論新《環(huán)境保護(hù)法》存在的不足和亮點(diǎn)以及趨勢(shì)

摘 要 在第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議中，常務(wù)委員們表決通過了修訂完成的《環(huán)境保護(hù)法》，這也是我國(guó)建設(shè)法制化管理環(huán)境目標(biāo)目前取得的一項(xiàng)重要的成就。同原環(huán)境法相比，新環(huán)境法中雖然有許多亮點(diǎn)凸顯了出來(lái)，例如，其貫徹了“優(yōu)先保護(hù)”這一環(huán)境管理理念，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線制度、環(huán)境的健康監(jiān)測(cè)和調(diào)查、以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等給予了明確的規(guī)定。但也存在著一些弊端，例如，新環(huán)境法仍舊屬于管理類法律，并沒有被歸入到權(quán)利法的范圍之內(nèi)，其內(nèi)容沒有涵蓋環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督內(nèi)容等。因此，本文以新環(huán)境法為立足點(diǎn)，通過對(duì)該法律當(dāng)前存在的不足以及亮點(diǎn)進(jìn)行分析，從而推斷出其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞 新《環(huán)境保護(hù)法》 不足 亮點(diǎn) 趨勢(shì)

作者簡(jiǎn)介：張笑荷，河北大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-253-02

法律的出現(xiàn)，是人類通過對(duì)自身行為進(jìn)行不斷的理性批判之后產(chǎn)生的結(jié)果，是法律工作者思維模式和信仰的起點(diǎn)。從立法的角度來(lái)看，法律法規(guī)代表的不僅僅是字面上的意思，還代表著人類理性思維的不斷進(jìn)步和社會(huì)制度的不斷完善。新修訂完成的環(huán)境保護(hù)法的提出，不僅為其他部門環(huán)境保護(hù)法的修訂和進(jìn)一步完善提供了一定的法規(guī)參考，還有效的避免了由于法律內(nèi)容不足對(duì)部門保護(hù)法產(chǎn)生的不利影響，從而達(dá)到進(jìn)一步完善我國(guó)立法的目的。

一、 新環(huán)境保護(hù)法的不足

（一）仍屬于管理法的范圍

新的環(huán)境保護(hù)法中，其突出的是政府監(jiān)督管理環(huán)境問題的權(quán)利和人民群眾保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，所以，保護(hù)法的重心應(yīng)該是環(huán)境權(quán)，即環(huán)境保護(hù)權(quán)是整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律體系的基本內(nèi)容。但從此次的修訂法案中來(lái)看，其既沒有明確的指出環(huán)境權(quán)這一概念，也沒有以權(quán)利本位應(yīng)該擁有的邏輯模式來(lái)設(shè)計(jì)立法內(nèi)容。在新環(huán)境法中，只有六條規(guī)定指出了公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但對(duì)于公民的環(huán)境權(quán)，卻沒有做出一般性的規(guī)定。在環(huán)境法的分則中，體現(xiàn)環(huán)境權(quán)內(nèi)容的部分只有公眾參與權(quán)和環(huán)境知情權(quán)這兩個(gè)部分。

（二）缺失環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度

在1989年頒布的環(huán)境保護(hù)法中，其確立的分管和統(tǒng)管體制都存在著很多的問題，例如，沒有對(duì)統(tǒng)管和分管的工作職能權(quán)限、具體的管理內(nèi)容等做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)，各部門相互推諉責(zé)任，造成環(huán)境問題無(wú)法被及時(shí)的解決。在此次修訂的環(huán)境保護(hù)法中，有關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理制度的內(nèi)容規(guī)定并沒有較大的突破，仍舊采用統(tǒng)管和分管相結(jié)合的管理方式，這使得一些實(shí)踐監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)并沒有被有效的反映出來(lái)，從而導(dǎo)致監(jiān)管工作的進(jìn)行受到了較大的阻礙。

