日本垃圾分類管理經(jīng)驗及其對中國的啟示

呂維霞　杜　娟

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 公共管理學院， 北京100029)

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日本垃圾分類管理經(jīng)驗及其對中國的啟示

呂維霞杜娟

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 公共管理學院， 北京100029)

日本垃圾分類是世界公認的成功典范，日本基于本國資源特點在多年實踐中形成了以公民參與為中心社會各界全方位參與的垃圾分類協(xié)同治理機制。這個機制以多樣化的垃圾分類宣傳教育為基礎，以責任明晰的垃圾分類管理法律體系為保障，以嚴格的懲罰措施和監(jiān)督措施為外在壓力，以有效的扶持與激勵政策為動力。為學習其成功經(jīng)驗，作者在日本進行了訪談并發(fā)放問卷，調(diào)查日本公民對本國垃圾分類管理的體會和評價。數(shù)據(jù)顯示：公民參與、教育宣傳、法律約束、政府激勵和多主體協(xié)同治理是日本垃圾分類管理的主要成功經(jīng)驗。最后，探討中國借鑒日本經(jīng)驗的前提條件，并結合我國垃圾分類管理的現(xiàn)狀，提出改進我國垃圾分類管理的對策和建議。

環(huán)境治理； 日本垃圾分類； 公民參與； 多主體協(xié)同治理

垃圾分類問題是一項關乎民生和社會可持續(xù)發(fā)展的社會問題。完善的垃圾分類過程也是環(huán)境保護的重要一環(huán)。有效的垃圾分類管理和優(yōu)美的環(huán)境是每個公民期待的社會治理結果。本文的垃圾分類是指對生活垃圾的分類、回收、轉運、處理等環(huán)節(jié)構成的全過程。世界各國都在探索有效垃圾分類管理辦法，努力營造一個好的生態(tài)環(huán)境。而日本被公認為世界上垃圾分類最成功的國家。通過多年的摸索和實踐，日本目前已經(jīng)形成公民認同、法律齊備、政策到位、社會全方位參與的垃圾分類管理系統(tǒng)。而我國垃圾分類處于起步階段，各試點地方雖推出各種措施，實施效果卻不盡如人意。垃圾分類的管理問題亟須進一步研究。

我國學術界從經(jīng)濟學、社會學、心理學、法學、管理學等多學科領域對生活垃圾治理問題進行了研究。基于成本-效益的角度，一些學者通過經(jīng)濟學的計量方法對這一問題進行經(jīng)濟學分析，如占紹文和張海瑜通過對居民城市生活垃圾分類回收減量化管理的總經(jīng)濟價值及支付意愿的影響因素進行分析，為政府和社會投資提供參考依據(jù)①。一些學者基于環(huán)境社會學和環(huán)境心理學的視角，從環(huán)境意識和環(huán)境行為的角度出發(fā)，探析激勵公民參與垃圾分類的方法。如魯先鋒基于環(huán)境心理學理論，分析了個人習慣、環(huán)保意識、“經(jīng)濟人”理性等內(nèi)在因素與法律制度、部門管理、宣傳教育等外在因素對居民垃圾分類行為的影響，認為提高城市居民參與垃圾分類管理的積極性需要重視外壓機制與誘導機制的共同作用②；張佳梅、余潔以環(huán)境法為出發(fā)點，以垃圾管理的法律法規(guī)為考察對象，探討城市生活垃圾管理立法中的問題③；湯天滋、武敏基于公共管理視角對國外垃圾分類現(xiàn)狀與經(jīng)驗進行闡述，對中外政策與管理制度進行比較研究，并據(jù)此提出改進我國垃圾管理體制相應的政策建議④;姜朝陽和周育紅闡述了公眾參與在城市生活垃圾分類中的重要意義并分析了當下公眾參與度不高的原因，從宣傳教育、約束管理、社會氛圍、加強指導等方面提出了改進城市生活垃圾分類收集的對策⑤。

本文基于公共管理視角，在回顧日本垃圾分類管理歷史發(fā)展進程基礎上，提出了日本的垃圾分類管理機制是以公民參與為中心各利益相關主體有效參與的協(xié)同治理機制。著力分析日本是如何從宣傳教育、法律制度、激勵措施等方面激勵公民參與生活垃圾的科學分類與處理。為進一步學習和借鑒日本成功經(jīng)驗，本文在日本發(fā)放調(diào)查問卷，獲得了日本公民對本國垃圾分類成功經(jīng)驗的感知與評價方面的數(shù)據(jù)，剖析和總結了日本垃圾分類的成功經(jīng)驗；結合日本成功的管理方法和經(jīng)驗分析我國當前的垃圾分類管理現(xiàn)狀，指出我國在激勵公民參與垃圾分類管理中存在的問題和不足，提出改進我國垃圾分類現(xiàn)狀的管理對策，以期對我國垃圾分類有效管理提供指導，加快我國垃圾分類管理進程。

一、日本垃圾分類管理發(fā)展歷程

日本的垃圾管理是一個循序漸進的發(fā)展過程，其垃圾管理體制經(jīng)歷了末端處理、源頭治理向資源循環(huán)的轉變。在這一發(fā)展過程中，從最初政府被動式的、自上而下的管理體制逐步轉變?yōu)橐匀毡竟?、社會團體、非政府組織、企業(yè)等社會主體協(xié)同治理的體制，各社會主體發(fā)揮著越來越重要的作用，與政府一同彰顯合力。

