遙感技術(shù)使河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理更有“準(zhǔn)星”

文｜任少飛 劉菊 王秉宇

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，城市規(guī)模擴(kuò)張、建設(shè)速度明顯加快。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理呈現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)象，以遙感技術(shù)為重要支撐手段的城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，逐漸被各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門(mén)所重視。2007年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)試點(diǎn)城市規(guī)劃監(jiān)管工作，至今，監(jiān)測(cè)城市由3個(gè)拓展至103個(gè)。山東省、廣東省、重慶市也陸續(xù)啟動(dòng)了省（市）域范圍內(nèi)衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。遙感技術(shù)應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理, 逐漸體現(xiàn)出其重要價(jià)值及廣闊的前景。

遙感技術(shù)應(yīng)用的重要意義

開(kāi)展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，是利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提高行政監(jiān)管能力，維護(hù)群眾權(quán)益的有效措施；是深化城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和機(jī)制改革、改進(jìn)規(guī)劃管理方法的重要內(nèi)容；是保障城鄉(xiāng)總體規(guī)劃正確實(shí)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)有序健康發(fā)展的重要手段。

國(guó)家、省對(duì)此項(xiàng)工作高度重視。國(guó)家、省級(jí)層面政策、文件多次體現(xiàn)其對(duì)利用遙感技術(shù)對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程管理的重視程度（附表1）。

附表1 國(guó)家、省級(jí)層面體現(xiàn)此項(xiàng)工作一覽表

附圖1 河北省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)施情況衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)流程圖

河北省遙感技術(shù)的應(yīng)用情況

河北省于2012年底開(kāi)始謀劃此項(xiàng)工作，2013年正式開(kāi)始監(jiān)測(cè)承德、廊坊、滄州、衡水、邢臺(tái)5個(gè)設(shè)區(qū)市，至今，由最初的5個(gè)設(shè)區(qū)市，擴(kuò)展到現(xiàn)今的30個(gè)市、縣（5個(gè)設(shè)區(qū)市、2個(gè)省直管縣級(jí)市、18個(gè)縣級(jí)市、5個(gè)環(huán)首都縣）。

城市總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)是總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，特別是“三區(qū)”、“五線(xiàn)”的落實(shí)情況，規(guī)劃中確定的用地性質(zhì)和用途的變更，包括可能影響城市重大布局、重大功能組織的用地性質(zhì)和用途的變更。對(duì)歷史文化保護(hù)區(qū)中的各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)，特別是要監(jiān)測(cè)那些損毀、拆毀歷史文化建筑的行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的重大建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行一般性監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)出的其他違反規(guī)劃的建設(shè)活動(dòng)將在監(jiān)測(cè)報(bào)告中作為參考因素考慮。

城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是利用遙感影像數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，分析城市建設(shè)發(fā)展中的情況和問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅查處違法違規(guī)建設(shè)行為。工作階段主要分為前期、中期和后期三個(gè)階段（附圖1）。

2013年河北省印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》，明確了首次監(jiān)測(cè)范圍、監(jiān)測(cè)重點(diǎn)及工作流程。2015年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市總體規(guī)劃遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》，提出“各設(shè)區(qū)市應(yīng)在市域范圍內(nèi)選擇兩個(gè)以上縣城開(kāi)展遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作試點(diǎn)，并逐步覆蓋所轄縣。”同時(shí)，衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果為2013河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查、“一法一條例”執(zhí)法檢查以及2016年違反規(guī)劃調(diào)整容積率問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)清理工作提供了有力的支撐。

