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    河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距測(cè)算及均等化路徑研究

    2016-09-10 07:22:44王曉璐
    決策探索 2016年16期
    關(guān)鍵詞:醫(yī)療保健均等化財(cái)政支出

    王曉璐

    一、引言

    城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的居民,不論生活在城市還是農(nóng)村,不論是城市居民還是農(nóng)村居民,都應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿酱笾孪喈?dāng)?shù)幕竟卜?wù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在要求,也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、順利跨越“中等收入陷阱”的重要保障。十八大報(bào)告提出到2020年要實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”,十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè),推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)公共財(cái)政投入的“城市偏向”和“工業(yè)導(dǎo)向”,導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置不均衡,農(nóng)村公共服務(wù)歷史欠賬多、基礎(chǔ)薄弱,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距顯著。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡已成為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突出問(wèn)題。

    河南省作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域,是我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征顯著,城市化水平長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平,大量富余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村,其城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)狀況在中西部地區(qū)有一定的代表和典型意義。近年來(lái),河南省在推進(jìn)新型城市化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面進(jìn)行了一系列嘗試和創(chuàng)新,取得了一定的成效。本文通過(guò)研究河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平,一方面,理清河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀、特征及存在的問(wèn)題;另一方面,為探索符合河南省實(shí)際的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑,提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平提出有針對(duì)性的政策建議。

    二、河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距測(cè)算

    基本公共服務(wù)是指在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下,為了保障全體公民最基本的人權(quán),全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù),是諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型?,F(xiàn)階段,我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)容主要包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等多個(gè)方面,這些也是與城鄉(xiāng)居民生活聯(lián)系最密切,城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、需求最迫切的公共服務(wù)。鑒于數(shù)據(jù)可獲得性和相關(guān)內(nèi)容的可計(jì)量性,本文從城鄉(xiāng)財(cái)政支出、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面來(lái)對(duì)河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距進(jìn)行測(cè)算。

    (一)城鄉(xiāng)財(cái)政支出差距

    公共服務(wù)屬于典型的公共產(chǎn)品,具有使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性特點(diǎn),這就決定了政府的財(cái)政資金是公共服務(wù)資金的重要來(lái)源,因此通過(guò)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以在一定程度上反映其公共服務(wù)提供能力。對(duì)于城鄉(xiāng)來(lái)說(shuō),通過(guò)分析政府城鄉(xiāng)財(cái)政支出的差異情況,可以反映城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給情況。

    近年來(lái),根據(jù)國(guó)家財(cái)政形勢(shì)的發(fā)展,我國(guó)適時(shí)對(duì)財(cái)政收支體制進(jìn)行了一些改革,如自2007年對(duì)財(cái)政收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整,2011年使用公共財(cái)政預(yù)算收支代替財(cái)政一般預(yù)算收支,但截至目前尚未建立針對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政收支的分類核算,導(dǎo)致無(wú)法獲取城鄉(xiāng)財(cái)政收支直接數(shù)據(jù)。在此我們用財(cái)政投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支出代替城鎮(zhèn)財(cái)政支出,用財(cái)政投入農(nóng)業(yè)支出代替農(nóng)村財(cái)政支出。

    1.城鄉(xiāng)財(cái)政支出差距。1978年以來(lái),無(wú)論是從財(cái)政支出的規(guī)模還是增速上來(lái)看,河南省財(cái)政資金投入具有明顯的“城市偏向”。從規(guī)模上來(lái)看,1978年河南省對(duì)城鎮(zhèn)財(cái)政支出23.47億元,農(nóng)村財(cái)政支出4.20億元,兩者相差19.27億元,前者是后者的5.60倍;2012年河南省對(duì)城鎮(zhèn)財(cái)政支出增加到4454.67億元,農(nóng)村財(cái)政支出增加到551.73億元,兩者差距達(dá)到了3902.9億元,前者是后者的8.07倍。從增速上看,城鎮(zhèn)財(cái)政支出增速快于農(nóng)村財(cái)政支出增速,1978—2012年,城鎮(zhèn)財(cái)政支出年均增速為16.17%,同期農(nóng)村財(cái)政支出年均增速僅為14.96%。

