江蘇省扶貧小額貸款問題研究※

唐文浩　何　軍

江蘇省扶貧小額貸款問題研究※

唐文浩何軍

內(nèi)容提要：扶貧小額貸款作為開發(fā)式扶貧的工具，在江蘇省精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中起到了巨大的作用。該文通過對(duì)江蘇北部地區(qū)貧困農(nóng)戶的訪談?wù){(diào)查，運(yùn)用情景分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前扶貧小額貸款存在政策設(shè)計(jì)滯后，實(shí)施效果與政策目標(biāo)發(fā)生偏離、扶貧對(duì)象內(nèi)生需求不足等問題，基于政府、金融機(jī)構(gòu)、貧困農(nóng)戶三個(gè)相關(guān)方的偏差框架建構(gòu)分析形成原因，提出完善當(dāng)前小額扶貧貸款運(yùn)行機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)提升運(yùn)營(yíng)效率，加強(qiáng)資金使用配套支持等政策建議。

江蘇省扶貧小額貸款貧困農(nóng)戶問題

一、引　言

上世紀(jì)70年代以前，全球絕大部分國(guó)家試圖通過國(guó)有銀行給貧困家庭貸款，以達(dá)到金融反貧困的目的，而結(jié)果令人沮喪，扶貧無效率、腐敗和大量被浪費(fèi)了的補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也因此由認(rèn)為政府主導(dǎo)的金融扶貧有效轉(zhuǎn)變?yōu)檎缮鎸?dǎo)致金融抑制，阻礙金融反貧困效率且低息貸款易形成尋租 （Mckinnon，1973）。而70年代后期，孟加拉大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授穆罕默德尤努斯通過嘗試向當(dāng)?shù)馗F人發(fā)放小額信貸，解決了傳統(tǒng)扶貧信貸歸還率及到戶率雙低困境，取得了巨大的扶貧效果。但由于我國(guó)的扶貧型小額信貸存在利率管制、補(bǔ)貼等干預(yù)市場(chǎng)行為，與國(guó)際主流的商業(yè)化小額信貸扶貧模式背道而馳，也與我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)存在的商業(yè)小額信貸形成業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，飽受爭(zhēng)議。一方面，Aghrion和Bolton（1997）通過研究金融機(jī)構(gòu)信貸服務(wù)對(duì)貧困人口的影響發(fā)現(xiàn)，由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期小額信貸的成本太高，窮人因?yàn)闊o法承受高額的信貸成本而無法從金融機(jī)構(gòu)中得到貸款，從而不能改善貧困問題，論證了扶貧小額貸款的理論基礎(chǔ)。另一方面，LPan和LChristiansen （2012）等在坦桑利亞的政府補(bǔ)貼項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)政府實(shí)施的各類扶貧或者補(bǔ)貼項(xiàng)目存在一定的精英虜獲現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致受益群體與既定群體不一致，形成瞄準(zhǔn)偏離。在瞄準(zhǔn)偏離和貧困群體小額信貸利用不足的成因上，吳本健等（2014）認(rèn)為，基于金融機(jī)構(gòu)角度，扶貧型小額信貸利率低于市場(chǎng)利率的情況下，若政府貼息不能補(bǔ)齊兩者之間的利差，則金融機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，形成供給不足，而且利率倒掛越嚴(yán)重，越易引發(fā)富人等農(nóng)村精英群體尋租問題，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)作為利益為導(dǎo)向的市場(chǎng)個(gè)體，會(huì)通過貸款額度配給來降低貸款發(fā)放成本，獲取利潤(rùn)最大化即通過將貸款額度較多地發(fā)放給富人，而對(duì)貧困群體的信貸需求實(shí)行額度配給，從而導(dǎo)致扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏移，扶貧型小額信貸的扶貧效果就會(huì)越差?；谝陨嫌懻?，為評(píng)估扶貧小額貸款是否與政策目標(biāo)存在偏差，本研究通過江蘇北部地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，運(yùn)用情景分析法，基于貧困農(nóng)戶對(duì)扶貧小額貸款的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，探討當(dāng)前存在的不足，由此提出政策建議。