存在問(wèn)題

雖然河北省屬于省級(jí)層面開(kāi)展衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)較早的省份，但在制度建設(shè)、工作推進(jìn)、遙感應(yīng)用領(lǐng)域拓展等方面遠(yuǎn)低于兄弟省、市。一是制度建設(shè)方面。山東省、廣東省、四川省、湖北省、陜西省等地已制定了相關(guān)制度、政策性文件（附表2），河北省未出臺(tái)相應(yīng)制度、文件；二是工作推進(jìn)方面。雖然河北省已明確提出各設(shè)區(qū)市應(yīng)在市域范圍內(nèi)選擇2個(gè)以上縣城開(kāi)展衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作試點(diǎn)，但大部分設(shè)區(qū)市未開(kāi)展此項(xiàng)工作；三是應(yīng)用領(lǐng)域拓展方面。目前河北省衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的應(yīng)用僅局限于違法建設(shè)的查處，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、評(píng)估以及工業(yè)園區(qū)、歷史文化名城保護(hù)區(qū)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、風(fēng)景名勝區(qū)等方面缺乏應(yīng)用。

附表2 各地遙感監(jiān)測(cè)政策性、制度性文件一覽表

發(fā)展建議

建立健全工作制度?！盁o(wú)規(guī)矩，不成方圓”，沒(méi)有制度建設(shè)支撐，再好的設(shè)想也難以變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。河北省以《河北省市縣建成區(qū)違法建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)治理工作五年行動(dòng)方案》為契機(jī)，制定省級(jí)利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督察相關(guān)制度、政策性文件，由各地政府牽頭，進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)工作職責(zé)，建立規(guī)劃執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

加大工作推進(jìn)力度。建立衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作專(zhuān)家?guī)?，利用城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員的工作經(jīng)驗(yàn)，及早的發(fā)現(xiàn)和處理各類(lèi)違法建設(shè)行為。同時(shí)，督促設(shè)區(qū)市在所轄區(qū)域范圍內(nèi)開(kāi)展衛(wèi)星遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作試點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)后期查處違法建設(shè)行為的跟蹤機(jī)制或巡查制度。

拓展遙感監(jiān)測(cè)應(yīng)用領(lǐng)域。一是為城市各類(lèi)專(zhuān)題研究提供基礎(chǔ)資料, 提高專(zhuān)題研究的說(shuō)服力。如利用遙感圖像校核綠地率指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)存量用地指標(biāo)；二是輔助規(guī)劃成果審核、評(píng)估, 提高規(guī)劃成果的可操作性。通過(guò)使用遙感影像技術(shù), 規(guī)劃管理人員可以清晰地判讀規(guī)劃成果是否了尊重現(xiàn)狀，是否按照規(guī)劃發(fā)展方向發(fā)展，是否具備可操作性。三是有效地輔助規(guī)劃決策, 提高規(guī)劃管理的科學(xué)性。以遙感圖像作為背景, 就可從直觀地分析出讓地塊周邊相對(duì)完整區(qū)域內(nèi)建筑容量、圖底關(guān)系是否合理,從而為確定出讓地塊建筑容量及公共廣場(chǎng)空間的布局、規(guī)模提供依據(jù)；四是為規(guī)劃監(jiān)督管理提供有力的依據(jù)。當(dāng)今的城市建設(shè)日新月異,建設(shè)量十分龐大, 而規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法人員編制卻有限, 面對(duì)大量的違法建設(shè)項(xiàng)目, 監(jiān)督執(zhí)法人員往往無(wú)法逐一監(jiān)控。然而利用遙感技術(shù), 可以大大提高工作效率, 并能做到全面、準(zhǔn)確監(jiān)控違法建設(shè)。

遙感技術(shù)在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，它不僅能夠從宏觀到微觀，從歷史到現(xiàn)狀，從定量到定性地獲取城市發(fā)展演變的信息，更能快速、客觀、全面的反應(yīng)城市發(fā)展特性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)建設(shè)行為，也為政府規(guī)劃決策提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。但是，我們也應(yīng)該看到遙感技術(shù)的利用還處于起步階段，怎么利用好、發(fā)揮好衛(wèi)星遙感技術(shù)是今后一段時(shí)期我們應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。