超越工具理性：我國戶籍制度改革的實踐反思

涂一榮　鮑夢若

(1.華中師范大學(xué) 湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院， 湖北 武漢 430079； 2.四川大學(xué) 藝術(shù)學(xué)院， 四川 成都 610207)

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超越工具理性：我國戶籍制度改革的實踐反思

涂一榮1鮑夢若2

(1.華中師范大學(xué) 湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院， 湖北 武漢 430079； 2.四川大學(xué) 藝術(shù)學(xué)院， 四川 成都 610207)

日益強(qiáng)烈的改革需求與成效甚微的改革實踐之間的巨大落差，構(gòu)成當(dāng)前戶籍制度改革的現(xiàn)實困境。從理性視角審視我國戶籍制度改革中的關(guān)鍵舉措與主要特征，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存困境的內(nèi)在原因是政府改革取向中強(qiáng)勢工具理性對價值理性的遮蔽，導(dǎo)致理性關(guān)系失衡，從而使改革中手段與目的、效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展等價值割裂。在實踐層面上具體表現(xiàn)為差別待遇與公民平等權(quán)的沖突、有限流動與統(tǒng)一市場的矛盾、常住人口與戶籍城鎮(zhèn)化的落差。突破當(dāng)前戶籍制度改革困境，要超越工具理性主導(dǎo)，重塑和彰顯價值理性，保持政府工具理性與價值理性的合理張力，協(xié)調(diào)改革成本與收益、均衡效率與公平、統(tǒng)一表征與本質(zhì)。

戶籍制度； 制度變遷； 政府理性； 工具理性； 價值理性

我國現(xiàn)行的戶籍制度雛形于上世紀(jì)50年代，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，戶籍的人口信息統(tǒng)計與民事登記等功能逐漸擴(kuò)大，成為城鄉(xiāng)資源配置與社會管理控制的制度載體。戶籍制度改革伴隨著改革開放的開啟而逐步推進(jìn)，在過去的三十余年經(jīng)歷了“集鎮(zhèn)落戶、外來寄住、城鎮(zhèn)暫住、當(dāng)?shù)赜行艨凇⑿〕擎?zhèn)全面落戶、大中城市積分落戶”等不同形式、不同深度的改革嘗試，形成了鄭州、上海、成都、重慶、深圳等典型戶改模式。與此同時，學(xué)術(shù)界也保持著對戶籍制度改革的持續(xù)關(guān)注且形成了諸多重要研究成果。在經(jīng)過早期“取消論”與“統(tǒng)一論”的戶籍改革爭論后①，當(dāng)前以剝離戶籍福利、回歸制度本原為核心內(nèi)涵的“剝離論”逐漸成為學(xué)界共識?！皠冸x論”強(qiáng)調(diào)，在承認(rèn)戶籍制度的歷史作用以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實難以承受一步到位改革成本的情況下，我國戶籍制度改革應(yīng)采取漸進(jìn)方式，逐步剝離附加在戶籍制度上的各種不平等權(quán)益，在改革中兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會發(fā)展，在操作過程中將戶籍制度改革納入城鄉(xiāng)綜合改革進(jìn)程中，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、土地制度改革、產(chǎn)權(quán)改革、社會保障改革、財稅體制改革等與其相互配套，協(xié)同推進(jìn)。豐富的理論研究與多樣的地方試驗，為我國戶籍制度改革奠定了良好的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)，但時至今日，我國戶籍制度改革仍成效甚微，改革進(jìn)程與民眾的改革需求之間存在較大差距?；谶@一現(xiàn)實境況，本文要回答的問題是：為什么改革共識不斷凝聚、地方創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，但戶籍制度改革卻難以在國民待遇平等和開放市場構(gòu)建等關(guān)鍵方面取得突破性進(jìn)展，反而陷入“內(nèi)卷化”？簡言之，已經(jīng)進(jìn)行三十余年的戶籍制度改革為什么仍停留在操作層面，并主要呈現(xiàn)出一種應(yīng)急性的零碎敲打？到底是什么因素桎梏了改革的深入推進(jìn)？

當(dāng)前學(xué)界對這一問題的回答主要集中于如下幾個方面：第一，改革沒有一個合理可行的成本分擔(dān)機(jī)制，地方財政沒有足夠的動力與能力推動改革，以至整體進(jìn)展緩慢②；第二，改革缺乏頂層設(shè)計與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，單靠局部性的地方試驗難以解決一些深層次的制度難題③；第三，戶籍改革過程中制度主體的偏好與利益不一致，改革需要制度供給與執(zhí)行主體等既得利益者自行削減利益，以此滿足制度需求者利益，這使改革陷入零和博弈式的“制度悖論”④；第四，相關(guān)制度改革不配套，致使戶籍改革缺乏系統(tǒng)性與徹底性⑤。總體上看，既有研究對戶籍改革困境原因的分析較為具體而全面，但這些困境分析主要停留在改革執(zhí)行層面，而較少涉及到改革理念層面，如政策制定與執(zhí)行中的政府價值取向。本文認(rèn)為只有從價值層面分析，才能跳出改革中的操作困境，抓取潛藏于困境表征背后的深層次原因。

