結構性改革要攻堅克難

遲福林

2016年是“十三五”開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。在這個背景下，國務院批轉國家發(fā)展改革委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出10個領域50項年度經濟體制改革目標和重點任務。該文件的出臺對于破題結構性改革至關重要。

一、改革攻堅年的“四個突出”

《意見》總體要求提出，2016年深化經濟體制改革，要更加突出供給側結構性改革，更加突出問題導向和目標導向，更加突出基層實踐和創(chuàng)新，更加突出抓改革措施落地。這切中了當前和“十三五”改革攻堅的要害。

（一）突出結構性改革，著力加強供給側結構性改革力度

《意見》提出，2016年是推進結構性改革的攻堅之年。當前，經濟運行面臨著的突出問題是供給結構與需求結構不相適應。隨著消費結構向多樣化、高端化、服務化的需求升級，原有的供給結構已不適應市場需求結構的變化，供給過剩與供給不足的矛盾并存。為此，在適度擴大總需求的同時，著力加大供給側結構性改革的力度，以提高供給體系質量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發(fā)展動能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，增強經濟持續(xù)增長的新動力。

（二）突出問題導向，明確改革攻堅的目標和任務

《意見》針對當前面臨的突出結構性問題，抓住關鍵點，明確提出了改革攻堅的目標和任務。例如，如何使規(guī)模龐大的國有資本在推動國家產業(yè)變革中扮演重要角色，是“十三五”深化國企改革的重大課題。從現(xiàn)實情況看，未來3—5年，國企面臨去產能的嚴峻挑戰(zhàn)，同時又需要在經濟社會穩(wěn)定中扮演重要角色?！兑庖姟钒选按罅ν七M國有企業(yè)改革”作為結構性改革的首要任務，選擇一批國有企業(yè)開展混合所有制改革試點示范；研究提出公有制經濟之間股權多元化改革方案；開展混合所有制企業(yè)實行企業(yè)員工持股試點。這些舉措抓住了國資國企改革的突出問題、關鍵問題。

（三）突出重點，著力解決事關全局的重大問題

“十三五”以經濟轉型為主線的結構性改革，重點是正確處理好市場、企業(yè)和政府的關系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步激發(fā)企業(yè)活力，加大更有效的制度供給，以實現(xiàn)經濟轉型的實質性突破?！兑庖姟诽岢龅?0項年度經濟體制改革任務，牽動影響“十三五”增長、轉型、改革的全局。例如，財稅制度改革方面，提出全面推開營改增，將建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)納入營改增范圍，這是形成制造業(yè)和服務業(yè)公平稅負環(huán)境的關鍵舉措；完善新型城鎮(zhèn)化體制機制方面，強調“推動居住證制度盡快覆蓋未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，使其依法享有居住地基本公共服務”，落實這一改革舉措，將進一步釋放新型城鎮(zhèn)化紅利；農村土地制度改革方面，提出開展“兩權”抵押貸款試點，對于有效盤活農村土地資源，增加農業(yè)生產中長期和規(guī)?；洜I的資金投入，促進農民增加財產性收入，都將發(fā)揮重要作用。

（四）突出基層實踐與創(chuàng)新，抓改革落地落實

從這兩年改革的實際進展看，有些領域的改革進展較快，并且有實質性突破，但有些領域的改革滯后，并出現(xiàn)了改革“打滑、空轉”的現(xiàn)象。當前，改革已經進入深水區(qū)，改革的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，改革的難度和復雜性也大大增加。這就需要按照《意見》提出的“將頂層設計和基層探索創(chuàng)新有機結合”進一步細化，形成具體的操作辦法。

二、結構性改革攻堅的重大任務

（一）以優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的結構性政策調整與結構性改革

第一，市場經濟條件下，供給改革的主角是企業(yè)和企業(yè)家。為解決經濟結構調整中企業(yè)、尤其是實體經濟的困難，十八屆五中全會要求“優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，開展降低實體經濟企業(yè)成本行動”。應當說，在當前經濟轉型的特定背景下，需要把優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力、倡導企業(yè)家精神作為結構性改革優(yōu)先解決的重大問題。

第二，經濟轉型時期優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境具有緊迫性。要努力尋求短期應對危機與中長期轉型相結合的有效路徑。例如：加快企業(yè)結構調整，優(yōu)化企業(yè)的技術結構、產品結構和組織結構，促進企業(yè)轉型升級；加快發(fā)展新興企業(yè)，要以信息產業(yè)為重點，改造提升傳統(tǒng)產業(yè)、培育發(fā)展適應企業(yè)轉型升級的新興產業(yè)；鼓勵引導企業(yè)兼并重組，對“僵尸企業(yè)”要建立差異化處置的甄別機制，對確實需要淘汰的企業(yè)，要逐步退出市場，以降低經濟社會風險。

第三，重在優(yōu)化企業(yè)轉型與改革的經濟社會環(huán)境。例如，全面實行負面清單制度，保證各類生產要素的自由流動；加強知識產權保護力度，保證企業(yè)尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新收益，提高企業(yè)創(chuàng)新的積極性。