（三）缺乏合理的協(xié)調(diào)性

在我國(guó)，限制治理制度是一項(xiàng)十分有效的環(huán)境保護(hù)措施，但在我國(guó)新的環(huán)境保護(hù)法中對(duì)于限期治理的問題卻沒有給出明確的規(guī)定。在該《保護(hù)法》的第六十條中規(guī)定：對(duì)超過了基本或者是重點(diǎn)排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物總量控制指標(biāo)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，之規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)或者是停業(yè)整頓、關(guān)閉工廠，并沒有明確其需要履行的限期治理責(zé)任。并且，對(duì)于那些情節(jié)較為嚴(yán)重的工廠，則是直接勒令其停業(yè)，沒有中間限期治理這一環(huán)節(jié)。這一規(guī)定不僅不符合實(shí)際情況，可行性較差，而且還無(wú)法同其他環(huán)境保護(hù)法相協(xié)調(diào)。

（四）立法技術(shù)不完善

首先，在設(shè)置較多的義務(wù)行為模式時(shí)，不應(yīng)該使用“應(yīng)當(dāng)”這一類的詞語(yǔ)。例如，新《環(huán)境保護(hù)法》中第九條第三款規(guī)定：新聞媒體應(yīng)當(dāng)展開對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和法律法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)對(duì)違法行為的輿論監(jiān)督。該條款中使用的“應(yīng)當(dāng)”這一詞語(yǔ)就不是十分恰當(dāng)，應(yīng)該選擇一些帶有倡導(dǎo)性性質(zhì)的語(yǔ)言。其次，只規(guī)定了義務(wù)沒有明確具體的責(zé)任。例如，《保護(hù)法》中第九條第二款規(guī)定：教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)將保護(hù)法的相關(guān)知識(shí)引入到學(xué)校的教育內(nèi)容中，培養(yǎng)學(xué)生形成環(huán)保意識(shí)。該項(xiàng)法規(guī)中只規(guī)定了學(xué)校和教育行政部門的法律責(zé)任，并沒有表明其法律義務(wù)。最后，法律條文分布的不合理性，新《環(huán)保法》中第三十六、第三十七和第三十八條都有關(guān)于減少?gòu)U棄物的排放量、對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類處理與回收再利用等相關(guān)內(nèi)容，但是從這些法律內(nèi)容性質(zhì)的角度來(lái)看，這三條文更應(yīng)該被放置在環(huán)保法第四章中有關(guān)防治污染與其他公害之中，而不應(yīng)該被歸納到第三章保護(hù)和改善環(huán)境這項(xiàng)法律條文中。

二、 新環(huán)保法的亮點(diǎn)

（一）理念的創(chuàng)新性

從立法的角度來(lái)看，新環(huán)保法將1989年頒布的環(huán)保法中有關(guān)“促進(jìn)社會(huì)主義的現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)”這一內(nèi)容修改為“推動(dòng)生態(tài)文明的發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。同原環(huán)保法存在的重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的發(fā)展、重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境、先污染后治理等缺陷相比，新環(huán)保法更加重視社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量，關(guān)注的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，新環(huán)保法將原環(huán)保法中“協(xié)調(diào)環(huán)保工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系”修改為“使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)保相協(xié)調(diào)”，雖然從表面上看二者的關(guān)系并沒有發(fā)生較大的改變，但是新環(huán)保法更加的重視環(huán)境保護(hù)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地位，將環(huán)境保護(hù)工作提升到了保護(hù)社會(huì)生產(chǎn)力“第一手段”的位置。

在新環(huán)保法中明確指出了“保護(hù)優(yōu)先”這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則。伴隨改革開放發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，使得我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也隨之不斷提升，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以大量消耗能源和不顧環(huán)境保護(hù)為代價(jià)的，這使得當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)危險(xiǎn)的時(shí)期，節(jié)能環(huán)保已經(jīng)成為了制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要因素，因此，貫徹“保護(hù)優(yōu)先”的工作原則，能夠有效解決我國(guó)只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度而不重視質(zhì)量的問題，從根本上抑制我國(guó)環(huán)境問題的惡化趨勢(shì)。