一、概念引入

從以上問題出發(fā)，本文試以理性視角切入，具體運(yùn)用工具理性、價值理性以及政府理性等分析概念，分析政府在改革進(jìn)程中的政策選擇與價值取向，反思我國戶籍改革陷入困境的關(guān)鍵原因。

(一)理性的二分：工具理性與價值理性

馬克斯·韋伯最早將理性二分為工具理性與價值理性，并將其運(yùn)用到社會行動與社會現(xiàn)象分析中⑥，他認(rèn)為工具理性支配下的社會行動是“目的合理性行動”，它“決定于對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和客體表現(xiàn)的預(yù)期，行動者會把這些預(yù)期用作‘條件’或‘手段’，以實現(xiàn)自身的理性追求和特定目標(biāo)”；而價值理性支配下的社會行動則是“價值合理性行動”，它強(qiáng)調(diào)“主體對某種包含在特定行為中的無條件的內(nèi)在價值的自覺信仰，無論這種價值是倫理的、美學(xué)的、宗教的還是其他的什么東西，主體只追求這種行為本身，而不管成敗與否”⑦?？偟膩碚f，工具理性和價值理性導(dǎo)向的行動都是理性行動，這種行動本身都內(nèi)在包含著“手段—目的”關(guān)系⑧，不同的是，工具理性更關(guān)注效率與效益，重視手段的選擇與權(quán)衡以及工具的操作性與可行性的比較，而不去關(guān)注手段本身的價值性與道德性，是一種“自我利益的理性”；而價值理性則強(qiáng)調(diào)對終極目的價值與意義的把握，這種價值包含著人類發(fā)展對道德、至善、正義等多方面的需求，是一種“非自我利益的理性”⑨。若從工具理性的觀點來看，價值理性總是無理性的，但完全為了達(dá)到理性目的而與價值觀無涉，這樣的行動也是不成立的，因此，在人類的實踐活動中兩種理性以某種相互關(guān)系而存在⑩。

(二)政府理性

在理性二分以及政府目標(biāo)規(guī)定性下，本文認(rèn)為政府在戶籍改革中的工具理性表征為投入、產(chǎn)出、成本和績效，具體包括如財政投入水平、人口轉(zhuǎn)移成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益等；價值理性則表征為公平正義、社會和諧、城鄉(xiāng)整合、市場一體等。換言之，政府的工具理性在戶籍改革中更強(qiáng)調(diào)改革投入(戶籍制度的調(diào)整、配套措施的跟進(jìn)等)對實時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)的促進(jìn)與提升，而相對輕視可能產(chǎn)生的遺患；政府的價值理性則著力于剝離戶籍附加、恢復(fù)制度本原，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)益的平等，而不太強(qiáng)調(diào)改革成本與效率。藉此，本文將具體分析我國政府工具理性與價值理性在戶籍制度改革進(jìn)程中的政策與實踐表征，探究政府的行為取向與價值選擇對改革實踐的內(nèi)在影響。

二、改革開放以來戶籍制度改革的基本線路

我國戶籍制度改革伴隨著改革開放進(jìn)程的發(fā)展而不斷深入，根據(jù)學(xué)術(shù)界對戶籍制度改革歷程的基本研究，我們可以勾勒出戶籍制度改革的基本進(jìn)展線路：首先，打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，實現(xiàn)鄉(xiāng)城人口自由流動；其次，逐步放寬人口流動與落戶限制，并逐步廢除“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)限制與管理，實現(xiàn)較小區(qū)域范圍內(nèi)戶籍的自由遷徙與權(quán)利的平等化；再次，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的人口自由遷徙，并逐漸剝離大中城市的戶籍附加功能，以實現(xiàn)戶籍制度基本功能的回歸(見圖1)。在這一改革線路中，典型改革措施包括自理口糧政策、暫住證政策、藍(lán)印戶口政策、小城鎮(zhèn)戶口改革、積分落戶制等，改革政策出臺與運(yùn)行的基本過程如下：

