PPP模式推廣運用的問題及對策

浙江省發(fā)改委課題組

PPP模式推廣運用的問題及對策

浙江省發(fā)改委課題組

問卷調查顯示，目前浙江省民間資本參與PPP項目積極性不高。改變推廣運用PPP雷聲大雨點小、推進不快的現狀，必須建立更加有力的統(tǒng)籌推進工作架構，建立更為完善的長效機制

推廣運用PPP模式是投融資體制的重大創(chuàng)新，是撬動社會投資、完善公共服務的重要手段。為了解PPP模式應用現狀，浙江省發(fā)改委依托全省經濟監(jiān)測預測平臺對全省10000家企業(yè)開展了PPP專項調查，共收集有效問卷9126份。根據此次調查，結合赴國家開發(fā)銀行等單位的實地調研，提出加快PPP模式推廣運用的對策建議。

應用現狀：僅6.1%的企業(yè)有意愿參與PPP項目，主要集中于資源環(huán)境、市政設施、公共服務等領域

（一）投資意愿

問卷調查顯示，目前浙江省民間資本參與PPP項目積極性不高。僅6.1%的企業(yè)有意愿參與PPP項目。其中，工業(yè)企業(yè)參與意愿相對較強，有7.1%的企業(yè)有意愿參與，高于服務業(yè)企業(yè)2.2個百分點。

（二）意向領域

圖1 全省重點工業(yè)企業(yè)參與PPP意向領域

圖2 全省重點服務業(yè)企業(yè)參與PPP意向領域

調查顯示，企業(yè)參與PPP項目進入的意向領域主要以“資源環(huán)境”（77.6%）、“公共服務”（33.3%）、“市政設施”（23.6%）為主。其中，工業(yè)企業(yè)進入領域主要以“生態(tài)環(huán)?！保?6.4%）、“能源設施”（42.5%）為主；服務業(yè)企業(yè)則以“公共服務”（56.5%）、“資源環(huán)境”（31.8%）為主。

（三）政策訴求

調查顯示，“推出一批盈利模式清晰、前期成熟的示范項目招商對接”（53.5%）和“完善PPP相關立法及配套政策”（46%）、“提高風險管控水平”（33%）、“推動投資信息平臺建設”(30.6%)是當下企業(yè)最為迫切的政策需求。

圖3 企業(yè)最希望獲得的政策支持

主要問題：“一模糊”“三怕”“四障礙”

（一）“一模糊”

從實地調研情況看，在政府層面，對推廣運用PPP的本質還存在著一些模糊認識：有些地方認為，PPP是一個筐，什么都能往里裝。沒有理解PPP的三個基本原則：一是政府與社會資本進行長期合作；二是政府授權，讓渡特許經營等運營權力；三是合作雙方風險共擔、利益共享。有些地方認為，PPP只是化解地方融資平臺債務的手段，對通過PPP構建一種政府和社會資本長效合作機制考慮不足。

（二）“三怕”“四障礙”

問卷調查顯示，“缺乏相對完善的投融資平臺和配套政策支持”（54.9%）、“政府定價項目存在較大不確定性，談判周期長”（41.7%）、“收益率相對較低”（34.9%）是阻礙社會資本與政府合作的主要原因。

結合調研，民間資本參與PPP積極性不高的主要原因是存在“三怕”“四障礙”。

圖4 企業(yè)參與PPP的主要障礙

“三怕”：一是怕“陷阱”。由于PPP項目定價存在較大政策不確定性，企業(yè)擔心被一些過度追求“招商引資”、債務負擔沉重的地方政府“忽悠”，承諾的收益率、稅收優(yōu)惠政策等存在落空風險。二是怕違約。當前PPP相關法律保障及政策支持尚不健全，政府部門在PPP合同中具有特權，企業(yè)面臨政府單方面修改、解除合同權等多種風險。三是怕反復。PPP項目談判周期長，審批程序復雜。要國土、環(huán)保、規(guī)劃等多個部門審核，只要一個環(huán)節(jié)沒銜接好，就可能前功盡棄。

“四障礙”：一是政府主推的項目與企業(yè)需求不匹配。政府層面，存在動力不足現象。投資回報高的項目，政府融資平臺不愿推出來讓民資進入；而回報差的項目，民營企業(yè)又沒興趣。很多地方推出的PPP項目，在社會資本看來是“雞肋”。

二是定價和收益調整機制不完善。一方面，目前很多基礎設施和公共服務領域缺乏完善的定價細則。經營性、準經營性、非經營性PPP項目的付費基礎存在較大差異，需要盡快明確不同付費模式下公允的付費機制、投資回報率。另一方面，缺乏合理的定價調整機制。由于PPP項目周期長，市場環(huán)境波動會直接引起項目成本和收益的變化，對收益敏感的社會資本害怕項目的長期收益無法保障。

三是風險和分擔機制不合理。一方面，PPP項目從立項到實施過程中，面臨市場層面、政府層面、項目本身及不可抗力因素等多重風險（見專欄1）。另一方面，國內目前尚未形成發(fā)起人、中介機構等風險共擔機制，導致民間資本往往不敢投、不愿投。

專欄1PPP項目面臨的主要風險

專欄2促進民間資本進入相關領域的具體措施

四是退出機制不健全。企業(yè)反映，目前缺乏合同期滿前的合理退出機制。政府對項目公司的股權變更有一定限制，退出審批嚴格且周期長?；A設施和公用事業(yè)領域經營不善或政策變動的風險較大，由于政府接盤托底的保障機制缺失，民資不敢貿然進入。