(一)末端處理階段

日本曾經(jīng)是一個工業(yè)公害大國，城市生活環(huán)境在高度消費的社會背景下也曾經(jīng)出現(xiàn)了嚴重問題。20世紀50年代中期，日本迎來了經(jīng)濟高度增長期，與此同時“大量生產(chǎn)，大量消費，大量廢棄”的社會現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，從而導致垃圾排放量的急劇增加。當時垃圾主要是通過填埋處理，產(chǎn)生了一系列環(huán)境污染問題。60年代，日本發(fā)生了非常嚴重的產(chǎn)業(yè)公害。環(huán)境公害問題喚醒了日本市民保衛(wèi)家園和自身權益的意識。日本土地資源有限，加上填埋處理會產(chǎn)生嚴重的環(huán)境污染，因此只有通過垃圾焚燒來解決問題。而大規(guī)模的垃圾焚燒引發(fā)了日本國民抵制性的鄰避運動(Not in my back yard)，日本各地反對建設垃圾焚燒廠的運動此起彼伏，造成了嚴重的社會問題。在這一時期，日本政府實行自上而下的垃圾管理政策，集中于垃圾末端處理，公民只是垃圾的制造者與污染的受害者，沒有參與垃圾分類管理。

(二)源頭治理階段

日本的垃圾分類管理始于20世紀80年代。80年代起，日本處于“泡沫經(jīng)濟”時期，垃圾問題也隨之發(fā)生變化。消費的增加使廢棄物排放進一步增加并出現(xiàn)了多樣化的特點，便利店等的出現(xiàn)使得塑料等材質的容器包裝的使用量大增。這一時期為廢棄物非法排放的頻發(fā)時期。日漸嚴重的垃圾危機催生了日本垃圾管理的改革與創(chuàng)新。

日本政府及時調(diào)整垃圾管理政策，垃圾管理的重點從廢棄物的末端治理轉向從生產(chǎn)和消費的源頭預防。通過垃圾分類促進垃圾減量化，取得了明顯效果。但是，垃圾焚燒廠的建立一直是個難題。以名古屋為例，80年代以來名古屋市的垃圾排放量持續(xù)猛增，采取傳統(tǒng)填埋和焚燒方式的末端治理手段已難以解決垃圾困局。名古屋市政府制定了用藤前海灘濕地建廢棄物處理場的計劃，這一計劃遭到了關心濕地生態(tài)環(huán)境的市民的激烈反對。名古屋政府最終被迫中止了該計劃實施。垃圾焚燒廠建立困難使得日本政府只有選擇將垃圾有效分類處理以及改進焚燒技術的做法來解決問題。⑥日本很多地區(qū)都設垃圾焚燒廠，僅東京就有20多個垃圾焚燒廠。通過焚燒技術的改進，將焚燒產(chǎn)生的污染減少到最低，公民可以不用過多顧慮垃圾焚燒對自身健康的威脅。然而，本地設有垃圾焚燒廠的現(xiàn)實對日本公民的教育意義很大，公民發(fā)現(xiàn)自己生產(chǎn)越多的垃圾，就會建設更多的垃圾焚燒廠，這些后果是社區(qū)公民自己要來承擔的。因此，日本公民必須在日常生活中盡量減少垃圾的產(chǎn)生，通過科學的垃圾分類以促進政府有效處理垃圾。

1999年，名古屋市政府發(fā)表《垃圾緊急事態(tài)宣言》，對垃圾管理政策進行重大調(diào)整，從過去的末端處理政策轉變?yōu)槔h(huán)利用、減量化政策。自此，名古屋市的垃圾管理政策實現(xiàn)重大轉變：由單純地處理廢棄物轉變?yōu)椤皽p量化、再使用與循環(huán)利用”的3R政策。為推行3R政策，名古屋市對社會各個階層進行大規(guī)模地宣傳和動員。名古屋的“垃圾新政”得到了新聞媒體、各地方組織和社會團體、基層群眾的大力支持，取得了顯著的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。⑦日本其他地區(qū)都實施了同樣的改革，即由末端化處理轉變?yōu)閺脑搭^出發(fā)的循環(huán)利用和減量化的垃圾處理模式。

(三)循環(huán)利用階段

自進入21世紀起，面對國內(nèi)和國際的諸多挑戰(zhàn)，日本大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，著力于構建“最適量生產(chǎn)、最適量消費、最小量廢棄”的經(jīng)濟發(fā)展模式，并提出了“環(huán)之國”的發(fā)展目標。垃圾分類處理更加注重循環(huán)利用和資源再生。日本政府制定了垃圾循環(huán)利用率指標。垃圾循環(huán)利用率是指循環(huán)利用量除以循環(huán)利用量與天然資源投入量的和后的比例。日本政府設定的循環(huán)利用率是2010年將近百分之十六，到2020年是將近百分之十八。這個數(shù)字是非常驚人的。日本是一個資源稀缺的國家，垃圾分類可以解決資源稀缺的問題，同時還改善了環(huán)境，可謂一舉兩得的戰(zhàn)略設計。這對公民積極參與垃圾分類也是一個很重要的激勵因素。

日本垃圾管理經(jīng)過20世紀50、60年代的末端垃圾處理期，到80年代以后的正確分類處理和前端垃圾控制，到21世紀以來日本更加重視資源再利用型的垃圾分類處理階段，逐步由被動處理垃圾轉變?yōu)榇龠M公民和社會各個主體主動參與垃圾分類和回收，減少垃圾量和盡可能促成垃圾循環(huán)利用。不僅有效處理了垃圾，更是促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，將公民的積極性充分調(diào)動起來，讓每一個公民對環(huán)境保護和資源再生利用都有很強的社會責任感，在公民參與的基礎之上，社區(qū)、民間組織、企業(yè)等多元力量的共同參與和配合構建了一個“政府主導”逐步轉向“多主體協(xié)同治理”的垃圾管理機制。