二、江蘇省扶貧小額貸款現(xiàn)狀及存在問題

江蘇省扶貧小額貸款，自2001年啟動(dòng)以來，累計(jì)向286.8萬人次貧困農(nóng)戶投放扶貧小額貸款259.79億元，累計(jì)為貧困農(nóng)戶節(jié)省利息支出8億元左右，其中2014年累計(jì)發(fā)放貸款42.1億元，惠及36.9萬個(gè)農(nóng)戶。在第一輪脫貧攻堅(jiān)工程中（2012之前），支持蘇北和黃橋、茅山老區(qū)1011個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村和農(nóng)村年人均純收入2500元以下468.3萬的貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧；在新一輪扶貧開發(fā)行動(dòng)中（2013年以來），為1533個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村和農(nóng)村年人均純收入4000元以下的近400萬貧困人口提供金融服務(wù)。①《為江蘇扶貧脫困藍(lán)天再添一朵祥云》，《新華日?qǐng)?bào)》2015年12月3日，http：//xh.xhby.net/mp2/html/2015-12/03/content_1344424.htm.本次調(diào)研以江蘇北部五市為樣本地區(qū)，發(fā)放問卷409份，收回有效問卷391份，運(yùn)用情景分析法，發(fā)現(xiàn)樣本農(nóng)戶評(píng)價(jià)扶貧小額貸款存在的問題，集中在發(fā)放效率偏低、內(nèi)生需求不足等方面（如表1）.在此要特別指出的是，因?yàn)榇嬖谝徊糠重毨мr(nóng)戶不清楚扶貧小額貸款，故在此特別設(shè)置了一個(gè)假設(shè)問題 “假如你有一萬元，打算用于什么”，以此觀察其潛在需求，發(fā)現(xiàn)仍有一定比例農(nóng)戶擬用于投資。

表1　訪談對(duì)象情況及問題歸納

圖1　相關(guān)方偏差分析框架

1.政策設(shè)計(jì)與政策目標(biāo)方面問題

（1）瞄準(zhǔn)性存在偏差。扶貧小額貸款存在流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)里非貧困人群現(xiàn)象：一方面，由于2009年以來，江蘇省要求扶貧小額貸款的投放對(duì)象必須是建檔立卡貧困人口，與以往要求的中等收入以下的農(nóng)戶相比，投放范圍大大縮小。是有些農(nóng)戶原本在建檔立卡名冊(cè)里，但由于名冊(cè)更新較慢，導(dǎo)致這類農(nóng)戶雖脫貧，但仍可以申請(qǐng)使用扶貧小額信貸，雖然此類情況會(huì)導(dǎo)致瞄準(zhǔn)機(jī)制有所偏移，但是由于其自身的資源稟賦相對(duì)于同類別農(nóng)戶依然較為匱乏及風(fēng)險(xiǎn)防控的脆弱性，這樣也可以在一定程度上降低其返貧概率，是扶貧小額信貸的額外溢出效應(yīng)。此外，通過調(diào)閱部分地區(qū)資料，一部分建檔立卡戶戶主年齡過大，不符合金融機(jī)構(gòu)借款要求；還有部分建檔立卡戶信息收集不完整或者錯(cuò)誤，導(dǎo)致投放進(jìn)度難度加大。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的扶貧名冊(cè)只是逐年翻板，有的農(nóng)戶甚至根本不符合借款要求，更有鄉(xiāng)鎮(zhèn)把信貸扶貧和民政扶貧相混淆，直接提供的就是低保名單，導(dǎo)致從備選戶名冊(cè)中選擇符合條件的貸款戶非常困難，影響了投放效率。另一方面，個(gè)別農(nóng)戶開始就不屬于貧困群體，由于該類貸款較正常低利息，為降低融資成本，通過尋租獲得扶貧小額信貸的使用權(quán)。

（2）小額扶貧貸款最高額度的設(shè)置不合理。扶貧小額貸款的單筆發(fā)放額度，不能滿足農(nóng)村低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目需要。按照政策規(guī)定，扶貧小額貸款的投放額度最高為10000元，由于貸款金額少，貧困農(nóng)戶無法投資金額較大的項(xiàng)目，難以形成規(guī)模效益。例如宿遷市是江蘇省的貧困市，目前農(nóng)村正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化過渡時(shí)期，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分貧困農(nóng)戶從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的所需資金總額都在20000元以上，單戶小額扶貧貸款額度相對(duì)較低，不能很好滿足相當(dāng)部分貧困戶的資金需求。