（二）制度的創(chuàng)新性

新環(huán)保法中規(guī)定了環(huán)保的考核評(píng)價(jià)制度，這一制度是以優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則作為重要的制度保障和法規(guī)落實(shí)基礎(chǔ)的。目前，我國(guó)相關(guān)政策已經(jīng)明確指出需要將環(huán)保指標(biāo)納入到環(huán)保考核評(píng)價(jià)法律中，對(duì)限制農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)和重點(diǎn)的生態(tài)功能區(qū)分別實(shí)行優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的績(jī)效考核評(píng)價(jià)；并且，新《環(huán)保法》中第二十六條規(guī)定：國(guó)家施行環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)和目標(biāo)責(zé)任制度，縣級(jí)以上的政府部門需要將環(huán)保目標(biāo)的完成情況納入到本級(jí)政府負(fù)責(zé)環(huán)保監(jiān)管部門的工作職能和下級(jí)政府部門考核度責(zé)任的工作內(nèi)容中。這一法規(guī)要求的提出，使得我國(guó)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境工作的績(jī)效評(píng)價(jià)工作擁有了明確的法律依據(jù)。

新環(huán)保法規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線制度。所謂的生態(tài)紅線，其主要指的是我國(guó)政府部門為了維護(hù)國(guó)家整體和區(qū)域環(huán)境的生態(tài)安全提出的一項(xiàng)保護(hù)概念，該項(xiàng)環(huán)境保護(hù)要求的提出，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)提供了一定的保障。與此同時(shí)，新環(huán)保法中還規(guī)定了環(huán)境健康調(diào)查監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等相關(guān)管理制度。伴隨近些年環(huán)境問題的不斷深化，使得人民群眾的身體健康也因此受到了一定的危害。因此，為了降低環(huán)境污染對(duì)人體的損害程度，減少相關(guān)事件發(fā)生的概率，緩解當(dāng)前環(huán)境污染問題日益加重的局面，制定相關(guān)的法律法規(guī)制度對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的進(jìn)行給予政策指導(dǎo)，不僅能夠在一定程度上解決我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境的污染問題，還能夠降低環(huán)境污染對(duì)人民群眾生命健康的損害程度，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

三、 環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展趨勢(shì)

（一）從管理法轉(zhuǎn)向權(quán)利法

隨著當(dāng)今社會(huì)多元化，以及國(guó)家和社會(huì)呈現(xiàn)出的相對(duì)分權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，使得權(quán)力出現(xiàn)了社會(huì)化和多元化的發(fā)展趨勢(shì)。從行政管理轉(zhuǎn)向公共治理是當(dāng)前行政管理工作在變革過程中呈現(xiàn)出的一種發(fā)展趨勢(shì)，而環(huán)境保護(hù)工作作為公共治理領(lǐng)域的內(nèi)同，也需要樹立起從環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理的管理理念，使得環(huán)境保護(hù)工作能夠從以政府為中心的環(huán)境管理轉(zhuǎn)向公共自主的治理方式。在將環(huán)境保護(hù)法由管理法轉(zhuǎn)向權(quán)利法的過程中，立法的內(nèi)容也需要從僅規(guī)定政府正常的管理權(quán)力轉(zhuǎn)換到主要規(guī)定人民群眾的環(huán)境管理權(quán)力；并且，還需要將公民的環(huán)境管理權(quán)力貫徹到環(huán)境保護(hù)法之中，并對(duì)環(huán)境管理權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化。