    2.城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距。人均財(cái)政支出差距更能反映城鄉(xiāng)財(cái)政投入的差異真實(shí)性情況。1978—2012年,城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出呈現(xiàn)出規(guī)模不斷增加,而差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。其中,城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出由1978年的243.67元增加到2012年的9959.02元,農(nóng)村人均財(cái)政支出由1978年的6.63元增加到2012年的908.76元,而兩者之間的差距也由最初的237.04元增加到9050.26元。從增速上來(lái)看,人均財(cái)政支出呈現(xiàn)出與總財(cái)政支出規(guī)模不同的特征,農(nóng)村人均財(cái)政支出增速快于城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出增速,1978—2012年,城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出年均增速為11.18%,同期農(nóng)村人均財(cái)政支出年均增速為15.09%。這種變化一方面反映出近年來(lái)政府對(duì)農(nóng)村財(cái)政支出投入的加大,另一方面也與農(nóng)村人口的快速減少有關(guān)。

    從城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的相對(duì)差距來(lái)看,改革開(kāi)放以來(lái)河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距呈現(xiàn)出先擴(kuò)大后減小的趨勢(shì)。從下圖可以看出,河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值呈現(xiàn)出“M”型的走勢(shì),1978年至1986年,城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值總體呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì),1986年達(dá)到“M”型的左肩,兩者比值達(dá)到61.54,1986年至1990年呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì),從1991年開(kāi)始兩者的差距又開(kāi)始擴(kuò)大,到1995年達(dá)到“M”型的右肩,兩者比值達(dá)到52.2。此后,兩者的比值開(kāi)始逐年快速下降,2012年兩者的比值下降到10.96。與全國(guó)的趨勢(shì)相比,自1984年以來(lái),河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值一直大于全國(guó)平均水平,且呈現(xiàn)出更大的波動(dòng)性,全國(guó)城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值自1985年以后一直呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。

    3.支農(nóng)財(cái)政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重差異。從支農(nóng)財(cái)政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看,河南省支農(nóng)財(cái)政支出在總財(cái)政支出中的比重長(zhǎng)期低于農(nóng)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重,支農(nóng)財(cái)政支出明顯不足。河南省農(nóng)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中比重在1983年最高達(dá)到了43.8%,而支農(nóng)財(cái)政支出在總財(cái)政支出中的比重最高僅為17.7%。從趨勢(shì)上來(lái)看,1983年以來(lái)農(nóng)業(yè)增加值所占比重一直呈現(xiàn)下降的趨勢(shì),2012年農(nóng)業(yè)增加值比重下降為12.7%;而支農(nóng)財(cái)政支出所占比重呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì),其中1979年至2003年間總體上處于下降過(guò)程,到2003年達(dá)到最低點(diǎn),僅為6.7%,之后隨著政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加和農(nóng)業(yè)稅的取消,支農(nóng)財(cái)政支出所占比重開(kāi)始逐年上升,2012年達(dá)到11.0%。從總體上看,1978—2012年支農(nóng)財(cái)政支出占此期間總財(cái)政支出的比重為10.1%,遠(yuǎn)小于農(nóng)業(yè)增加值所占的17.0%比重,農(nóng)業(yè)一直沒(méi)有享受到與其產(chǎn)值相匹配的財(cái)政投入。

    綜上所述,無(wú)論從城鄉(xiāng)總財(cái)政支出、城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出還是從支農(nóng)財(cái)政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看,長(zhǎng)期以來(lái)河南省財(cái)政支出具有明顯的“城市偏向”,農(nóng)村財(cái)政支出明顯不足。