第四，激發(fā)企業(yè)家精神。激發(fā)企業(yè)活力，首先是激發(fā)企業(yè)家精神。這就需要盡快建立并完善有利于創(chuàng)新型企業(yè)家的選拔機制、培養(yǎng)機制、激勵機制和約束機制，依法保護企業(yè)家財產權和創(chuàng)新收益，形成企業(yè)家健康成長的寬松環(huán)境。

第五，激發(fā)非公有制經濟活力和創(chuàng)造力?！兑庖姟钒选凹ぐl(fā)非公有制經濟活力和創(chuàng)造力”作為重點改革任務之一。落實這一改革，就要把破除行政壟斷作為加快服務業(yè)市場開放的重點，在加強服務業(yè)領域反壟斷的同時，盡快放開服務業(yè)領域的價格管制，以形成市場決定服務業(yè)領域資源配置的新格局。

（二）盡快形成“十三五”服務業(yè)市場開放的行動計劃

第一，從現(xiàn)實問題，服務業(yè)市場開放滯后是市場化改革的“突出短板”。比如，服務業(yè)市場化程度低、對外開放程度較低、經濟水平低、服務價格高等。伴隨著服務業(yè)領域社會資本投資增速將超過工業(yè)、服務業(yè)固定資產投資中社會資本投資占比過半的趨勢，服務業(yè)市場開放是市場化改革的“最大紅利”，將給社會資本帶來巨大的投資空間。在這個背景下，需要明確提出把服務業(yè)市場開放作為市場化改革的“重頭戲”。

第二，以服務業(yè)市場開放促進以服務業(yè)為主導的產業(yè)結構的形成。例如，通過服務業(yè)市場開放，形成有效投資；形成消費拉動經濟增長的格局，擴大服務供給能力；推進雙邊、多邊自由貿易進程，需要有序擴大服務業(yè)對外開放，并通過服務業(yè)市場的雙向開放，形成以服務貿易為重點的開放型經濟新格局。

第三，制定服務業(yè)市場開放的具體行動計劃?！兑庖姟诽岢觥巴晟品諛I(yè)發(fā)展體制”的具體舉措，對“十三五”基本形成以服務業(yè)為主導的產業(yè)結構具有重要推動作用。在此基礎上，2016年重要的是按照十八屆五中全會提出的“開展加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)行動”，盡快制定“十三五”服務業(yè)市場開放的行動計劃，明確目標和路線圖。

（三）加快以服務貿易為重點的雙向市場開放

第一，經濟轉型升級對服務貿易的依賴性明顯增強。與2001年我國加入WTO時的對外貿易不同，如今我國面臨著的突出挑戰(zhàn)是服務貿易的雙向市場開放。

第二，以服務貿易為重點優(yōu)化對外貿易結構。當前，我國已經成為世界貨物貿易的第一大國，但服務貿易比重過低。2014年，全球服務貿易占整個對外貿易的比重為20%左右，我國僅為12.3%。這就需要把加快提升服務貿易水平作為優(yōu)化貿易結構的重點。

第三，以服務貿易為重點推動“二次開放”。爭取到2020年，我國服務貿易占對外貿易的比重至少要達到20%，由此形成以服務貿易為重點的對外開放新格局。

第四，以服務貿易為重點推進雙邊、多邊、區(qū)域性、全球性自由貿易進程。加快與“一帶一路”沿線國家或地區(qū)共建自由貿易區(qū)網絡，擴大雙邊和區(qū)域服務貿易協(xié)定，打破對我國的服務貿易壁壘。

三、形成結構性改革攻堅的良好氛圍

改革攻堅涉及中央地方關系，涉及到部門利益、行業(yè)利益等，改革落地和預想往往差距較大，必須有強有力的改革推動者，鼓勵地方改革試點，營造全社會改革的大環(huán)境。

（一）建立鼓勵改革的激勵機制

《意見》提出“合理安排改革試點，鼓勵地方結合實際進行探索創(chuàng)新，發(fā)揮基層首創(chuàng)精神”。改革需要將頂層推動和基層的先行先試結合起來，要鼓勵地方按照中央統(tǒng)一部署，結合本地實際先行先試。需要有更“給力”的激勵措施，比如說對那些敢改又有能力改的干部如何鼓勵和使用，變“被動改”為“主動改”，從而形成自上而下的共同改革行動，形成結構性改革的良好氛圍。

（二）處理好中央地方關系

例如，加快財稅體制改革，需要推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，需要在稅制管理權限方面給地方適當放權，調動中央和地方兩個積極性。2016年，需要盡快完成“營改增”改革、推進消費稅改革等，形成有利于服務業(yè)發(fā)展的稅制結構，使消費稅成為地方的主體稅種之一。

再例如，監(jiān)管轉型涉及到監(jiān)管部門的垂直管理和地方管理問題。未來消費品市場監(jiān)管實行從中央到地方的垂直管理，與克服地方保護主義和建立全國統(tǒng)一市場體系相適應。

〔作者為中國（海南）改革發(fā)展研究院院長〕