對策建議

解決好上述問題，改變推廣運用PPP雷聲大雨點小、推進不快的現狀，必須建立更加有力的統(tǒng)籌推進工作架構，建立更為完善的長效機制。建議：

（一）加快建立推廣運用PPP的保障機制

加強推廣運用PPP的法律法規(guī)。加快《政府和社會資本合作法》的立法進程，進一步完善《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》，明確行政和司法救濟條款。強化規(guī)范、專業(yè)的政策和程序保障，構建動態(tài)調整的收費定價和政府補貼機制。

完善PPP工作架構。國家層面要避免由兩個系統(tǒng)牽頭帶來手續(xù)和審查環(huán)節(jié)的不方便。建議新建的增量項目由發(fā)改系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調推進，存量項目由財政系統(tǒng)協(xié)調管理。在省級層面，建議加快省市各級PPP中心等跨部門機構的組建，明晰各部門權力職責劃分。

進一步完善PPP操作指引和標準合同體系。推動各類專業(yè)機構參與PPP項目實施，進一步明確PPP項目的市場準入、風險分擔、流程管理、績效評價等操作規(guī)則，建立統(tǒng)一的PPP操作指引和標準合同體系。

（二）切實打破行業(yè)進入壁壘和政策制約

落實讓民間資本進入基礎設施和公共服務相關領域的政策承諾。進一步細化促進民間資本進入的具體舉措，切實打破在市政設施、軌道交通、社會事業(yè)、海洋資源開發(fā)等方面存在的“玻璃門”“彈簧門”現象。

加強PPP示范項目的指導推動。做好PPP項目征集、篩選和投資價值評估工作。在確定付費機制、投資回報率和價格調整機制的過程中提供專業(yè)化的指導和幫助。充實完善PPP項目庫，分行業(yè)、分領域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例。

合理確定各地推廣運用PPP模式的財政支持力度。目前，財政支出用于PPP項目部分不能超過全年公共預算的10%。建議根據實際情況，允許財政狀況好的市縣適度提高財政用于PPP項目的支出比例。同時，借鑒美國、加拿大經驗，由財政部、社?；鸬裙餐⒔煌?、水利等基礎設施PPP專項基金。

專欄3PPP不同類型項目回報機制

（三）健全PPP項目利益分配機制

分類明確投資回報機制。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠覆蓋投資成本的經營性項目，采用“使用者付費”的回報機制；對于經營收費不能覆蓋成本和合理收益的準經營性項目，采用政府補貼部分資金或資源的“可行性缺口補助”回報機制；對于缺乏“使用者付費”基礎的非經營性項目，以“政府付費”回收項目成本。

優(yōu)化定價調整機制。在實行政府定價或政府指導價的領域，加快推進市場化運營和價格管理改革；在實行市場自主調控價格的領域，由項目公司綜合定價并報備同級物價部門，同時，政府要建立完善價格調整機制。

專欄4不同領域PPP定價調整機制

（四）推動投融資平臺轉型和融資方式創(chuàng)新

推動投融資平臺公司化轉型參與PPP項目投資。加快各級政府投融資平臺整合，根據需要對存量平臺進行關閉（空殼）、合并或轉型。積極引入多元化社會資本，支持地方政府通過注資引資、特許經營、完善契約等方式，推動符合條件的投融資平臺轉型為PPP項目實施主體和城市發(fā)展專業(yè)運營商、系統(tǒng)解決方案供應商。在風險可控的前提下，打破地域限制，引導有經營實力和專業(yè)能力的投融資平臺參與異地PPP項目的運作和實施。

大力創(chuàng)新項目融資方式。創(chuàng)新政府投資安排方式，探索采取股權投資等方式運用政府投資支持社會投資項目，探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。積極推動重點領域資產證券化，鼓勵銀行業(yè)金融機構與信托公司、證券公司等合作，發(fā)展對PPP特許經營權的證券化業(yè)務。探索創(chuàng)新信貸服務，推動發(fā)行PPP項目收益?zhèn)戎苯觽鶆杖谫Y工具。

（五）提高PPP項目風險管控能力

推動地方政府合理設置PPP風險分擔機制。根據PPP承擔的風險程度與所得回報相匹配、承擔的風險要有上限兩大原則，私營部門承擔建造、運營、技術等風險；政府承擔政治、法律、政策等風險。此外，在協(xié)議中擬定重新談判的觸發(fā)機制和調解機制，從而實現風險共擔。

健全財政管控機制。對PPP項目探索開展財政承受能力論證。將PPP項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等統(tǒng)一納入政府年度預算、中長期財政規(guī)劃。強化PPP項目信息公開和社會監(jiān)督。

（六）加快建立完善的退出機制

建設產權交易平臺。依托各類產權和股權交易市場，為特許經營權等產權提供公開交易的平臺與通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實現社會資本的有序退出。

創(chuàng)新退出方式。一般PPP項目規(guī)模都很大，資本市場往往無法化解，需要由長期資金來接手。特許經營權方式建成運營的項目收入以及運營收入依靠政府付費購買或者政府財政補貼方式形成的基礎資產可以做成資產證券化產品。

專欄5PPP項目不同承擔方風險分擔建議

專欄6PPP項目合同提前終止后的退出補償

設計合理的補償機制。針對項目合同提前終止后的退出，因服務量持續(xù)一定期間低于雙方認可的預測流量的一定比例以及政策調整、政府違約以及不可抗力等情形下，社會資本可合理退出，且政府給予投資人以公允價格補償。

建立臨時接管制度。發(fā)生合作項目退出情況時，項目主管部門、項目實施機構制定退出方案，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。

課題組組長：謝力群；成員：江振林沈曉棟申屠凱林鶯鶯