基于GIS和多因素綜合評(píng)價(jià)法的甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平研究*

汪延彬，米成林，宋啟全，陳亮之，王婭妮

（1.甘肅省國(guó)土資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅 蘭州 730070）

基于GIS和多因素綜合評(píng)價(jià)法的甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平研究*

汪延彬1，米成林1，宋啟全1，陳亮之2，王婭妮2

（1.甘肅省國(guó)土資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅 蘭州 730070）

以甘肅省36個(gè)開發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，基于GIS完成土地調(diào)查，采用多因素綜合評(píng)價(jià)法對(duì)土地集約利用水平進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，深入分析了省內(nèi)各級(jí)、各類開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀和土地集約利用狀況，重點(diǎn)剖析了不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用水平差異。結(jié)果表明：全省開發(fā)區(qū)土地開發(fā)程度和利用情況總體良好，但隴中地區(qū)、河西地區(qū)開發(fā)區(qū)之間土地集約利用狀況差異顯著。全省約83%的開發(fā)區(qū)土地集約利用度綜合分值在80分以上，但受區(qū)位及自然條件影響，各開發(fā)區(qū)在土地集約利用方面依然存在一些客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，未來(lái)需在政策方向強(qiáng)化引導(dǎo)。

GIS；多因素綜合評(píng)價(jià)法；甘肅省開發(fā)區(qū)；土地集約利用評(píng)價(jià)

2014年5月國(guó)土資源部頒布實(shí)施的 《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》是我國(guó)首部就土地節(jié)約集約利用進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)的部門規(guī)章［1］，9月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》充分表明政府對(duì)土地節(jié)約集約利用的高度重視以及推行此政策的緊迫性和重要性［2］。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程都處于加速階段，工業(yè)用地需求旺盛［3］。土地作為一種不可再生的寶貴資源，數(shù)量有限，土地供需矛盾日益加大的趨勢(shì)和壓力決定了在土地開發(fā)利用方面必須走節(jié)約集約的道路。

開發(fā)區(qū)作為城鎮(zhèn)發(fā)展和土地利用重點(diǎn)區(qū)域，已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域發(fā)展的推動(dòng)器和科技創(chuàng)新基地，但在土地利用中，重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等問(wèn)題仍未得到有效解決。西北地區(qū)開發(fā)區(qū)受區(qū)位及自然條件影響，存在降低門檻招商引資、重?cái)U(kuò)張輕挖潛等情況，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境質(zhì)量下降及土地浪費(fèi)等問(wèn)題［4，5］，阻礙了開發(fā)區(qū)“用地集約”先導(dǎo)模范作用的發(fā)揮。

目前，全省對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的研究主要集中在評(píng)價(jià)模型、評(píng)價(jià)指標(biāo)或單個(gè)開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果分析等方面，涉及區(qū)域及全省范圍內(nèi)的量化分析較少，因此，研究全省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平，有利于明確全省不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地利用存在的問(wèn)題，可為制定差別化政策提供依據(jù)。

1　研究對(duì)象概況

甘肅省經(jīng)國(guó)家三部委批準(zhǔn)公告的開發(fā)區(qū)共36個(gè)，公告面積為14800.05hm2，分布在除甘南州外的13個(gè)市州。從開發(fā)區(qū)所在縣市區(qū)的分布情況看，36個(gè)開發(fā)區(qū)分布在35個(gè)縣市區(qū)，占全省縣級(jí)行政單元總數(shù)的40%（如圖1所示）。

圖1　甘肅省開發(fā)區(qū)分布圖

文章采用的數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)土資源部“甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)成果省級(jí)審核與匯總分析”項(xiàng)目。

2　研究方法

2.1評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

通過(guò)特爾菲法（專家三輪打分），同時(shí)借鑒已有研究成果［6～8］綜合確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

2.2評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括3個(gè)評(píng)價(jià)目標(biāo)、6個(gè)評(píng)價(jià)子目標(biāo)及13個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)共15個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)）［9］，詳見(jiàn)表1。

表1　甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

2.3評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值通過(guò)三種方法設(shè)定：一是極值法和目標(biāo)值法；二是通過(guò)《城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定》、《蘭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)導(dǎo)則》等規(guī)范設(shè)定；三是通過(guò)計(jì)算、省內(nèi)對(duì)比和專家咨詢方式設(shè)定。

評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用理想值比例推算法，以指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度分值進(jìn)行度量，按公式（1）進(jìn)行計(jì)算：

式中Sijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值；Xijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的現(xiàn)狀值；Tijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的理想值。

2.4土地利用集約度分值計(jì)算

采用多因素綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算各開發(fā)區(qū)土地利用綜合集約度分值，按公式（2）進(jìn)行計(jì)算：

式中Sijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值；ωijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)相對(duì)j子目標(biāo)的權(quán)重；ωij為i目標(biāo)j子目標(biāo)相對(duì)i目標(biāo)的權(quán)重；ωi為i目標(biāo)的權(quán)重；F為土地利用集約度綜合分值。