    (二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距

    城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距可以通過(guò)義務(wù)教育階段城市和農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量和生均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)反映。

    1.城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量。1990—2010年河南省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量逐漸趨于一致,兩者之比呈現(xiàn)出明顯的減少趨勢(shì)。具體來(lái)看,初中階段:城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量由1990年的72.96人下降為2010年59.92人,呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì);農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量則呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì),即先由1990年的66.16人下降為2000年的43.84人又上升2010年59.92人。與上述變化相對(duì)應(yīng),初中階段城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量之比由2000年最高的1.41下降為2010年的0.99。小學(xué)階段:城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量由1990年的61.47人下降為2010年50.18人,呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì);農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量先由1990年的48.53人下降為1995年的38.67人又上升2010年48.39人,城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量之比由1995年最高的1.44下降為2010年的1.04。

    以10年為周期分階段來(lái)看,1990—2000年間和2000—2010年間呈現(xiàn)出明顯不同的特征。1990—2000年間不論是城市還是農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量均呈現(xiàn)快速下降的趨勢(shì),特別是農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降的幅度更大,這主要是因?yàn)閲?guó)家九年義務(wù)教育政策的貫徹實(shí)施,使中小學(xué)入學(xué)人數(shù)快速增加。

    2000—2010年間,城市義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量繼續(xù)下降,但下降的幅度減弱,2010年與2000年相比,初中階段城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降了2.04人(1990—2000年期間下降了11人),小學(xué)階段城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降了4.78人(1990—2000年期間下降了6.51人)。而在此期間,農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量則快速上升。

    2.城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)。生均教育經(jīng)費(fèi)是衡量政府財(cái)政對(duì)教育投入情況的重要指標(biāo),通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)可以分析城鄉(xiāng)教育投入的差異情況。

    通過(guò)對(duì)2000—2010年河南省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)的分析,可以發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)生均經(jīng)費(fèi)均呈現(xiàn)顯著的增長(zhǎng),兩者之間的相對(duì)差距(城市生均教育經(jīng)費(fèi)/農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi))有所減少,但絕對(duì)差距(城市生均教育經(jīng)費(fèi)-農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi))仍在加大。

    綜上分析,近年來(lái)隨著對(duì)農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的快速減少,河南省農(nóng)村義務(wù)教育條件得到明顯改善,義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小,但在生均教育經(jīng)費(fèi)方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

    (三)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距

    城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)差距可以從每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、人均醫(yī)療保健支出三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。

    1.城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)。每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)反映了公共衛(wèi)生服務(wù)的硬件水平。2003—2010年間,河南省城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)均呈現(xiàn)增加趨勢(shì),但兩者之間存在著明顯的差距。7年間,河南省城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由3.53張?jiān)黾拥?.36張,增長(zhǎng)了80.21%,農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由1.22張?jiān)黾拥?.05張,增長(zhǎng)了68.70%。但是,兩者之間的差距并未縮小,城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)之比長(zhǎng)期保持在5:2以上。

    2.城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)。衛(wèi)生技術(shù)人員是指從事衛(wèi)生技術(shù)工作的專業(yè)人員,是衛(wèi)生人員隊(duì)伍的主力軍,其數(shù)量的變化可以反映出衛(wèi)生人力資源隊(duì)伍的變化趨勢(shì)。2003—2010年,河南省城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)之間存在著明顯的差距,其中2010年城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量的差距達(dá)到了3.02倍,城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)量的差距為2.70倍,城鄉(xiāng)注冊(cè)護(hù)士數(shù)量的差距更是達(dá)到了4.57倍,2010年農(nóng)村每千人口注冊(cè)護(hù)士不足1人,遠(yuǎn)低于城市的3.15人。