二、以公民參與為中心的多主體協(xié)同治理機制

環(huán)境治理(Environmental governance)與環(huán)境善治(Good environmental governance)理論是環(huán)境領域的熱門分析工具。“環(huán)境治理就是在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關者們誰來進行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效?！雹郘emos和Agrawal指出“環(huán)境治理，指的是政治行動者通過一整套的調(diào)控過程、機制和組織來影響環(huán)境行動與環(huán)境結果。治理不同于管理。它包括國家的行動以及諸如社區(qū)、企業(yè)和非營利組織等非國家行動者的行動”⑨。環(huán)境善治是近年來國際倡導的環(huán)境治理理論和政策體系。它的主要內(nèi)涵是在環(huán)境治理過程中充分發(fā)揮各方的作用，改變環(huán)境管理僅由政府獨立承擔責任的局面，充分利用經(jīng)濟、法律、社會和行政手段一同對環(huán)境問題進行有效的治理。它強調(diào)有效的法律，公眾參與，政府與企業(yè)、政府與社會的合作伙伴關系，環(huán)境信息的公開透明等。換言之，環(huán)境善治就是政府、市場和公民社會組織之間的合作和博弈的良性互動過程。日本垃圾分類管理過程就是一種良好的環(huán)境治理過程，形成了以公民參與為中心各利益相關社會主體有效參與的協(xié)同治理機制(見圖1)。這個機制以多樣化的垃圾分類宣傳教育為基礎，以責任明晰的垃圾分類法律體系為保障，以嚴格的懲罰措施和監(jiān)督措施為外在壓力，以有效的扶持與激勵政策為動力。

1.公民參與是日本垃圾分類協(xié)同治理機制的核心

Backstrand指出“可持續(xù)發(fā)展極為重視草根和公民社會參與，以及政策過程中的代表性和透明性”⑩。傳統(tǒng)經(jīng)濟學將環(huán)境視為典型的公共物品，具有外部性特征，人們的過度消費會導致“公地悲劇”的發(fā)生，使得環(huán)境遭到破壞。為了防止外部性，一方面政府必須進行干預，更重要的是必須構建公民共同參與機制。從公共經(jīng)濟學的角度來看，公民作為消費者，只有主動地發(fā)揮作用，才能在環(huán)境保護領域形成“規(guī)模經(jīng)濟”，才能改變環(huán)境保護僅僅依靠政府的片面理解，從根本上改變環(huán)境保護的外部效應。

圖1　以公民參與為中心的治理機制

2.多樣化垃圾分類宣傳教育是促進公民參與垃圾分類管理的基礎性工作

為了促進教育公民積極參與垃圾分類，日本形成了政府帶頭社會各界積極響應的宣傳教育體系，對全體公民進行系統(tǒng)而細致的環(huán)保和垃圾分類宣傳與教育。多樣化、常態(tài)化的宣傳教育工作是促使公民參與的基礎性工作，既教育了公民要積極參與垃圾分類，也教育公民如何科學分類，同時還形成一個良好的垃圾分類管理的輿論環(huán)境，給公民以壓力和動力，內(nèi)化為他們的日常生活習慣。

日本垃圾分類宣傳的多樣化體現(xiàn)為：

第二，宣傳的內(nèi)容多樣化。日本垃圾分類宣傳既包括了對正面的垃圾分類處理的教育，也包括對不文明垃圾分類行為的宣傳，目的是強調(diào)公民正確分類方法。對正確進行垃圾分類的方法也會有詳細的宣傳，例如，日本商品外包裝上會印有分類標記及材料成分，牛奶盒上甚至會提示包裝盒處理的正確步驟：要洗凈、拆開、晾干、折疊以后再扔等；一些超市和醫(yī)院等場所也會設置垃圾桶，且詳細標上塑料瓶、易拉罐、玻璃瓶等分類標志，以便消費者分類投放。

總體來說，日本的垃圾分類宣傳既做到了多樣化，又做到了常態(tài)化，幾十年不間斷的宣傳對公民的環(huán)保意識和責任感的培養(yǎng)起著決定性作用；而宣傳又做到了細致入微，這又幫助公民在責任感的驅動下，能夠身體力行去按照政府要求的分類方法去做，知行合一，讓日本垃圾分類管理真正落到實處。

3.責任明晰的垃圾分類管理法律體系和嚴格的懲罰監(jiān)督是促使公民參與垃圾分類管理的外在壓力

宣傳、教育是促進公民參與垃圾分類的“軟性”管理對策，除此之外，還需要健全的法律和嚴格的執(zhí)法來作為“硬性”對策，以對公民的垃圾處理行為進行約束，只有軟硬結合才是最有效的管理。

首先，責任明晰的垃圾分類管理法律是日本垃圾分類管理成功的基礎。

除去中央政府各階段制定的法律，日本地方政府會根據(jù)自身情況制定相應的垃圾分類與回收方法。在由中央到地方的法律法規(guī)的指導下，國家、各地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民等各個相關主體，根據(jù)明確的各自責任和義務劃分，切實履行各自的職責并相互協(xié)作，形成了官、產(chǎn)、學良好的合作伙伴關系，共同推動垃圾分類政策目標的實現(xiàn)。

表1　日本垃圾處理法律體系的變遷

資料來源：根據(jù)日本環(huán)境省網(wǎng)站資料(http://www.env.go.jp/)整理編制。

另外，日本的垃圾處理法律十分注重細節(jié)，具有很強的可操作性，使法律能夠有效地落實到位。例如，北九州市法律明確規(guī)定瓶罐之類的垃圾每周回收一次，使用政府規(guī)定的垃圾袋(每個約合人民幣0.7元)。如此清晰明了、事無巨細的規(guī)定和安排，使法律和配套辦法能夠得到確實的執(zhí)行而非流于形式，也利于民眾理解和參與。

其次，嚴格的懲罰措施與監(jiān)督機制是日本垃圾分類管理成功的保障。

4.實施有效的扶持與激勵政策是促進公民積極參與垃圾分類的動力

綜上所述，在日本垃圾分類管理中，以公民參與為中心的治理機制是一個動態(tài)的系統(tǒng)。法律制約、宣傳教育、監(jiān)督懲罰與扶持激勵機制共同作用于這個系統(tǒng)，從不同的方面促使公民與公民團體發(fā)揮能動作用。這就使得利益各不相同的各個主體采取聯(lián)合行動，促使整個治理體系持續(xù)的運轉。