（3）貸款發(fā)放覆蓋面過窄。一方面，廣大農(nóng)村地區(qū)仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民生活較為貧困。從扶貧小額貸款發(fā)放過程中發(fā)現(xiàn)，每年都有一些經(jīng)濟(jì)薄弱村得不到扶貧小額貸款的支持，即使經(jīng)濟(jì)薄弱村內(nèi)的貧困戶，也有少部分符合條件的貧困戶得不到支持。另一方面，扶貧小額貸款主要用于支持扶貧對(duì)象的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，而對(duì)于農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶及其他形式的扶貧很少，尤其是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起關(guān)鍵作用的運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)支持不足。此外，當(dāng)前的扶貧政策對(duì)大戶或者各類合作組織帶動(dòng)脫貧支持不夠。按規(guī)定，對(duì)大戶的扶貧貸款投入總額不超過扶貧小額貸款總規(guī)模的25%，且單戶不得超過5萬元，難發(fā)揮帶動(dòng)的作用，不能充分實(shí)現(xiàn)成片脫貧效果。

2.運(yùn)營(yíng)機(jī)制與配套支持方面問題

（1）發(fā)放程序繁瑣、發(fā)放過程長(zhǎng)，貸后管理薄弱。樣本地區(qū)金融機(jī)構(gòu)一般從每年的春節(jié)后開始，用近兩個(gè)多月的時(shí)間調(diào)查并發(fā)放扶貧貸款，而農(nóng)戶用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款周期只有幾個(gè)月。如2014年，L縣扶貧小額貸款僅占貸款總量1.52%，投放工作兩個(gè)多月，與普通農(nóng)戶商業(yè)小額信貸相比，發(fā)放過程周期較長(zhǎng)。另外農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款監(jiān)測(cè)和制約手段相對(duì)滯后，對(duì)扶貧借款人既沒有日常的制約辦法，也無法采取相應(yīng)的制裁措施，加之扶貧貸款業(yè)務(wù)筆數(shù)多，涉及面大，發(fā)放相對(duì)集中，信貸業(yè)務(wù)人員相對(duì)配備不足，使貸后監(jiān)測(cè)難以充分進(jìn)行。因此，金融機(jī)構(gòu)為保證信貸資金的安全，選擇貸款對(duì)象時(shí)往往偏好于收入水平相對(duì)較高的農(nóng)戶或中等以下收入水平的農(nóng)戶。

（2）投放時(shí)間過于集中，貸款期限僵硬。一是貸款投放時(shí)間集中，不利于農(nóng)戶使用資金。調(diào)查地區(qū)扶貧貸款大部分于春節(jié)后投放，容易產(chǎn)生與扶貧貸款需求周期相錯(cuò)位的現(xiàn)象。二是扶貧貸款期限過短。扶貧貸款可以視生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期確定，但同時(shí)又規(guī)定最長(zhǎng)不超過1年。由于期限規(guī)定過于呆板，一些扶貧對(duì)象資金用于長(zhǎng)期項(xiàng)目，貸款到期可能尚未產(chǎn)生效益，形成償還貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；饘?shí)力偏弱。為了保證扶貧小額貸款的發(fā)放和預(yù)防貸款損失風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府財(cái)政都安排專項(xiàng)資金建立貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；穑珡膶?shí)際情況來看，扶貧貸款擔(dān)保金尚未能充分發(fā)揮作用。由于基金規(guī)模有限，部分地區(qū)甚至存在風(fēng)險(xiǎn)基金未能完全到位情況，若出現(xiàn)較多逾期，難以得到全部保障，無形中加大了信貸風(fēng)險(xiǎn)，削弱了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額貸款的積極性。

（4）缺少金融扶貧配套的置業(yè)培訓(xùn)。貧困農(nóng)戶缺乏的不僅是資金，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一在項(xiàng)目、技術(shù)、信息等方面也同樣缺乏。在項(xiàng)目、技術(shù)、信息、市場(chǎng)等方面缺乏配套扶持的情況下，僅給予資金上的支持，能在一定程度上緩解貸款難問題，但較難從根本上解決貧困農(nóng)戶脫貧問題。蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以農(nóng)業(yè)為主，糧食生產(chǎn)占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)作物等其他產(chǎn)業(yè)比重低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，生產(chǎn)發(fā)展水平低，競(jìng)爭(zhēng)力和自我發(fā)展能力較弱，一旦遇上自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格下跌，貧困農(nóng)戶可能處于虧本經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，生活上可能重返貧困或維持低收入水平，難以實(shí)現(xiàn)資本積累。