3　土地調(diào)查結(jié)果

3.1土地建設(shè)狀況

參與集約利用評(píng)價(jià)的全省開發(fā)區(qū)土地共14706.70hm2，其中，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地8528.52hm，占開發(fā)區(qū)土地總面積的57.99%，未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地4733.11hm，占32.18%，不可建設(shè)土地1445.07hm，占9.83%，詳見(jiàn)表2。

表2　甘肅省開發(fā)區(qū)土地建設(shè)狀況統(tǒng)計(jì)表

已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)模最大，所占比例為53.32%，高于2009年全國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例。未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，已達(dá)到供地條件的其他土地占48.28%，未達(dá)到供地條件的其他土地占51.72%。

圖2、3為全省各市（州）開發(fā)區(qū)土地建設(shè)狀況，可以看出各市州開發(fā)區(qū)土地建設(shè)狀況差異較大，金昌市開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例最高，為86.01%；臨夏州未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例較大，白銀市開發(fā)區(qū)存在一定數(shù)量的不可建設(shè)土地。

圖2　市州開發(fā)區(qū)土地建設(shè)狀況——建設(shè)面積

圖3　市州開發(fā)區(qū)土地建設(shè)狀況——建設(shè)面積比例

3.2開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)狀況

全省開發(fā)區(qū)已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地9112.81公頃，占開發(fā)區(qū)土地總面積的61.96%；尚可供應(yīng)土地4148.82公頃，占28.21%；不可供應(yīng)土地1445.07公頃，占9.83%，詳見(jiàn)表3。

表3　全省開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)狀況統(tǒng)計(jì)表

各市州開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)狀況與土地建設(shè)狀況的分布特點(diǎn)基本一致，已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地占開發(fā)區(qū)土地總面積比例高于70%的為嘉峪關(guān)市、天水市、金昌市和張掖市，比例低于50%的為慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪泻团R夏州。

4　土地集約利用結(jié)果

就甘肅省目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率、工業(yè)用地率、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)4個(gè)指標(biāo)具有較強(qiáng)的指向性。全省不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況如圖4～7所示。

圖4　開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率區(qū)域性分布情況

圖5　開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率區(qū)域性分布情況

圖6　開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率區(qū)域性分布情況

圖7　開發(fā)區(qū)工業(yè)用地建筑系數(shù)區(qū)域性分布情況

結(jié)果表明：（1）全省開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率為89.21%，地區(qū)差異不顯著，隴中地區(qū)略高于河西地區(qū)，反映出全省各地開發(fā)區(qū)用地需求較為一致，發(fā)展勢(shì)頭均衡；（2）河西地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率普遍較高，且與其他地區(qū)開發(fā)區(qū)差異顯著，這與開發(fā)區(qū)設(shè)立時(shí)間關(guān)系較大，河西地區(qū)開發(fā)區(qū)多在2006年設(shè)立，處于起步發(fā)展階段，隴中地區(qū)設(shè)立時(shí)間較早的開發(fā)區(qū)目前多已融入城市范圍，面臨“出城入園”和“退二進(jìn)三”的形勢(shì)；（3）開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率和建筑系數(shù)與地區(qū)自然狀況、地形、地貌特點(diǎn)有關(guān)：隴中和隴南地區(qū)受地形因素制約，可用土地較少，可擴(kuò)展空間有限，開發(fā)區(qū)建設(shè)充分考慮了土地的立體利用；河西地區(qū)未利用土地資源豐富，地勢(shì)平坦，但風(fēng)沙較大，開發(fā)區(qū)建筑樓層以3層以下為主，土地利用強(qiáng)度不高。

5　評(píng)價(jià)結(jié)果

學(xué)術(shù)界對(duì)土地集約利用程度的界定觀點(diǎn)認(rèn)為，土地利用集約度綜合分值低于60為低度利用，介于60～80為適度利用，大于80為集約利用。表4可以看出，全省土地集約利用的開發(fā)區(qū)共30個(gè)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的83%。

表4　甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

通過(guò)進(jìn)一步分析，分值介于80分～85分的7個(gè)開發(fā)區(qū)中，有6個(gè)設(shè)立時(shí)間較晚，尚處于開發(fā)建設(shè)階段或以高科技產(chǎn)業(yè)為主；分值介于85～90分的11個(gè)開發(fā)區(qū)中，有4個(gè)設(shè)立較早，最早年份為1988年，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已逐漸開始承載所在城市的部分社會(huì)功能（如商業(yè)服務(wù)、居住等）。

6　結(jié)論及建議

氣候、自然災(zāi)害等不利條件較大程度影響了甘肅省開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用，加之區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，產(chǎn)業(yè)定位不明晰，部分開發(fā)區(qū)不可避免地引入了附加值較低、技術(shù)相對(duì)落后的企業(yè)，“低投入、低強(qiáng)度、低產(chǎn)出”等問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也不利于開發(fā)區(qū)土地價(jià)值的充分發(fā)揮。