三、日本垃圾分類實證調(diào)查分析

日本的垃圾分類管理歷經(jīng)多年實踐，取得了良好的環(huán)境效應和社會效果，具有代表性和典型性。為了驗證本文提出的日本垃圾分類管理的成功因素，基于日本公眾感知的視角，本文依據(jù)日本垃圾分類的現(xiàn)實情況與特點，將相關因素設計于問卷之中，通過對調(diào)查結果的實證分析來驗證它們是否屬于日本垃圾分類的成功經(jīng)驗以及它們的重要性程度。問卷主體部分共設計11個問題，力圖從不同角度驗證這些經(jīng)驗。

(一)問卷設計與驗證方法

本研究所使用的數(shù)據(jù)來源于筆者于2014年底在日本高校向當?shù)卮髮W生及校職工所發(fā)放的241份問卷。回收問卷241份，其中有效問卷211份，問卷有效回收率達到了87.5%。從調(diào)查樣本的分布情況來看，男性占61.7%，女性占38.3%；年齡在10-23歲的占94.3%，23-35歲的占5.2%，36-50歲的占0%，50歲以上的占0.5%。受教育程度方面，受訪者普遍受過高等教育，受大學教育的占95.7%，受研究生及以上教育的占1.9%，高中占1.9%，小學占0.5%。由于大多數(shù)受訪者為高校學生，因而未對其收入情況進行調(diào)查。調(diào)查結果使用SPSS19軟件進行數(shù)據(jù)錄入和分析。由于條件限制，本研究選擇在日本高校發(fā)放問卷，因為學校是垃圾分類重要的場所，選取高校作為調(diào)查對象不具有特殊性。然而，以后的研究會進一步擴展到社區(qū)、政府、企業(yè)、民間團體等社會的各個層面，以進一步提升研究的普遍性和嚴謹性。問卷指標設計情況見表2。

表2　調(diào)查問卷指標設計

(二)公民參與為中心多主體協(xié)同治理是日本垃圾分類管理成功的關鍵

通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，問卷中4個問題的調(diào)查結果顯示：公民參與是日本垃圾分類的關鍵成功經(jīng)驗。在211份有效問卷中，對問題“您認為本國垃圾分類之所以取得成功的原因是(多選)？”的回答中，有33.1%的受訪者認為公民參與是成功的原因，在所有選項中所占比例最高(見圖2)?？梢娙毡竟駥τ诠駞⑴c垃圾分類有很強的責任心和認同感，日本垃圾分類的成功印證了公民參與垃圾分類中所發(fā)揮的重要作用，說明公民參與是垃圾分類的關鍵成功經(jīng)驗。第二個問項“您參與垃圾分類的最主要動因是什么？”的調(diào)查結果顯示，超過41%的受訪者選擇了“公民責任”作為參與垃圾分類的主要動因(見圖3)。該數(shù)據(jù)說明日本公民將垃圾分類責任內(nèi)化于心，認為環(huán)境好壞與每個人是息息相關的，并付諸每日的行動中，每個公民都要為“公共善”(public good)做出自己的貢獻，積極承擔公民責任，謀求公共利益。

在受訪者對于問項“您用于垃圾分類的塑料袋的來源是？”的回答中，90%以上的受訪者選擇了自己購買分類垃圾袋，而選擇政府免費發(fā)放、公益活動贈送和其他的僅占6%、1%和3%。由此可見日本公民對于垃圾分類政策的配合與支持，這為垃圾分類政策的順利推行奠定了很好的社會基礎。綜上所述，日本公民對垃圾分類的積極參與是垃圾分類成功的重要保證。

圖2　日本垃圾分類取得成功的原因

圖3　參與垃圾分類回收的最主要動因

為中心的多元主體協(xié)同治理是日本垃圾分類最重要的成功經(jīng)驗。多主體的良性互動產(chǎn)生協(xié)同效應推動了垃圾分類政策的順利實施。

在日本民眾心目中，各個主體在垃圾分類中的重要性如何？我們設計了“請您將以下主體按在垃圾分類中的重要程度從高到低進行排序”問項以測試在多個治理主體中每一個主體的排序。該問題要求受訪者將垃圾分類中各主體按在垃圾分類中的重要程度從高到低進行排序。根據(jù)表3中的調(diào)查結果對五個主體的重要性排序權重計算，計算方法為第一位×1+第二位×0.8+第三位×0.6+第四位×0.4+第五位×0.2。通過計算得到公民、政府、學校、媒體、企業(yè)的得分從高到低分別為169.6、153.4、128.2、117.2、83.2(見表3)，在日本公民心中五個主體的重要性排序自高到低為：公民、政府、媒體、學校、企業(yè)。按照重要性程度得分可進一步將五個主體分為三檔，第一檔為公民和政府，其得分在150-170分之間；第二檔為媒體和學校，得分在110-130之間；第三檔為企業(yè)，得分為83.2，小于100。這說明，公民作為最重要的參與主體，在垃圾分類管理中發(fā)揮著最關鍵的作用；政府作為日本垃圾分類成功推行的第二大主體發(fā)揮著至關重要的作用；媒體和學校等社會力量在垃圾分類管理中也做出了突出貢獻，起到了重要作用；企業(yè)作為市場的代表的參與也產(chǎn)生了積極的影響，但其參與垃圾分類管理的作用潛力有待進一步發(fā)掘。

(三)各類垃圾分類管理措施作用驗證

表3　日本垃圾分類中各主體重要程度排列分布

1.多樣化宣傳教育工作是形成垃圾分類社會共識的保障

首先，多樣化、常態(tài)化的宣傳教育形成了日本垃圾分類處理的社會良好風氣，形成了社會各界的共識。在問項“您參與垃圾分類的最主要動因是什么？”的調(diào)查結果顯示，超過41%的受訪者選擇了“公民責任”作為參與垃圾分類的主要動因(見圖3)，37%選擇是社會風氣促使自己實施垃圾分類，僅有9%的受訪者選擇政府要求，這些數(shù)據(jù)說明日本的垃圾分類宣傳教育是相當成功的，既提高了公民的環(huán)保責任心，又營造了垃圾分類重要的社會風氣，對每一個公民形成了一定的約束力。