3.政策認(rèn)識(shí)與貸款使用方面問題

（1）貧困農(nóng)戶對(duì)于扶貧小額貸款認(rèn)識(shí)依然存在偏差。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一部分農(nóng)戶認(rèn)為小額扶貧貼息貸款與農(nóng)戶小額信用貸款的效果基本相同，而且認(rèn)為扶貧小額貸款只是利息便宜但是額度小，在觀念上沒有將國(guó)家政策支持轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠毜膭?dòng)力，扶貧政策社會(huì)效應(yīng)被弱化。另外也存在扶貧對(duì)象仍然抱著依賴政府“輸血”式救濟(jì)觀念，甚至有“金融扶貧是國(guó)家救濟(jì)，可以借錢不還”的錯(cuò)誤想法。

（2）小額扶貧貸款的政策性與金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)存在矛盾。扶貧貸款金額小、風(fēng)險(xiǎn)高、利率低，盈利空間小，與現(xiàn)行農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)制度不相符合，金融機(jī)構(gòu)對(duì)考核重要的指標(biāo)是利息收入，而扶貧小額貸款的財(cái)政貼息政策影響其績(jī)效考核，承擔(dān)了政策性貸款投放的工作量，卻在一定程度上降低了工作績(jī)效，從而弱化發(fā)放扶貧小額貸款的積極性。

（3）貧困農(nóng)戶的內(nèi)生需求不足。從調(diào)查情況看，貧困地區(qū)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇較難，增收渠道單一。小額扶貧貸款的需求分別為大件生產(chǎn)設(shè)備的采購(gòu)、建房、婚喪嫁娶、大病住院、子女上學(xué)等，日常對(duì)貸款的需求并不迫切。另外由于技術(shù)培訓(xùn)不配套，低收入農(nóng)戶增收難。由于農(nóng)村教育體系落后，貧困農(nóng)戶對(duì)新技能掌握慢，貸款使用效果不明顯。

（4）幫扶大戶貸款申請(qǐng)難度較大。對(duì)于幫扶大戶申請(qǐng)扶貧小額貸款，需要金融機(jī)構(gòu)的二次審核調(diào)查，由于扶貧小額信貸貸款利率遠(yuǎn)低于同類別貸款利率，金融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)，從商業(yè)利潤(rùn)最大化角度希望該客戶以正常類型貸款申請(qǐng)，因此會(huì)產(chǎn)生一定的“惜貸”現(xiàn)象。此外，根據(jù)幫扶對(duì)象進(jìn)行貸款配比的政策，也增加了信貸人員的工作難度，貸款調(diào)查周期及鏈條也會(huì)拉長(zhǎng)，客觀上造成申請(qǐng)難度加大。

（5）部分貸款實(shí)際用途發(fā)生偏移。調(diào)閱申請(qǐng)用途，大部分申請(qǐng)用于日常經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)。但實(shí)際中有一部分是用于日常家庭消費(fèi)使用，這樣會(huì)存在貸款歸還風(fēng)險(xiǎn)，但是鑒于其若通過民間融資以及其他融資渠道成本高及可能性較低，這類方式可以平滑其家庭收入支出曲線，降低其生存風(fēng)險(xiǎn)。此次調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)貸款挪借情況。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有地緣人際關(guān)系網(wǎng)，扶貧小額信貸作為具有比較優(yōu)勢(shì)的公共資源，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品，必然會(huì)存在熟人挪借的“搭便車”現(xiàn)象，調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶主觀認(rèn)為一方面對(duì)扶貧小額信貸歸還存在的風(fēng)險(xiǎn)可以通過熟人社會(huì)的約束進(jìn)行控制，另一方面也預(yù)期通過小額信貸制造的社會(huì)資本福利，擴(kuò)大了家庭整體福利，增強(qiáng)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三、政策建議