    3.城鄉(xiāng)人均醫(yī)療保健支出。從人均醫(yī)療保健支出來(lái)看,城鄉(xiāng)居民之間也存在著較大的差距。2003—2010年,城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出由389.6元增加到875.5元,增長(zhǎng)了124.72%,農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出由73.8元增加到242.9元,增長(zhǎng)了229.13%。雖然農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的增幅要大于城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出的增幅,但由于兩者基數(shù)差距較大,2010年兩者的差距仍達(dá)到了632.6元,城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出是農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的3.6倍。從醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重來(lái)看,農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重也長(zhǎng)期低于城鎮(zhèn)居民,2010年農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重為7.2%,而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重為9.2%。

    綜上所述,盡管這些年來(lái)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善,但與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

    三、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑

    推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)新型城市化和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障??v觀世界各國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展歷史,凡是成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的國(guó)家或地區(qū),無(wú)不高度重視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;凡是忽視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距顯著的國(guó)家,無(wú)不陷入經(jīng)濟(jì)停滯或“中等收入陷阱”。2012年河南省城市化水平為42.43%,正處于城市化快速增長(zhǎng)階段,也是城市化質(zhì)量提升的關(guān)鍵階段,必須采取切實(shí)措施,大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。結(jié)合河南省的發(fā)展實(shí)際,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作:

    (一)以公共財(cái)政為主體,構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的資金保障機(jī)制

    日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的局面,縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差距,離不開(kāi)政府財(cái)政資金的大量投入和引導(dǎo)。日本政府從20世紀(jì)60年代開(kāi)始,為改變農(nóng)村落后的公共服務(wù)狀況,縮小城鄉(xiāng)差距,不斷加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的傾斜力度,1960—2000年間日本農(nóng)林水產(chǎn)省的經(jīng)費(fèi)年平均增速達(dá)到15.25%,到20世紀(jì)末,財(cái)政支農(nóng)資金所占比重已遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。20世紀(jì)70年代初期,韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)起始階段政府為調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與新村建設(shè)的積極性,吸引社會(huì)資金和民間力量的廣泛參與,韓國(guó)政府將大量的財(cái)政資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并通過(guò)發(fā)放水泥等實(shí)物的方式,引導(dǎo)資金的投入方向。從對(duì)河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的分析可以看出,長(zhǎng)期以來(lái)正是由于對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金投入的嚴(yán)重不足,才使得農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱,歷史欠賬太多。因此,河南省要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,必須以財(cái)政資金為主體,加大對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政資金投入。

    在加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金投入的同時(shí),政府還要完善有關(guān)政策,引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)村公共事業(yè),從而構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的多元化資金保障機(jī)制。一直以來(lái),由于投資農(nóng)村公共事務(wù)收入預(yù)期收益不明確,缺乏相關(guān)的政策引導(dǎo)和規(guī)范,社會(huì)資金在逐利的原則下很少涉足農(nóng)村公共事業(yè)。而在中國(guó)目前的情況下,依靠單一的財(cái)政投入,一方面,難以滿足推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的巨大資金需求,另一方面,容易導(dǎo)致由于缺少競(jìng)爭(zhēng)而效率低下,公共服務(wù)供給成本過(guò)高。因此,要在發(fā)揮財(cái)政資金主體作用的同時(shí),引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域,構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制,激活農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的活力。

    (二)借鑒先行地區(qū)經(jīng)驗(yàn),將農(nóng)村公共服務(wù)支出納入政府公共財(cái)政預(yù)算

    長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)行五級(jí)財(cái)政,分別為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、省轄市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。越到基層財(cái)政資金越分散,而且涉及多部門(mén)管理,點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng),難以發(fā)揮整體合力。而基層也往往是農(nóng)村公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié),河南省作為上億人口的大省,2011年擁有973個(gè)建制鎮(zhèn),行政村數(shù)量更是巨大,為有效發(fā)揮資金的效益,可以在市、縣層面對(duì)相關(guān)資金進(jìn)行整合,設(shè)立綜合性的村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金,并納入同級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)算。村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金可以按照不同村莊(社區(qū))的人口規(guī)模、距離城市的遠(yuǎn)近等因素設(shè)置不同的等級(jí),專門(mén)用于農(nóng)村公共服務(wù)支出,且可以根據(jù)地方財(cái)力每年設(shè)置固定的增長(zhǎng)幅度(不應(yīng)低于同期地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度),使農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的供給有確定的預(yù)期。

