵犯申請(qǐng)人合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益呢？

李某為證實(shí)其是獵德村委會(huì)1996年5月2日送廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)人民政府、廣州市天河區(qū)人民政府統(tǒng)計(jì)科、廣州市天河區(qū)勞動(dòng)局審核通過的4529人勞動(dòng)力花名冊(cè)（以下簡(jiǎn)稱《花名冊(cè)》）中的一員，該信息涉及到李某的切身利益及依法維權(quán)的依據(jù)。于2013年3月6日向被告提出政府信息公開申請(qǐng)，要求被告公開上述李某要求公開的《花名冊(cè)》。李某從廣州市國(guó)土資源和房屋管理局2010年5月18日作出的【2010】XX號(hào)《依申請(qǐng)公開信息辦理結(jié)果答復(fù)書》附件的《報(bào)告》中得知，獵德村委會(huì)曾將該村1995年年底分配勞動(dòng)力花名冊(cè)（總?cè)藬?shù)為4529）提交給當(dāng)時(shí)的廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)人民政府、廣州市天河區(qū)勞動(dòng)局、廣州市天河區(qū)人民政府統(tǒng)計(jì)科進(jìn)行審核，且前述部門均在該報(bào)告中作出“情況屬實(shí)”的審核意見。一審法院認(rèn)為《花名冊(cè)》屬于政府信息，被告收到申請(qǐng)后已經(jīng)去天河區(qū)檔案館查詢，但未找到。故屬于“不存在”信息，依據(jù)最高法的司法解釋判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審法院維持原判。

此案中，政府信息是屬于“曾經(jīng)存在”，但是可能因?yàn)闀r(shí)間久遠(yuǎn)，在政府機(jī)構(gòu)改制過程中材料交接未能保存下來而將該政府信息丟失，廣東省高級(jí)人民法院在天河區(qū)人民政府僅僅經(jīng)過去檔案館查詢無(wú)果而認(rèn)定該信息不存在維持原判，實(shí)為不妥。作為天河區(qū)人民政府，完全有能力去進(jìn)行仔細(xì)地調(diào)查查詢，未從其機(jī)關(guān)內(nèi)部信息中進(jìn)行查找或窮盡其他辦法來搜尋線索，檢索的載體是否全面、檢索的方法得當(dāng)與否、檢索人員的工作態(tài)度是否認(rèn)真，這些都會(huì)直接影響信息存在與否的事實(shí)，也關(guān)系到申請(qǐng)人的合法權(quán)益。此類政府信息，是否應(yīng)當(dāng)屬于“不存在”信息，在我國(guó)是有爭(zhēng)議的。如果嚴(yán)格按照立法原意來看：“申請(qǐng)公開的政府信息不存在的，也就是這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生”按照此種解釋，本案中的政府信息是曾經(jīng)存在過，卻未保存，不能被認(rèn)定為“不存在”，因此也不能以“政府信息不存在”答復(fù)，可是在行政活動(dòng)和司法實(shí)踐中卻被認(rèn)定為“政府信息不存在”。

依據(jù)1983年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布在當(dāng)時(shí)適用的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第十四條、1987年頒布的《中華人民共和國(guó)檔案法》第十條以及1990年國(guó)家檔案局頒布實(shí)施在當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定，《花名冊(cè)》是依法應(yīng)當(dāng)被制作、整理并歸檔的，對(duì)于此類因政府信息公開義務(wù)主體的過失而導(dǎo)致申請(qǐng)者的知情權(quán)受損，也符合起訴的條件，因此，李某基于要利用這份《花名冊(cè)》來證明自己是其中一員的需要，依據(jù)《條例》第十三條的規(guī)定，根據(jù)自身的特殊需要，有權(quán)要求天河區(qū)人民政府重新制作《花名冊(cè)》，只要不違反例外不公開條款，向其公開，而被告如果予以拒絕，就自然而然地產(chǎn)生了一個(gè)訴的利益了，李某當(dāng)然有權(quán)提起行政訴訟。由于客觀原因，《花名冊(cè)》也許無(wú)法復(fù)原，不具有可履行的內(nèi)容，考慮到行政權(quán)的獨(dú)立性，法院可以做出“撤銷其回復(fù)，限期重新答復(fù)”的判決，或者根據(jù)新的《行政訴訟法》適用行政調(diào)解來處理糾紛。而最高法的《規(guī)定》第二條（三）直接剝奪其訴權(quán)，使其無(wú)法得到司法救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，亦剝奪了其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、濫用“信息不存在”答復(fù)之原因分析