1.完善農(nóng)戶檔案管理，利用大數(shù)據(jù)提升投放效率

對(duì)于備選農(nóng)戶的選擇，在扶貧辦建檔立卡上的低收入農(nóng)戶只要符合條件的都可作為備選農(nóng)戶。對(duì)于備選農(nóng)戶超齡、外出、死亡或喪失勞動(dòng)能力的，可由其具備貸款條件的家庭成員申請(qǐng)貸款。金融機(jī)構(gòu)要安排專人負(fù)責(zé)扶貧小額貸款的投放工作，要建立健全農(nóng)戶電子檔案，及時(shí)將農(nóng)戶收入、支出、信用等情況進(jìn)行變更，利用大數(shù)據(jù)比對(duì)，通過電子化手段提高貸款調(diào)查能力，從而提升扶貧小額貸款投放的瞄準(zhǔn)率及效率。此外，還可以利用大數(shù)據(jù)，分析項(xiàng)目周期，實(shí)現(xiàn)對(duì)貸款期限的彈性管理，從而改變過去小額扶貧貸款的集中發(fā)放模式，根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際經(jīng)營(yíng)需要隨時(shí)發(fā)放，根據(jù)項(xiàng)目的周期確定扶貧貸款的期限，減少了金融機(jī)構(gòu)工作量，從而可以扶持農(nóng)戶做大做強(qiáng)項(xiàng)目，起到倍增帶動(dòng)效應(yīng)。

2.加大財(cái)政支持力度，科學(xué)設(shè)置扶貧小額貸款條件及融資成本

扶貧小額貸款因自然災(zāi)害等不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)損失和因執(zhí)行基準(zhǔn)利率而形成收入減少數(shù)，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政給予彌補(bǔ)。建議提取一部分財(cái)政扶貧資金，用于對(duì)金融機(jī)構(gòu)增加貸款實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)或用于建立擔(dān)?；鸹蛸J款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，提高貼息率或獎(jiǎng)勵(lì)資金，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)辦行發(fā)放扶貧貸款的積極性。此外，扶貧貼息小額信貸作為貧困農(nóng)戶的主要資金來源，降低融資條件及成本，有助于貧困農(nóng)戶的資本積累，助其更有尊嚴(yán)地通過自我發(fā)展擺脫貧困。例如當(dāng)下扶貧小額信貸額度的設(shè)置，各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，在精準(zhǔn)扶貧的要求下，應(yīng)實(shí)行扶貧到戶的“一戶一策”，科學(xué)配置資金額度，并且可以根據(jù)貧困農(nóng)戶的家庭實(shí)際情況、承貸記錄，以及資金用途使用的規(guī)范性，實(shí)行差別化利率。

3.強(qiáng)化信貸監(jiān)管能力，完善扶貧實(shí)施措施

扶貧貼息小額信貸作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府對(duì)參與者的監(jiān)管尤為重要。在信息科技高速發(fā)展前提下，精細(xì)監(jiān)管變?yōu)榭赡埽虼吮ＷC扶貧小額貸款的瞄準(zhǔn)精確性，是金融扶貧的關(guān)鍵。在此前提下，伴隨蘇北農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)加快、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的新形勢(shì)，貧困農(nóng)戶的信貸需求發(fā)生內(nèi)在變化，而根據(jù)貧困農(nóng)戶需求設(shè)計(jì)信貸產(chǎn)品也成為了可能，一改過去投放的“大水漫蓋”式局面。此外，在做好監(jiān)管的前提下，應(yīng)該改進(jìn)扶貧小額貸款擔(dān)保方式。扶貧小額貸款不同于一般的商業(yè)貸款，鼓勵(lì)經(jīng)辦銀行簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，降低貸款門檻，采取靈活的擔(dān)保方式，對(duì)于信用良好的扶貧對(duì)象可以采取信用貸款方式。同時(shí)建議地方政府在農(nóng)戶自行聯(lián)保、擔(dān)保的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建以政府的公共擔(dān)保公司提供擔(dān)保為主體的多元化擔(dān)保體系，解決貧困農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)保難問題。