其次，多樣化、細致化的宣傳是垃圾分類順利實施的有效保證。受訪者對“您覺得哪種垃圾分類的宣傳方式最有效？”問項的回答中，28.4%選擇了人手一份的垃圾分類知識手冊，18.9%選擇在社區(qū)張貼、發(fā)放宣傳單、舉辦社區(qū)宣傳會，18.8%選擇公益廣告，15.7%選擇在垃圾箱上表示垃圾分類提示，6%選擇在商品包裝袋上表示垃圾分類提示，另外有5.5%選擇了官方媒介宣傳，3.5%選擇組織市民參觀再生資源利用企業(yè)、垃圾處理廠、環(huán)保公司等，2.9%選擇舉辦大型公益活動。上述這些宣傳渠道多由政府直接發(fā)起和組織，給予資金、人員等各個方面的支持并承擔監(jiān)管責任。垃圾分類宣傳教育越是具有常規(guī)性、便利性、可操作性和貼近公民日常生活等特點，其效果越顯著，越能夠對民眾產(chǎn)生積極影響。

再次，數(shù)據(jù)表明學校教育、家庭教育是宣傳垃圾分類知識的主要渠道。

問項“您關于垃圾分類回收知識的來源有哪些？”的調(diào)查結果則驗證了日本的垃圾分類宣傳教育離不開社會各主體參與。受訪者中選擇學校教育(35.3%)和家庭教育(33.8%)的人數(shù)占大多數(shù)(見圖4)，說明學校和家庭是十分重要的垃圾分類教育渠道和宣傳渠道；與此同時，媒體宣傳(10.7%)也起到了不可忽視的影響。由此可以得出結論：由家庭、學校、媒體等主體在環(huán)境治理中的宣傳作用很大，幫助公民形成良好的垃圾分類習慣和環(huán)境道德。在宣傳方面的調(diào)研數(shù)據(jù)證明了在日本多樣化、常態(tài)化和細微化的宣傳的重要作用，使得公民能夠自覺行動，維護環(huán)境。

圖4　垃圾分類回收知識的來源

2.健全的法律和嚴格的執(zhí)法是日本垃圾分類成功的保證

在立法與執(zhí)法方面，我們通過問卷請受訪者評價日本垃圾分類方面的法律法規(guī)。認為法律法規(guī)數(shù)量較多且執(zhí)法不嚴的人數(shù)占48.0%；而認為法律法規(guī)數(shù)量較少執(zhí)法不嚴的人數(shù)排在第二，占32.8%；認為數(shù)量較多執(zhí)法嚴格的人數(shù)排在了第三，占11.6%；而認為法律法規(guī)數(shù)量較少，執(zhí)法嚴格的人數(shù)是最少的，僅占7.6%。從各部分所占比例可以看出，在日本公民心中，日本政府對垃圾分類所制定的法律法規(guī)齊備，但執(zhí)法有待于進一步加強。相比較世界其他國家來說，日本的環(huán)境執(zhí)法以嚴格著稱，之所以調(diào)查結果顯示公眾對執(zhí)法嚴格程度評價較低，可能原因是日本公民在長期實踐中已形成了相當高的環(huán)境法律意識，因而呈現(xiàn)出更高的對環(huán)境執(zhí)法的社會期待與要求。

3.激勵、監(jiān)督與懲罰措施是垃圾分類政策執(zhí)行的推動力

“不按垃圾分類標準投放垃圾的行為，您認為應該如何避免或減少？”問項的調(diào)查結果驗證了社區(qū)、學校等社會力量的參與發(fā)揮了重要監(jiān)督作用。調(diào)查結果顯示(見表4)：在日本避免和減少不規(guī)范的垃圾處理行為的對策中，鄰里互相監(jiān)督和舉報(20%)和依靠巡邏隊、志愿者和媒體等社會力量進行監(jiān)督(15.7%)所占比例較大，說明日本主要通過社會力量來監(jiān)督不規(guī)范行為，社區(qū)居民的自我治理占重要比重；此外，選擇“設立警示牌”(15.1%)以及“公民自我約束”(11.7%)所占比例也比較高，充分體現(xiàn)了日本公民具備很強遵守社會規(guī)范的意識和自我監(jiān)督、自我約束的精神。這里處罰不占主要地位，公民社會的力量起著重要作用。社區(qū)成員在共同生活的過程中形成了對于垃圾分類問題上的共識，生成了很強的共同體精神和參與意識，對社區(qū)集體活動具有很強的責任心。社區(qū)居民通過環(huán)境組織和志愿服務展開相互監(jiān)督，對本區(qū)的垃圾分類實施有效治理。與此同時，約22.5%的受調(diào)查者選擇“制定法律法規(guī)對違規(guī)行為進行處罰”，另有5.5%的受訪者選擇“垃圾分類實名制”，這說明社區(qū)自治與法律、制度的強制手段形成了相互補充、相互促動的良好環(huán)境治理效果。

表4　如何避免不按垃圾分類標準投放垃圾的行為

圖5　對不按垃圾分類標準投放垃圾的懲罰措施

四、日本垃圾分類管理對我國的啟示

環(huán)境問題是世界性問題，世界各國需要相互借鑒，共同營造清潔環(huán)境。垃圾分類管理問題在中日兩國之間具有很大相互借鑒的空間。

(一)垃圾分類管理經(jīng)驗的共享性

環(huán)境問題是各種政策問題中相對比較開放、容易借鑒他國經(jīng)驗的領域。日本經(jīng)歷了先污染后治理的歷程，在多年的摸索中形成了自己的垃圾分類管理的優(yōu)秀經(jīng)驗。我國正處于工業(yè)化進程之中，也正在經(jīng)歷先污染后治理的過程。我國垃圾分類管理尚處于發(fā)展階段，需要借鑒日本的方面很多。而且在生活垃圾分類管理過程中，技術含量并不高，更重要的是社會動員，即需要每一個公民身體力行積極參與生活垃圾分類，日本的經(jīng)驗很多都值得我們借鑒。