首先，我國(guó)是以優(yōu)化政府治理為邏輯起點(diǎn)的立法目的。“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！北Ｗo(hù)知情權(quán)是我國(guó)《條例》立法的終極目的，促進(jìn)依法行政是直接目的?？v觀世界各國(guó)的政府信息公開制度，大致可以區(qū)分為兩大體系：以知情權(quán)為基礎(chǔ)的公開制度體系和以優(yōu)化政府治理為基礎(chǔ)的公開制度體系。我國(guó)的信息公開制度屬于后一體系。

其次，我國(guó)政府信息公開的原則與別國(guó)不同。眾多學(xué)者主張遵循國(guó)際通行做法，采取更為積極、更具有建設(shè)性的做法，直接制定《政府信息公開法》或《信息公開法》，確立現(xiàn)代政府信息公開的框架，從而對(duì)此前早已存在的《保守國(guó)家秘密法》作出適當(dāng)調(diào)整，以利于我國(guó)政府信息公開制度的推進(jìn)。但現(xiàn)在看來，我國(guó)走的是推進(jìn)式公開的現(xiàn)實(shí)立法之路。

最后，傳統(tǒng)的保密習(xí)慣對(duì)政府工作的“侵染”以及根深蒂固的“秘密辦公”“官本位”思想的“禁錮”，對(duì)此類信息的限制思想也就不言而喻了。早在2003年就有學(xué)者提出我國(guó)政府信息公開法治化面臨的障礙也包括“傳統(tǒng)文化支撐下的人們對(duì)公開與保密的價(jià)值認(rèn)識(shí)趨向”“長(zhǎng)期以來養(yǎng)成了保密的習(xí)慣，對(duì)信息公開的意識(shí)就比較淡薄。觀念上的阻力大小將成為決定我國(guó)信息公開法實(shí)施情況好壞的一個(gè)主要因素”。正如有些學(xué)者所說：“我國(guó)是保密文化根深蒂固的國(guó)家，‘法藏官府，深不可測(cè)’，‘民可使由之，不可使知之’思想長(zhǎng)期以來影響著我們的行政管理理念。”

三、“信息不存在”問題的解決之道

通過前述案例，不難看出，實(shí)踐中對(duì)于“信息不存在”的答復(fù)存在濫用行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。目前我國(guó)已有學(xué)者研究了對(duì)“信息不存在”的司法審查并提出應(yīng)當(dāng)適用特殊的審查規(guī)則。主張“法院應(yīng)當(dāng)在綜合考量行政機(jī)關(guān)工作人員的工作態(tài)度、檢索載體和檢索方法的基礎(chǔ)上判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到了合理檢索義務(wù)。法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同案件事實(shí)選擇合適的判決方式，在判決撤銷政府信息公開決定的同時(shí)應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)重新答復(fù)”。

如果一項(xiàng)“信息不存在”答復(fù)注定是濫用行政裁量權(quán)所致，何不提前對(duì)其進(jìn)行審查，而避免使其進(jìn)入司法審查程序后被確認(rèn)違法或撤銷造成的司法資源的浪費(fèi)？首先，這就要求行政機(jī)關(guān)的工作人員能夠轉(zhuǎn)變觀念，破除陳舊的“官本位”保密思想，心存“服務(wù)”理念，尊重公眾的知情權(quán)，面對(duì)一項(xiàng)信息公開申請(qǐng)時(shí)能夠存有敬畏之心，在綜合用盡各種辦法也無(wú)法獲知被申請(qǐng)公開的政府信息之時(shí)，方才行使此項(xiàng)答復(fù)的權(quán)力。其次，我國(guó)在將來《行政復(fù)議法》時(shí)，有必要對(duì)信息公開領(lǐng)域的行政復(fù)議適用特殊的程序，如行政復(fù)議前置。行政機(jī)關(guān)掌握著80%的政府信息且對(duì)其職能范圍的信息比較清楚，無(wú)論是從自身便利條件還是從效率上來看，行政復(fù)議前置程序都不失為一種保護(hù)相對(duì)人的恰當(dāng)之道。最后，在此類信息公開的行政訴訟中，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)把握好最后一道關(guān)卡，無(wú)論是在司法審查還是舉證責(zé)任方面均應(yīng)適用有利于相對(duì)人的特殊規(guī)則。

（作者系南京師范大學(xué)憲法行政法學(xué)研究生）