摘 要 當(dāng)前我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)正面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn),一方面,我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)處于初始建設(shè)階段,諸多空白等待填補(bǔ),諸多缺陷亟待完善;另一方面,我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)又處在巨大的轉(zhuǎn)型時(shí)期,帶來許多新發(fā)性現(xiàn)象,帶來不穩(wěn)定的挑戰(zhàn)因素,這一點(diǎn)給法制的相對(duì)固定性帶來了諸多挑戰(zhàn)。梳理勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)面臨的新問題、新特點(diǎn)、新常態(tài),是保障法制建設(shè)向正確方向發(fā)展的必要工作。
關(guān)鍵詞 老齡化 人口流動(dòng) 城鎮(zhèn)化 勞動(dòng)和社會(huì)保障 法制建設(shè)
作者簡(jiǎn)介:郭永紅,中華女子學(xué)院法學(xué)院2014級(jí)社會(huì)工作碩士研究生,研究方向:婦女維權(quán)與勞動(dòng)法。
中圖分類號(hào):D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2016)03-034-02
一、勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)面臨的“新常態(tài)”
(一)人口老齡化
人口老齡化的問題已經(jīng)成為目前我國各領(lǐng)域深刻關(guān)注的話題,如果按照目前的人口發(fā)展趨勢(shì),整個(gè)21世紀(jì)的世界,都將受到這個(gè)新常態(tài)的影響。首先,老年人口撫養(yǎng)比增加。2014年底我國60歲以上人口占15.5%,總量達(dá)到2.12億人,根據(jù)預(yù)測(cè),到2050年我國老齡人口將達(dá)到峰值4.38億,占總?cè)丝诘?1%,老年人口的社會(huì)撫養(yǎng)比將大大增加。其次,平均余壽延長。根據(jù)2010年第六次全國人口普查詳細(xì)匯總資料計(jì)算,我國人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.83歲,比2000年的71.40歲提高3.43歲,當(dāng)前的醫(yī)療科技、環(huán)境衛(wèi)生、食品營養(yǎng)等環(huán)境不斷改善,人均壽命呈現(xiàn)仍將不斷提高的趨勢(shì)。第三,空巢老人、失能老人、失獨(dú)老人增多。隨著老人整體數(shù)量的增加,三類特殊老人的數(shù)量也不斷攀升,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國空巢老人已經(jīng)突破1億,失能老人超過4000萬,失獨(dú)老人接近100萬,這些群體的存在與增長給我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
(二)人口流動(dòng)性
近年來,人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)前的勞動(dòng)保障發(fā)展沖擊更為直接,更加讓人不知所措。首先,流動(dòng)人口數(shù)量龐大。根據(jù)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》 ,現(xiàn)在全國流動(dòng)人口的總量是2.53億,超過總?cè)丝诘?/6,包括城鄉(xiāng)流動(dòng)跨市流動(dòng)和跨省流動(dòng)。根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)人口變動(dòng)趨勢(shì)預(yù)測(cè),到2020年,我國流動(dòng)遷移人口(含預(yù)測(cè)期在城鎮(zhèn)落戶的人口)將逐步增長到2.91億,年均增長600萬人左右,其中,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.2億人,城城之間流動(dòng)人口約7000萬人。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,國際流動(dòng)也逐漸加大,這種流動(dòng)改變了過往我國依靠屬地管理的勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)政策,需要新的突破,其次,勞動(dòng)年齡流動(dòng)隨遷子女比例在增加,流動(dòng)人口6-15歲子女隨同父母流動(dòng)的比例,在2013年達(dá)到了62.5%。第三,異地退休和養(yǎng)老的人群也逐漸顯現(xiàn)。隨著人口流動(dòng)化的發(fā)展,未來的人口將逐漸不再“生于斯、長于斯、老于斯”,人口漫游的趨勢(shì)將會(huì)加強(qiáng),人們將根據(jù)自己的意愿和能力自由選擇生活、工作和退休的居住地,這是作為公民自由遷徙的基本權(quán)利,也是未來新常態(tài)中的一個(gè)重要現(xiàn)象。
(三)新型城鎮(zhèn)化
“十二五”之后我國進(jìn)入了快速的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展階段,大批農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城,城市常住人口逐漸超越農(nóng)村常住人口。2015年2月,國家發(fā)改委等十一部委在系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》 ,提出將江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市(鎮(zhèn))列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū),更將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拉入了快車道。首先,城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)中的大批農(nóng)民工,國家統(tǒng)計(jì)局最新監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示,2015年全國農(nóng)民工總量為2.77億人 。其次,新生代農(nóng)民工逐漸壯大。2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前1980年后新生代農(nóng)民工已達(dá)到1.25億人,占農(nóng)民工總量的46.6%。最后,快速的城鎮(zhèn)化還留下了大量的失地農(nóng)民,喪失了土地保障等這些人群迫切的需要市民化,進(jìn)入新的生存模式,他們的勞動(dòng)與社會(huì)保障需求也逐漸擺在了政府面前。