在本研究的調(diào)查過程中，幾位受訪者的話發(fā)人深思。如有的受訪者指出：“日本和中國都是比較發(fā)達的國家，垃圾處理和環(huán)境保護息息相關。兩國應該共享相關技術和信息。我認為保護地球環(huán)境是我們應盡的義務。”日本公民認識到環(huán)境問題不僅僅是一國的事情，也是世界各國的共同的事業(yè)。環(huán)境問題上的經(jīng)驗需要共享，日本的先進技術和成功經(jīng)驗應成為兩國人民共同的財富?；趤碜匀毡镜膶嵶C調(diào)查數(shù)據(jù)與我國現(xiàn)實情況，本文提出改進我國垃圾分類現(xiàn)狀亟須從發(fā)動全民參與這一根基出發(fā)，通過政府、社區(qū)、家庭、學校等多樣化的主體，堅持不懈地對公眾進行垃圾分類的重要性以及垃圾分類的常態(tài)化教育；通過加強我國垃圾分類法律建設來約束、監(jiān)督和懲罰不合法行為；通過各項具體的激勵約束措施來激勵公民、企業(yè)等社會主體積極參與到垃圾分類中來。同時要加強政府的投入，構建完整的垃圾分類系統(tǒng)，構建多元主體共同治理的有效機制。

(二)日本垃圾分類經(jīng)驗對我國的啟示

1.政府與社會共同開展宣傳教育，促進公民參與

促進公民積極參與日常的垃圾分類是我國垃圾分類管理首要工作。這需要政府和社會各界共同進行宣傳教育。日本于2003年頒布《有關增進環(huán)保意愿以及推進環(huán)保教育的法律》，將環(huán)保教育以法律形式確定，全國上下包括學校、地區(qū)、工廠、家庭等都根據(jù)該法律和基本方針開展了推進環(huán)保教育和環(huán)保知識學習的活動。日本的垃圾分類宣傳教育具有多樣性、常態(tài)化、細微化的特點。所謂多樣性，表現(xiàn)為日本的垃圾分類宣傳的主體是多樣的，宣傳內(nèi)容是多樣的，宣傳的形式也是多樣的。所謂常態(tài)化就是指日本垃圾分類宣傳教育是不間斷進行的，不同地方都有自己固定的宣傳時間，企業(yè)在產(chǎn)品包裝上的分類提示作用也是常態(tài)化的，每個家庭都會認真進行分類垃圾，配合學校、政府的宣傳教育工作，使垃圾分類逐漸成為一種根深蒂固的文化并得以傳承。細微化就是通過宣傳手冊、學校教育、家庭教育、公共宣傳等方式讓公民逐步掌握垃圾分類方法與資源循環(huán)利用的細小知識和環(huán)節(jié)。細微化的教育提高了垃圾分類的可執(zhí)行性，這是最值得我國學習借鑒之處。常態(tài)化的宣傳教育使得日本居民感到政府和輿論的壓力，也能不斷喚醒和提高其環(huán)境責任感，扎實的宣傳工作使得公民有責任、有意愿在日常生活中科學進行垃圾分類，養(yǎng)成一種生活習慣。

2.健全責任明晰的法律體系并嚴格執(zhí)法，進一步發(fā)揮法律效力

日本垃圾回收成功的重要原因之一是制定了全面的垃圾回收法律，這在前面已經(jīng)有所論述。日本關于垃圾回收法律不僅類別齊全，而且這些法律對垃圾回收的相關問題規(guī)定得很細致，有很強的操作性，便于公民、企業(yè)執(zhí)行。例如，北九州市法律明確規(guī)定瓶罐之類的垃圾每周回收一次，使用政府規(guī)定的垃圾袋(每個約合人民幣0.7元)。如此清晰明了、事無巨細的規(guī)定和安排，使法律和配套辦法能夠得到確實地執(zhí)行而非流于形式，便于政府的精細化管理，也利于民眾理解和參與。

近年來，針對我國垃圾分類處理的現(xiàn)狀，中國政府制定了相關法律法規(guī)，其立法體系構成如下：首先，憲法中有關于環(huán)境保護的規(guī)定，為垃圾管理立法工作提供了最基本的法律依據(jù)。其次，制定了綜合性法律《環(huán)境保護法》，其中關于污染防治的基本原則以及生活垃圾的相關規(guī)定，是我國城市生活垃圾立法體系的重要組成部分。再次，制定了單行法律，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。與此同時，國務院也制定了專項行政法規(guī)，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。只有少數(shù)地方政府制定了地方性法規(guī)，如廣州市下發(fā)的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》和《廣州市再生資源回收利用管理規(guī)定》，深圳市發(fā)布的《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》等。最后，少數(shù)地方出臺了少量相關政策及標準，如威海市下發(fā)《關于推行垃圾分類收集處理的意見》。