6.1開發(fā)區(qū)土地集約利用存在問(wèn)題

1）開發(fā)區(qū)空間布局差異顯著。隴中、河西地區(qū)開發(fā)區(qū)分布較多，隴東及隴東南較少，各市州經(jīng)濟(jì)、人口指標(biāo)與開發(fā)區(qū)數(shù)量不平衡，如蘭州市人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值分別占全省的14.1%、27.1%和25.9%，全市共有6個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)，占全省16.7%，開發(fā)區(qū)數(shù)量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值占全省比例的關(guān)系較為協(xié)調(diào)；天水市人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值占全省比例為12.8%、7.1%和5.1%，但僅有1個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，與其裝備制造業(yè)基地的地位不相稱。

2）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)特征不明顯。一是實(shí)際主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不匹配；二是部分開發(fā)區(qū)工業(yè)用地比例偏低；三是存在產(chǎn)業(yè)沖突造成的潛在影響，如蘭州新區(qū)的發(fā)展勢(shì)必會(huì)改變隴中地區(qū)人、財(cái)、物的配置現(xiàn)狀，會(huì)給周邊的蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等國(guó)家級(jí)及省級(jí)開發(fā)區(qū)帶來(lái)潛在影響。

3）建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。集中體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比例過(guò)低，住宅用地比例過(guò)高。35個(gè)開發(fā)區(qū)中，有7個(gè)開發(fā)區(qū)的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比例低于30%，有12個(gè)開發(fā)區(qū)的住宅用地與商服用地比例高于20%。

4）土地利用強(qiáng)度有待進(jìn)一步提高。全省開發(fā)區(qū)土地綜合容積率為0.46、建筑密度為20.19%、工業(yè)用地綜合容積率為0.37、工業(yè)用地建筑系數(shù)為48.83%，前三項(xiàng)指標(biāo)均低于2012年全國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)0.83、29.28%、0.83的水平，挖潛空間較大。

6.2對(duì)策建議

為充分體現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地價(jià)值，發(fā)揮開發(fā)區(qū)“用地集約”的先導(dǎo)模范作用，全省開發(fā)區(qū)應(yīng)在以下方面強(qiáng)化工作：

1）加強(qiáng)用地結(jié)構(gòu)控制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)特征。按照《中共甘肅省委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，需突出東、中、西區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)的功能定位；按照甘肅省“13685”戰(zhàn)略和“提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”的要求，隴中地區(qū)開發(fā)區(qū)應(yīng)充分利用蘭州新區(qū)的產(chǎn)業(yè)、政策優(yōu)勢(shì)，做好產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與配套服務(wù)，形成“龍頭企業(yè)帶動(dòng)、配套企業(yè)跟進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展”的良好格局。

2）嚴(yán)格執(zhí)行供地政策，制定差別化供地門檻。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》，對(duì)限制性產(chǎn)業(yè)嚴(yán)把供地關(guān)，控制資源消耗高、環(huán)境危害大的項(xiàng)目用地，嚴(yán)禁向國(guó)家及地區(qū)淘汰類工業(yè)項(xiàng)目提供土地；綜合衡量地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、財(cái)政收入水平、招商引資條件等因素，針對(duì)不同類型、級(jí)別、區(qū)域開發(fā)區(qū)，制定既能保證地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又能促進(jìn)工業(yè)企業(yè)健康發(fā)展的差別化供地門檻，約定企業(yè)投入強(qiáng)度與產(chǎn)出強(qiáng)度。

3）嚴(yán)格落實(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地內(nèi)部挖潛。嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》等標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)地評(píng)價(jià)工作，確保新增工業(yè)項(xiàng)目的節(jié)約集約用地；鼓勵(lì)并引導(dǎo)開發(fā)區(qū)通過(guò)資源整合、規(guī)劃實(shí)施、提高用地強(qiáng)度等措施深度挖掘土地集約利用的各類潛力；采取收購(gòu)、轉(zhuǎn)讓等形式探索針對(duì)生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)含量低和粗放利用土地企業(yè)的退出機(jī)制，發(fā)揮存量土地價(jià)值。

4）發(fā)揮土地市場(chǎng)化配置作用，構(gòu)建用地監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一要嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇用地企業(yè)；二要嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價(jià)，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的土地資源浪費(fèi)；三要強(qiáng)化合同約束與管理，加強(qiáng)土地供后的監(jiān)管力度，避免土地低效利用。

5）強(qiáng)化開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。一是對(duì)發(fā)展方向定位不準(zhǔn)、無(wú)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、競(jìng)爭(zhēng)力弱的開發(fā)區(qū)，及時(shí)開展論證研究，找準(zhǔn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極培育產(chǎn)業(yè)鏈，特別是要確保“蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“一帶一路甘肅黃金段”開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展；二是要組織編制全省開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)各開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)模、區(qū)位指向、產(chǎn)業(yè)布局等進(jìn)行原則性定位，協(xié)調(diào)各開發(fā)區(qū)梯次發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)門類互補(bǔ)，切實(shí)發(fā)揮開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

［1］ 國(guó)土資源部.《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》發(fā)布［EB/OL］. http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201406/t20140606 _1319656.htm.

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F293

甘肅省開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)成果省級(jí)審核與匯總分析項(xiàng)目（201221106431）。