    作為國(guó)家確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一的成都市,早在2008年就開(kāi)始試行將農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理納入公共財(cái)政預(yù)算,每年向全市范圍內(nèi)的建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬(wàn)元的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金,2011年最低標(biāo)準(zhǔn)增加到25萬(wàn)元,2012年又提高到不低于30萬(wàn)元。設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金以來(lái),通過(guò)幾年的實(shí)踐,成都市農(nóng)村的公共服務(wù)水平有了明顯的提高。而對(duì)于設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金,向農(nóng)村提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)是否會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的問(wèn)題,成都的實(shí)踐表明,推動(dòng)村級(jí)基本公共服務(wù)所需要的財(cái)政投入并沒(méi)有所想象的那么多,也不會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2011年,成都市、縣兩級(jí)下?lián)艽寮?jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金8.37億元,僅占全市地方公共財(cái)政收入(不含土地出讓收入)的1.23%。

    (三)充分尊重農(nóng)民意愿,引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性

    發(fā)達(dá)國(guó)家推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)表明,雖然不同地區(qū)的發(fā)展條件和基礎(chǔ)不同,但在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)過(guò)程中,首要的是充分尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神。政府應(yīng)以農(nóng)民意愿替代行政計(jì)劃,以農(nóng)民參與替代精英設(shè)計(jì), 重視農(nóng)民的需求與偏好,讓農(nóng)民擁有在公共服務(wù)領(lǐng)域表達(dá)其真實(shí)意愿的話語(yǔ)權(quán)。在具體公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇上,政府主要是在政策和技術(shù)上給予規(guī)范和引導(dǎo),不能盲目搞“一刀切”和強(qiáng)制推進(jìn)。如日本在土地改良事業(yè)中,曾經(jīng)通過(guò)提供項(xiàng)目菜單和村民表決的方式來(lái)充分反映和表達(dá)農(nóng)民的意愿及偏好。

    同時(shí),從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵上來(lái)看,基本公共服務(wù)是為人民服務(wù)的,所以在制定相關(guān)政策和決策時(shí),需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的溝通和協(xié)商,充分聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)。而在這個(gè)過(guò)程中,通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民意見(jiàn)的積極反饋,也會(huì)在一定程度上提高農(nóng)村居民的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感,鼓勵(lì)他們積極參與社會(huì)事務(wù),維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。

    四、 結(jié)論與建議

    通過(guò)上述研究,可以得出以下結(jié)論與建議:

    第一,從城鄉(xiāng)總財(cái)政支出、城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出、從支農(nóng)財(cái)政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看,長(zhǎng)期以來(lái)河南省財(cái)政支出具有明顯的“城市偏向”,農(nóng)村財(cái)政支出明顯不足。

    第二,隨著對(duì)農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的快速減少,河南省農(nóng)村義務(wù)教育條件得到明顯改善,義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小,但在生均教育經(jīng)費(fèi)方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

    第三,盡管近年來(lái)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善,但與城鎮(zhèn)相比,河南省農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

    第四,推進(jìn)河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,需要以公共財(cái)政為支撐構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)資金保障機(jī)制;探索設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金,將農(nóng)村公共服務(wù)支出納入政府公共財(cái)政預(yù)算;充分尊重農(nóng)民意愿,引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

    【本文系河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“河南省新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中促進(jìn)新市民素質(zhì)提升制度研究”(162400410171)的階段性成果】

    (作者單位:中原工學(xué)院電信學(xué)院)

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