我國生活垃圾分類處理立法體系中存在的問題首先是立法體系不完善?，F(xiàn)行的法律多為原則性規(guī)定，缺乏相應的配套法規(guī)與實施細則，內(nèi)容不夠明確和細致，操作性差，不利于公民把握。法律法規(guī)并未對相關責任方做出明確規(guī)定，缺乏實施有效約束懲戒機制。例如，廣州市于2015年頒布了《垃圾分類管理規(guī)定》，該規(guī)定對亂扔垃圾的個人給予200元罰款，單位給予2000元罰款。但是現(xiàn)實中如何執(zhí)行該處罰規(guī)定卻是一個難題，廣州市對于責任人的規(guī)定是物業(yè)，而物業(yè)不具有執(zhí)法權，只能靠公民自覺。我國各地各社區(qū)的物業(yè)如何將垃圾有效處理，如何責任到人，如何規(guī)范小區(qū)居民行為，這些最實際的部分卻沒有詳盡的可操作性規(guī)定，將會使垃圾分類管理規(guī)定形同虛設。而日本在這個問題上的做法值得我們學習。例如，橫濱市2007年9月28日修改《橫濱市關于廢棄物減量化、資源化以及正當處理等的管理細則(或管理規(guī)定)》，對個人和企業(yè)的不規(guī)范行為進行處罰，對沒有進行垃圾分類的垃圾袋要開封調(diào)查，確認是哪個家庭扔出的垃圾袋，然后進行分類指導，對指導后仍不改正者，再進行勸告和命令，對命令者一年后仍不悔改者給予2000日元的罰款。這些處罰權都由政府來執(zhí)行。

中國需要在今后的法律法規(guī)制定過程中，通過立法明確各政府部門責任，實現(xiàn)權責統(tǒng)一，避免因各部門職能交叉重疊造成對垃圾分類處理服務的推諉現(xiàn)象；要根據(jù)立法對中央政府和地方政府的職能進行合理的分配，以調(diào)動地方政府發(fā)揮公共服務職能的積極性。

我國現(xiàn)有環(huán)境立法的另一個不足體現(xiàn)在未對垃圾資源化、減量化予以重視，立法模式偏于末端控制。日本的經(jīng)驗表明，治理環(huán)境問題要取得成效，必須由末端治理轉向源頭控制。中國政府同時還需要健全和完善循環(huán)經(jīng)濟和垃圾分類處理相關的法律法規(guī)并出臺實施細則，制定實施科學分類標準和處理方式。如針對各類消費品制定專門而細致的回收利用法律，如食品再生利用法、家電再生利用法等。與此同時，明確中央及各地方政府、生產(chǎn)者、銷售者、消費者等各方的責任，并完善配套措施。

3.建立長效激勵、約束機制，促進公民參與

利用經(jīng)濟激勵手段促使市場機制在環(huán)境治理中發(fā)揮更大的作用，并推動企業(yè)參與環(huán)境保護，強化企業(yè)的環(huán)保責任是日本垃圾分類成功的重要方面。在生產(chǎn)領域，對中小企業(yè)從事環(huán)境技術研發(fā)項目，日本政府補助其研發(fā)經(jīng)費的二分之一，對廢棄物再生利用設備生產(chǎn)者給予相當于生產(chǎn)和實驗費二分之一的補助等。對我國而言，可以采取的典型經(jīng)濟激勵手段有：征收環(huán)境稅，抑制企業(yè)排污行為，引導企業(yè)主動減排；采用減免稅、貼息或專項資金等方式對社會效益較好的綠色生產(chǎn)企業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)者進行補貼，以刺激環(huán)?？萍嫉难邪l(fā)和推廣。對于生活垃圾回收相關的企業(yè)，政府可通過稅收減免、財政貼息、補償金等政策扶持垃圾處理企業(yè)和環(huán)保科技企業(yè)的發(fā)展。應加大對環(huán)保科研項目的投入，加強垃圾處理工藝的研究、開發(fā)，扶植可循環(huán)產(chǎn)品市場。對于垃圾分類處理工藝和資源循環(huán)利用技術的研究，政府應?？顚ｍ椨枰灾С帧Ｕ畱雠_相關政策對垃圾分類產(chǎn)業(yè)化予以扶持，建成一個完整的垃圾分類回收及再生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈。重視并不斷提高科技對環(huán)境保護的支撐能力，積極推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)化進程。在消費領域，也可以采取對消費者購買綠色產(chǎn)品提供補貼等手段，鼓勵公民使用環(huán)保產(chǎn)品。譬如，日本政府對其認定符合減量化、再利用、再循環(huán)特征“3R”原則的環(huán)保產(chǎn)品的消費進行補貼。這些措施都是值得中國各個地方政府學習之處。

有效的約束監(jiān)督機制是垃圾分類管理問題的重要問題。借鑒日本在這方面的治理經(jīng)驗，通過構建長效激勵約束機制，與問責等約束機制配合，以達到有效調(diào)動全社會共同配合垃圾分類、保護環(huán)境的積極性之目的。日本很多地方政府主要領導親自參與垃圾分類管理過程。以橫濱市為例，成立廢棄物減量化資源化推進審議會，作為市長的咨詢機構。成員全部由市長任命，人數(shù)達20多人，成員任期兩年，可以連任。這是從組織設計上體現(xiàn)政府重視垃圾分類管理問題，強化了政府在垃圾管理中的責任。與此同時，公民可以通過成立或參與環(huán)境NGO，作為第三部門成員參與垃圾分類志愿活動，參與垃圾分類領域的聽證會等方式發(fā)揮其參與環(huán)境治理的影響力。

4.構建多元主體協(xié)同治理的合作機制，發(fā)揮社會合力

首先，多元主體參與垃圾分類管理是治理我國垃圾分類問題的主要手段。

在我國，垃圾分類作為一種公共服務，其責任絕大部分由政府承擔，尚未形成多元化的協(xié)同合作機制。重視強化垃圾分類中的政府責任，并不是說政府要包攬一切，替代企業(yè)、社會團體、公民個人的環(huán)境保護責任。當前對于政府而言，更重要的是在提升自身垃圾分類管理能力、履行垃圾分類責任的同時，發(fā)動和督促企業(yè)、社區(qū)、公民個人履行環(huán)境責任，建立優(yōu)質高效的垃圾分類模式。一方面各級政府對生態(tài)環(huán)境質量負責，另一方面大力培育垃圾分類的市場和社會力量，企業(yè)承擔市場主體責任，一些具有可收費性質的公共服務更適合由市場供給，譬如垃圾分類處理服務。政府可以將某些垃圾分類的回收、轉運、再利用工作移交給企業(yè)、社區(qū)或環(huán)境非營利組織，這種分工可以緩解政府承擔所有垃圾分類中各個環(huán)節(jié)工作的巨大壓力，也可以使垃圾分類更有質量、效率及顧客回應性。