（二）強(qiáng)化地方監(jiān)管力度

目前我國(guó)面臨的環(huán)境問題以及相關(guān)的解決辦法都來(lái)源于地方的相關(guān)活動(dòng)，所以，利用地方政府的工作職能對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，是促使我國(guó)環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的決定性因素。在強(qiáng)化地方環(huán)境的保護(hù)作用時(shí)，相關(guān)政府部門需要構(gòu)建起國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管體制，在中央管理和地方管理工作之間進(jìn)行適度的分權(quán)管理，將與環(huán)境監(jiān)管工作相關(guān)的具體權(quán)力和職能下放，以便充分調(diào)動(dòng)起地方政府部門監(jiān)督管理環(huán)境問題的積極性和主動(dòng)性。在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管過程中，中央部門只需要發(fā)揮出其對(duì)于地方政府日常工作情況的監(jiān)督作用，督促地方政府部門嚴(yán)格形式監(jiān)督管理權(quán)力，防止出現(xiàn)地方保護(hù)情況即可。受環(huán)境自身整體性和環(huán)境問題區(qū)域性特點(diǎn)的影響，使得在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的過程中，需要施行區(qū)域性的監(jiān)督管理方案。中央管理部門可以從以下幾個(gè)方面對(duì)地方政府的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作進(jìn)行有效的監(jiān)督：第一，對(duì)地方環(huán)保工作的進(jìn)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查；第二，對(duì)一些跨省區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)；第三，強(qiáng)化對(duì)于緊急事故的應(yīng)急處理能力。為了保證以上三大工作要求能夠順利完成，我國(guó)中央管理部門可以建立一個(gè)環(huán)保督查中心，將其作為協(xié)調(diào)中央和地方政府環(huán)境監(jiān)管工作的主要媒介，從而在保證中央政府的環(huán)保監(jiān)管權(quán)力本質(zhì)不受影響的基礎(chǔ)上，賦予地方環(huán)保部門更多的環(huán)境監(jiān)督和管理權(quán)限，提高其解決環(huán)保問題的效率和環(huán)保工作的質(zhì)量。

（三）提高環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性

我國(guó)《立法法》第七條中規(guī)定：由全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改除去應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人員代表大會(huì)制定和修改的法律法規(guī)之外的其他法律。就環(huán)境保護(hù)法本身來(lái)講，該項(xiàng)法律的本質(zhì)屬于環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域中的一項(xiàng)基本法，其在環(huán)境保護(hù)這一法律體系中占據(jù)著十分重要的位置，屬于核心內(nèi)容。但由于此次修訂的新環(huán)境保護(hù)法是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所決定的，所以其違反了基本法的相關(guān)要求。因此，在對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行再一次修訂時(shí)，需要從該項(xiàng)法律的地位和內(nèi)容這兩個(gè)方面入手，突出該項(xiàng)法律在環(huán)境保護(hù)法體系中應(yīng)該要占據(jù)的“統(tǒng)帥”位置，以便使環(huán)境保護(hù)法這項(xiàng)基本法律能夠同其他單行法協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)節(jié)我國(guó)基本法和單行法的關(guān)系。此外，在修改基本法的過程中，既需要保證基本法的內(nèi)容是對(duì)現(xiàn)有單行法的保護(hù)和制度的創(chuàng)新，還需要使基本法能夠同其他環(huán)境保護(hù)單行法之間相互配合與協(xié)調(diào)，形成一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，修改環(huán)境保護(hù)法是當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)法制建設(shè)過程中一項(xiàng)帶有重大影響的事件，新的環(huán)境保護(hù)法中不僅將“保護(hù)優(yōu)先”這一環(huán)境保護(hù)理念充分的體現(xiàn)出來(lái)，還為正確的處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系提供了一定的意見參考，使得以往發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中形成為“先污染后治理”的理念和方式被摒棄。此外，重新修訂后的環(huán)境保護(hù)法對(duì)于法律的可操作性更加的重視，這使得以往法律法規(guī)中存在的部分問題得到了有效的解決和完善，從而使得我國(guó)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題得到了有效的解決。

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