(四)就業(yè)形勢(shì)多樣化
經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)的變化,使得我國必須要加大第三產(chǎn)業(yè)的比重。第三產(chǎn)業(yè)的靈活多變、豐富多樣,產(chǎn)生了許多新的就業(yè)崗位和行業(yè),如點(diǎn)評(píng)師、試睡員、島主、職業(yè)乞丐等,這些就業(yè)形勢(shì)將帶來許多新的要求。首先,用工形式的變化,如人才租借或勞務(wù)租賃、退休工人的反聘等,甚至一個(gè)勞動(dòng)者不再僅屬于一個(gè)雇主。其次,就業(yè)地點(diǎn)的變化,如SOHO一族,可以在家中,在咖啡館,在旅途中工作,不一定必須待在辦公室中。最后,就業(yè)時(shí)間的變化,如階段就業(yè),季節(jié)就業(yè)等。
二、“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)的新問題
“新常態(tài)”的出現(xiàn)將給當(dāng)下我國勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)帶來諸多需要未雨綢繆的新問題
(一)如何規(guī)范和保護(hù)增長中的老年勞動(dòng)力
一方面,大量的老年人口、逐漸提高的退休年齡,未來的勞動(dòng)力將超出現(xiàn)行16-60周歲的傳統(tǒng)概念,60歲以上老年人參加勞動(dòng)將逐漸增多。按照現(xiàn)行勞動(dòng)法,一般認(rèn)為16-60周歲算作勞動(dòng)人口,工資報(bào)酬或者糾紛矛盾適用勞動(dòng)法,那么未來勞動(dòng)者的概念應(yīng)怎樣界定?是否需要重新明確,將關(guān)系到巨大的經(jīng)濟(jì)利益。比如,勞動(dòng)者發(fā)生工資糾紛則適用勞動(dòng),可以進(jìn)行工傷鑒定,但如果是60歲以上人口,則只能按照民法進(jìn)行解決,會(huì)降低其保護(hù)程度。另一方面,大量60歲以上人口停留在工作崗位,但體力相對(duì)較弱,是否需要特殊的老年勞動(dòng)保護(hù)法律,如雇主不能安排重體力勞動(dòng)、不能安排夜班等內(nèi)容是否需要增添,這些都應(yīng)該予以考慮和解決。
(二)如何保障人口流動(dòng)中的社保權(quán)益完整性
人口的流動(dòng)性之后,隨之而來的是社保的流動(dòng)性。首當(dāng)其沖的,當(dāng)前我國還未形成全國統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡(luò),沒有實(shí)行統(tǒng)一的社保檔案編號(hào),社保的統(tǒng)籌層次還不夠高,養(yǎng)老保險(xiǎn)基本達(dá)到省級(jí),醫(yī)療保險(xiǎn)基本達(dá)到市級(jí),有的還停留在區(qū)縣級(jí)的階段,社會(huì)保障同制不同策。其次,我國當(dāng)前實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政政策,各地社保政策依照各自經(jīng)濟(jì)實(shí)力設(shè)計(jì),社保制度,不同省份甚至同一省份不同地市之間的社保繳費(fèi)、待遇發(fā)放、征繳機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)都不相同,社保在流動(dòng)轉(zhuǎn)接中異常復(fù)雜。尤其是我國當(dāng)前公共資源分布不均,很多地區(qū)為保護(hù)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療等資源,規(guī)定了社保待遇與本地繳費(fèi)、連續(xù)繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)性,使得社保關(guān)系即使能夠轉(zhuǎn)移,但是待遇也受到很大的削弱,社保權(quán)益的完整性隨著人口流動(dòng)不斷損失。
(三)如何促進(jìn)外地人在工作地的社保融入
大量的農(nóng)民進(jìn)入城市,就學(xué)、就業(yè)、居住或退休養(yǎng)老,打破了勞動(dòng)和社會(huì)保障政策屬地管理的傳統(tǒng)方式。首先,異地工作的社保融入怎么辦?參與能參與工作地的社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金?目前,雖說部分大城市已逐漸將五險(xiǎn)一金的戶籍限制放開,但仍有許多城市的外來務(wù)工人員不能享受和本地人同等的社會(huì)保障。隨遷子女或隨遷父母的社保融入怎么辦,是否可以享受當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助和社會(huì)福利待遇?居民的社會(huì)保障中,有相當(dāng)部分需要依靠政府補(bǔ)貼,而各地財(cái)政劃地而治,非本地戶籍的人員社保對(duì)財(cái)政資金來講,也是一筆相當(dāng)大的壓力。第三,由于社保在戶籍地參加,但看病就醫(yī)等需要在居住地或工作地解決,由于超出了統(tǒng)籌范圍,報(bào)銷比例就會(huì)變得很低,報(bào)銷手續(xù)會(huì)變得很復(fù)雜,外地人的社保參與、利用狀況均不容樂觀。
(四)如何適應(yīng)靈活的參保和繳費(fèi)方式
靈活的就業(yè)方式給勞動(dòng)和社會(huì)保障帶來了許多新的挑戰(zhàn)。首先,不限工作地點(diǎn)一族,如SOHO一族,如自由撰稿人、平面設(shè)計(jì)師、工業(yè)品設(shè)計(jì)人員、藝術(shù)家、音樂創(chuàng)作人等他們的勞動(dòng)保護(hù)是否應(yīng)予以保護(hù)?工傷認(rèn)定是否可以申請(qǐng)?但是若勞動(dòng)者同屬國家單位,其社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)依托哪個(gè)部門參加?第三,針對(duì)部分較為貧困的靈活就業(yè)人員,如建筑工人等,他們的繳費(fèi)能力較,讓參保需求較高,是否可以選擇部分險(xiǎn)種,或降低繳費(fèi)費(fèi)率予以保障?