圖1　我國戶籍制度改革的基本線路

三、工具理性強(qiáng)勢：我國戶籍制度改革取向的反思

戶籍制度改革中的城市保護(hù)主義傾向，主要是指改革進(jìn)程中對城市人口利益的優(yōu)先滿足。即在整個戶籍制度改革進(jìn)程中都采取較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制，以防止流動人口尤其是農(nóng)村人口的涌入對城市教育、醫(yī)療、交通等公共資源的擠占，造成城市人口現(xiàn)有福利水平的下降，這種改革出發(fā)點的實質(zhì)是對不平等身份的承認(rèn)與鞏固。同時，在城市化導(dǎo)向下我國人口遷徙呈單線流動趨勢，只有農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、小城市向大城市的流動趨向，而不會出現(xiàn)城市人口向農(nóng)村遷徙轉(zhuǎn)戶的趨勢，這一現(xiàn)象的根本原因在于城鄉(xiāng)之間巨大的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)益差異。規(guī)模越大的城市所能創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會、提供的公共服務(wù)以及其他社會福利就越多，對流動人口的吸引就越大。但我國戶籍政策卻與人口遷移意愿相背離，即對流動人口吸引力越大的城市其人口管控越嚴(yán)、落戶難度越大，這從本質(zhì)上說明地方政府只想分享流動人口為地方發(fā)展創(chuàng)造的收益，而回避應(yīng)該由其為流動人口生存和發(fā)展提供的必要保障與權(quán)益。

四、工具理性與價值理性的二律和合：我國戶籍制度改革的內(nèi)在要求

綜觀我國戶籍制度三十余年的改革歷程，雖然各階段都強(qiáng)調(diào)打破壁壘、縮小差異，但地方實踐中戶籍制度所附加的各種不平等、不合理權(quán)益并未有效剝離，反而在某些方面又增加了新的不合理利益，這體現(xiàn)了改革進(jìn)程中強(qiáng)勢的工具理性取向。工具理性的張揚(yáng)遮蔽了價值理性，導(dǎo)致了戶籍制度改革中手段與目的、效率與公平、部分與整體的價值割裂。理性的審視整個戶籍制度改革歷程，在不否定工具理性作用的同時，我們更需要反思這種以城市發(fā)展為中心價值的戶籍制度設(shè)計與改革取向，對社會主義法治國家建設(shè)，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實制約甚至某種背離。今天戶籍制度改革所面臨的問題，從表面上看是包括教育制度、財政制度、社會保障制度等在內(nèi)的各項配套措施滯后所形成的改革困境，但究其實質(zhì)，戶籍改革的核心問題乃在于國家與社會層面價值取向的失衡，即追求經(jīng)濟(jì)快速增長、城市居民充分就業(yè)和社會穩(wěn)定等工具性目標(biāo)，而輕視保障流動人口權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會公正等價值性目標(biāo)。

第二，均衡效率與公平。三十余年的改革開放創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡，但經(jīng)濟(jì)快速增長的同時社會差異也日益擴(kuò)大，尤其是以戶籍制度為基礎(chǔ)所形成的城鄉(xiāng)發(fā)展差距更成為當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的突出問題。在戶籍制度改革進(jìn)程中著力解決經(jīng)濟(jì)增長與社會公平的失衡問題，并不是要求“一刀切”的廢除當(dāng)前戶籍制度，而是強(qiáng)調(diào)在戶籍制度改革中更加關(guān)注社會公平問題。協(xié)調(diào)好戶改效率與公平問題，一方面要求將戶籍制度改革內(nèi)化到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，用發(fā)展的辦法來解決發(fā)展中所面臨的所有問題，通過漸進(jìn)的方式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社保、住房等公共物品的均等化提供，逐漸縮小以戶籍為載體所形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異，促進(jìn)并保障城鄉(xiāng)人口生存與發(fā)展機(jī)會的平等；另一方面，必須要把社會公平問題放到更加突出的位置上，在漸進(jìn)改革中更加強(qiáng)調(diào)將有限社會資源向農(nóng)村、向流動人口傾斜，盡管這一投入并不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但對落后地區(qū)與弱勢群體進(jìn)行及時的彌補(bǔ)性投入對于整個社會的長期穩(wěn)定發(fā)展和社會公平正義形成具有重要意義。

五、總結(jié)與討論

戶籍制度改革是我國深化農(nóng)村綜合改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵問題。當(dāng)前戶籍制度改革的主要矛盾表現(xiàn)為迅速增長并日益強(qiáng)烈的改革需求與進(jìn)展緩慢且成效甚微的改革實踐之間的巨大落差?？v觀我國土地制度改革、產(chǎn)權(quán)改革等其他單項改革，我們也能發(fā)現(xiàn)類似的改革困境，即各項制度都進(jìn)入深化改革的關(guān)鍵期，也都順理成章的被納入到綜合改革進(jìn)程中，但相互促進(jìn)的理想設(shè)計在現(xiàn)實中更多表現(xiàn)為相互制約、相互牽制，各項改革都陷于“惠而不至、推而不動”的內(nèi)卷化困境。