其次，建立政府、公民、企業(yè)等聯(lián)合進行的良性運轉的垃圾回收體系。

五、結語

日本的垃圾分類管理是垃圾分類處理的成功典范，完善的法律體系，先進的垃圾處理技術，垃圾減量與資源循環(huán)利用為原則的垃圾管理思想，對環(huán)境友好的垃圾處理目標等都是值得我國借鑒的成功經(jīng)驗。日本垃圾分類經(jīng)驗中，最成功之處就在于形成了政府、企業(yè)、公民協(xié)調(diào)治理體系，該體系是建立在多樣化的宣傳教育，責任明晰的垃圾分類管理法律體系、嚴格的懲罰制度和監(jiān)管制度和有效的扶持和激勵政策的基礎上的。2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中將“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”列為重要戰(zhàn)略任務，并指出要“以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。”“統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。”為此，我國也要努力建設以公民參與為中心，政府、企業(yè)和公民協(xié)同處理垃圾的科學管理體系。第一，宣傳教育是基礎。持之以恒的多樣化的宣傳教育是動員公民參與垃圾分類管理的前提。只有多樣化的長期不懈的宣傳教育，才能將垃圾分類與環(huán)保的理念深入人心，形成公民科學分類的行為習慣。其次，嚴格的垃圾分類法律法規(guī)無疑是成功的垃圾分類管理的源頭性要因。通過立法促進垃圾的科學分類、減量和資源綜合利用，這是國際社會的通行做法。各發(fā)達國家在不斷構建細致全面的法律體系的同時，極為重視嚴格、到位、高效的監(jiān)督管理，以真正發(fā)揮法律的效力和動力。再次，精細化發(fā)展、深化環(huán)?？萍紕?chuàng)新是垃圾分類管理的趨勢。長效的激勵和約束機制是強化科學的垃圾分類社會行為的動力。第四，發(fā)揮政府的重要作用。政府要把細致入微的環(huán)保教育滲入家庭教育、學校教育和社會宣傳中；加強執(zhí)法和發(fā)揮社區(qū)和地方政府的監(jiān)管作用；政府要轉變公共服務的供應模式，轉變過去唯一“自上而下”的管理模式，開始建立“自下而上、多元主體參與”的治理新格局，協(xié)助各社會主體發(fā)揮自身潛能。將垃圾分類處理與各個層次地方政府的環(huán)保目標聯(lián)系起來，將垃圾的循環(huán)利用目標化管理。

注釋

①占紹文、張海瑜：《城市垃圾分類回收的認知及支付意愿調(diào)查——以西安市為例》，《城市問題》2012年第4期。

②魯先鋒：《垃圾分類管理中的外壓機制與誘導機制》，《城市問題》2013年第1期。

③張佳梅:《從法制來看日本的生活垃圾處理》,《科技創(chuàng)業(yè)》2011年第17期;余潔：《關于中國城市生活垃圾分類的法律研究》，《環(huán)境科學與管理》2009年第4期。

④湯天滋:《中日環(huán)境政策及環(huán)境管理制度比較研究》,《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》2007年第6期;武敏：《日本環(huán)境保護管理體制概況及其對我國的啟示》，《新鄉(xiāng)學院學報(社會科學版)》2010年第1期。

⑤姜朝陽、周育紅:《論城市生活垃圾分類收集中的公眾參與》,《環(huán)境科學與管理》2009年第12期。

⑥⑦王軍、邱少男：《垃圾處理政策的變化及其效果分析——以日本名古屋市為例》，《中國發(fā)展》2013年第1期。

⑧朱留財:《應對氣候變化：環(huán)境善治與和諧治理》，《環(huán)境保護》2007年第11期。

⑨Lemos, Maria Carmen, and Arun Agrawal.“Environment Governance.”AnnualReviewofEnvironmentResources,31(2006)：297-325.

⑩Backstrand, K.“Democratizing Global Environmental Governance？ Stakeholder Democracy after the World Summit on Sustainable Development.”EuropeanJournalofInternationalRelations,12(2006): 467-498.

and the USA.”JournalofMaterialCyclesandWasteManagement,16(2014): 321-334．

責任編輯張靜

Japan’s Waste Classification Management Experience and Its Inspiration to China

Lv WeixiaDu Juan

(School of Public Administration， University of International Business and Economics， Beijing 100029)

Japan’s waste classification is recognized as the world’s most successful model. Based on its resource characteristics， a collaborative governance system has been developed after practice for many years， which is centered on civic participation and engages many parties of the society. This system is based on diversified publicity and education， guaranteed by a comprehensive legal system，pressured by strict penalty system and supervision mechanisms， and motivated by effective support and incentive policies. To learn the successful experience，the paper conducted field study and questionnaire survey in Japan， investigating Japanese citizens’ evaluation of the waste classification management. As data displayed， citizen participation， publicity and education， legal restraint， incentive mechanism and multi-agents collaborative governance are major successful experience in Japan’s waste classification management. Finally， with the discussion of the prerequisite and status quo of Japanese experience， it proposed suggestions to improve China’s waste classification management．

environmental governance； waste classification in Japan； citizen participation； multi-agents collaborative governance

2015-08-10

教育部人文社科一般項目“高校后勤社會化改革中保持公益性的長效管理機制”(2013YJA630061)；國家社科基金項目“市場化改革中公共服務的有效提供模式及監(jiān)管機制研究”(14BZZ066)；對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中央高校基本科研業(yè)務費專項資金“實施中國企業(yè)‘走出去’戰(zhàn)略的政府能力建設研究”(cxtd4-09)