4.合理設(shè)計(jì)政策支持，提高承辦金融機(jī)構(gòu)的積極性

扶貧小額貸款作為同時(shí)具備公益與商業(yè)化的社會(huì)供給產(chǎn)品，在一定程度上具有公共屬性，貸款政策的制定和調(diào)整應(yīng)可以讓經(jīng)辦銀行在積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)確保自身收益不降。在政策設(shè)計(jì)時(shí)，政府應(yīng)通過提高扶貧小額貸款損失分擔(dān)比例、加大扶貧貸款投放獎(jiǎng)勵(lì)力度、將財(cái)政性存款與扶貧貸款投放掛鉤等多種形式，提高經(jīng)辦銀行的扶貧小額貸款業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)扶貧小額貸款業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，以調(diào)動(dòng)農(nóng)村金融部門參與扶貧開發(fā)的積極性。此外，政府還應(yīng)對(duì)承辦金融機(jī)構(gòu)在日常商業(yè)運(yùn)營(yíng)中提供一定的輔助政策支持，如逾期不良扶貧小額貸款的催收、農(nóng)村社會(huì)信用系統(tǒng)的構(gòu)建和完善等，從而可以鼓勵(lì)其積極承擔(dān)更多的扶貧責(zé)任。

5.科學(xué)實(shí)施貸款配套，擴(kuò)大政策覆蓋面

扶貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)長(zhǎng)效工作，僅有資金支持并不能保證貧困農(nóng)戶脫貧，后續(xù)的引導(dǎo)與幫辦服務(wù)更為重要。為此，建議地方政府要選準(zhǔn)支撐產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，幫助農(nóng)戶選擇脫貧項(xiàng)目，指導(dǎo)農(nóng)戶及時(shí)退出低效益、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，引導(dǎo)進(jìn)入啟動(dòng)資金少、見效快、風(fēng)險(xiǎn)小的行業(yè)。一方面，選擇有市場(chǎng)特色的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可以擴(kuò)大規(guī)模；另一方面，對(duì)自愿投入的農(nóng)戶進(jìn)行配套支持。既要支持項(xiàng)目的投入，又要對(duì)市場(chǎng)開發(fā)提供支持。同時(shí)，加大對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，提高其防災(zāi)抗災(zāi)能力，加大技術(shù)含量。此外，可以通過將扶貧小額貼息貸款和支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)相結(jié)合，改變當(dāng)前扶貧貸款廣泛發(fā)放的現(xiàn)狀，集中資金對(duì)某幾戶或某幾個(gè)村幾個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，幫助少數(shù)項(xiàng)目做大作強(qiáng)，帶動(dòng)全村、全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平的提升。

6.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重構(gòu)扶貧金融格局

目前江蘇省政府主要通過農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸，在融資及財(cái)政補(bǔ)貼上都有相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這樣的壟斷局面，變相加大了金融扶貧的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本。例如郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行或者資金互助社等其它農(nóng)村地區(qū)主要金融機(jī)構(gòu)可以作為競(jìng)爭(zhēng)主體，通過市內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)尋求實(shí)施的合理成本。由于金融脫媒化加劇，利率市場(chǎng)化加快，存款保險(xiǎn)金制度建立，各類金融機(jī)構(gòu)為了生存，具有了下移客戶群的內(nèi)在動(dòng)力。因此政府可以通過市場(chǎng)手段，如項(xiàng)目招標(biāo)或稅收減免等手段，引入各類金融機(jī)構(gòu)主體競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這么做有利于降低扶貧交易成本，更有成效扶貧。

1.McKinnonR：《Money and Capitalin Economic Development》，Washington，DC：Brookings Institution，1973.

2.AghionP、BoltonP：《Atrickle-down theory of growth and development with debt-overhang》，《Review of Economic Studies》1997（64）.

3.LPAN、LChristiaensen：《Who is vouching for the input voucher decent ralized targeting and elitecapture in Tanzania》，《World Development》2012，40（8）.

4.吳本健、馬九杰、丁冬：《扶貧貼息制度改革與“貧困瞄準(zhǔn)”：理論框架和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)研究》2014年第8期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F830.51

A

1009-2382（2016）07-0073-05

※本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（國(guó)際（地區(qū)）合作與交流項(xiàng)目）“人口變化、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和中國(guó)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展”（項(xiàng)目編號(hào)：71361140370）、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目“江蘇農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告”（項(xiàng)目編號(hào)：SKZD201206）的中間研究成果。

唐文浩，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；何軍，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)（南京210095）。