(五)如何看待勞動(dòng)和社會(huì)保障法的關(guān)系
從國際慣例看,社會(huì)保障法一般是作為勞動(dòng)法的附屬而產(chǎn)生,但后期社會(huì)保障覆蓋范圍一般會(huì)從勞動(dòng)者擴(kuò)展到全體國民,此時(shí),勞動(dòng)者的社會(huì)保障已經(jīng)成為社會(huì)保障法的一個(gè)子部分。因此從勞動(dòng)者權(quán)益保障的角度講,社會(huì)保障法是勞動(dòng)法的一個(gè)子部分,但是從社會(huì)保障的參保群體角度講,勞動(dòng)法應(yīng)是社會(huì)保障中專門針對(duì)勞動(dòng)者的子制度,我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法律大體也經(jīng)歷了這樣的過程,辨析二者關(guān)系的意義在于什么?就在于使二者政策規(guī)定各有側(cè)重,尤其對(duì)于1994年《勞動(dòng)法》來講尤為重要。首先,如果將社會(huì)保險(xiǎn)法作為勞動(dòng)法的一個(gè)專門法,1994年《勞動(dòng)法》中關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)部分的規(guī)定,在今天看來已經(jīng)顯得非系統(tǒng)化,甚至略顯淺薄,且所規(guī)定內(nèi)容在社會(huì)保險(xiǎn)專門法律中均有細(xì)致規(guī)定,勞動(dòng)法的內(nèi)容規(guī)定,就顯得意義不足。其次,如果將勞動(dòng)法作為社會(huì)保險(xiǎn)法的一部分,則其應(yīng)當(dāng)更加突出保障勞動(dòng)者的社保權(quán)益,與公務(wù)員的社保法律等相并列,如規(guī)定職業(yè)年金、員工福利等內(nèi)容。
三、完善“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)的對(duì)策建議
“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)與完善不能一蹴而就,需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì),需要周全的實(shí)施規(guī)劃,為其完善建議也是一項(xiàng)浩大的工程,
首先,實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)保障政策,將社會(huì)保障作為積極生產(chǎn)力要素,便逐步探索社保待遇與繳費(fèi)年限相掛鉤的參保繳費(fèi)機(jī)制,引導(dǎo)參保人多繳多得,確保延遲退休人員獲得更高的養(yǎng)老待遇。其次,開發(fā)“銀發(fā)”經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)有能力的老年人積極參與社會(huì)生產(chǎn),重返就業(yè)崗位,并注重老年勞動(dòng)力的勞動(dòng)保護(hù)。第三,關(guān)注困難老年人養(yǎng)老服務(wù)與生活保障,重點(diǎn)關(guān)注失獨(dú)老人、失能老人、空巢老人的養(yǎng)老保障,加緊老年護(hù)理保險(xiǎn)的探索與試點(diǎn)。第四,加緊制定和完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,制定繳費(fèi)年限認(rèn)定和折算的具體措施,促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。第五,統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)信息管理標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息指標(biāo)體系和編碼體系全國統(tǒng)一,方便全國范圍信息交換,適應(yīng)人員流動(dòng)需要。第六,重視勞動(dòng)和生活和社會(huì)保障立法,抓緊完善法律建設(shè),彌補(bǔ)或完善勞動(dòng)和保障法律中的空白、不足部分,實(shí)現(xiàn)依法保障。
注釋:
中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015.http://gz.bendibao.com/life/20151112/203698.shtml.
關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知.
2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t2 01 60229_1323991.html.