現(xiàn)代社會的發(fā)展就是不斷理性化的過程，但它又內(nèi)在地隱含著工具理性與價值理性之間的分裂與悖離。重視技術(shù)、強(qiáng)調(diào)效率的工具理性為現(xiàn)代社會發(fā)展注入無盡動力，但工具理性的極端化，倒置了發(fā)展的手段與目的，蔭蔽了人類的情感與道德追求，也異化了人與自然、人與社會的關(guān)系，最終成為套在人類身上“鐵的牢籠”。通過對戶籍制度改革歷程的分析，本文認(rèn)為當(dāng)前戶改困境的內(nèi)在原因在于政府改革取向中的強(qiáng)勢工具理性對價值理性的遮蔽，導(dǎo)致理性關(guān)系失衡，從而使改革中手段與目的、成本與收益、效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展等價值割裂。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下，應(yīng)保持政府工具理性與價值理性的合理張力，在改革實踐中更加注重流動人口的權(quán)益保障和社會福利配給，調(diào)整改革形式與深度、重構(gòu)改革價值與理念，讓改革政策落地、使戶籍差異縮小，讓城鄉(xiāng)公民享受平等的發(fā)展權(quán)益。更重要的是，應(yīng)堅持政府理性的有機(jī)統(tǒng)一，在發(fā)揮工具理性驅(qū)動作用的同時，更要超越工具理性，重塑并進(jìn)一步彰顯價值理性的作用，使改革所蘊(yùn)含的價值取向契合于政府行政理念，這是包括戶籍制度在內(nèi)的任何一項社會改革取得突破進(jìn)展的關(guān)鍵。

注釋

①“取消論”是指在戶籍制度改革研究的初期，這個時候戶籍制度的諸多問題暴露出來，由于缺乏對戶籍制度歷史與基本功能的全面認(rèn)識，部分學(xué)者主張徹底取消戶籍制度，用身份證制度代之；“統(tǒng)一說”是指二元戶籍制度帶來的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)社會發(fā)展，部分學(xué)者認(rèn)為消除城鄉(xiāng)差別的當(dāng)務(wù)之急就是廢除二元劃分，實行一元戶籍制度，盡管統(tǒng)一論也強(qiáng)調(diào)要除去戶籍福利與差別待遇，但其核心強(qiáng)調(diào)的是一元化。

②李振京等：《我國戶籍制度改革的主要問題與總體思路》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014年第3期。

③⑤魏后凱等：《我國戶籍制度改革的進(jìn)展、障礙與推進(jìn)思路》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第3期。

④張國勝等：《我國戶籍制度改革的利益分配與重組研究》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2015年第4期。

⑥王彩云、鄭超：《價值理性與工具理性及其方法論意義——基于馬克思·韋伯的二分法》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期。

⑦⑩馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》(第一卷)，上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005年，第114頁，第116頁。

⑧塔爾科特.帕森斯：《社會行動的結(jié)構(gòu)》，張明德等譯，南京：譯林出版社，2012年，第720頁。

⑨彭國甫等：《追求價值理性與工具理性的整合—地方政府公共事業(yè)管理績效評估的發(fā)展方向》，《中國行政管理》2007年第6期。

責(zé)任編輯王敬堯

Transcending Instrumental Rationality：Practical Reflection of the Household Registration System Reform

Tu Yirong1Bao Mengruo2

(1.Hubei Institute of Economic and Social Development, Central China Normal University, Wuhan 430079;2.College of Art, Sichuan University, Chengdu 610207)

The huge gap between the increasingly strong reform demand and the little success in the reform practice is the reality plight of the current household registration system reform. Exploring the key initiatives and main features of the reform from a rational perspective，this paper finds out that, the underlying cause of the reality plight is that, the instrumental rationality obscures the value rationality, which results in the imbalance of the rational relations in the reform, and the value rupture of means and ends, efficiency and fairness, economic growth and social development. At a practical level the reality plight is concretely showed in the following aspects as, the conflict between differential treatment and citizen right of equality, the contradiction between limited mobility and unified market, the gap between resident population and household registration urbanization. In order to break through the plight, it calls for transcending instrumental rationality, remodeling and highlighting value rationality, keeping government instrumental rationality and value rationality in reasonable tension, coordinating the reform costs and benefits, balancing efficiency and fairness, and unifying the manifestation and nature.

the household registration system; institutional change; governmental rationality; instrumental rationality; value rationality

2016-04-18

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“新時期我國農(nóng)村綜合改革研究”(12JZD023)；國家社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口-土地及其財政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(15BZZ045)