日本　韓國養(yǎng)老服務(wù)特色及借鑒

山東省民政廳

日本韓國養(yǎng)老服務(wù)特色及借鑒

山東省民政廳

為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)打造成一個(gè)強(qiáng)大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，山東省民政廳與淄博、威海、濱州、聊城4市民政局組成考察團(tuán)，于2015年10月29日至11月5日赴日韓對養(yǎng)老服務(wù)情況進(jìn)行考察。日韓的養(yǎng)老服務(wù)很有特色，許多方面值得借鑒。

一、法律法規(guī)政策比較完善。日本從20世紀(jì)60年代起，先后出臺(tái)了《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》《介護(hù)保險(xiǎn)法》《社會(huì)福祉士及介護(hù)士福祉法》《福利人才確保法》《關(guān)于社會(huì)福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》等，構(gòu)成了日本養(yǎng)老服務(wù)政策支持和立法保障體系。韓國自20世紀(jì)80年代開始高度關(guān)注老齡化問題，出臺(tái)了《老年人福利法》《高齡人雇傭促進(jìn)法》《低出生高齡社會(huì)基本法》《老年人長期療養(yǎng)保險(xiǎn)法》《老齡基本年金法》等。

二、長期護(hù)理保險(xiǎn)作用突出。長期護(hù)理保險(xiǎn)不同于醫(yī)療保險(xiǎn)。老年人因病住院診治發(fā)生的費(fèi)用屬于醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，出院后在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或居家康復(fù)期間發(fā)生的照護(hù)費(fèi)用屬于長期護(hù)理保險(xiǎn)范疇。長期護(hù)理重在為失能老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉和臨終關(guān)懷等綜合性、專業(yè)化服務(wù)。日韓分別于2000年、2008年建立獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)之外的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，屬于強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)。在規(guī)則制定、保費(fèi)收繳及管理服務(wù)等方面實(shí)行中央政府和地方政府責(zé)任分擔(dān)管理體制。

一是中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。長期照護(hù)保險(xiǎn)整體方案、參保條件、受益資格標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)服務(wù)價(jià)格以及共同支付比例等由中央政府統(tǒng)一制定。政府將40歲及以上人口納入長期護(hù)理保險(xiǎn)制度范圍，保費(fèi)的50%由政府負(fù)擔(dān)（中央25%、都道府縣12.5%、市區(qū)町村12.5%），40%依靠各地上繳的介護(hù)保險(xiǎn)承擔(dān)，使用者自付10%。參保和受益對象分為兩類：第一類為65歲及以上人口，不受收入水平、家庭情況等限制，均可享受該制度提供的所有服務(wù)；第二類為已購買醫(yī)療保險(xiǎn)的40～64歲的人口，只有患與年齡有關(guān)的特殊疾病的人才能享受服務(wù)。日本和韓國均對老年人進(jìn)行能力評估，根據(jù)不同照護(hù)等級享受相應(yīng)服務(wù)，照護(hù)服務(wù)接受者支付10%的總費(fèi)用。

二是地方政府負(fù)責(zé)制度實(shí)施。保費(fèi)收繳及管理、受益資格確定、照護(hù)等級評定等事項(xiàng)均由地方政府完成。各地根據(jù)本地實(shí)際，設(shè)定不同保費(fèi)水平和提供不同服務(wù)內(nèi)容。服務(wù)申請流程嚴(yán)密，照護(hù)等級評定要求嚴(yán)格。申請者向地方照護(hù)保險(xiǎn)認(rèn)定審查機(jī)構(gòu)提出申請后，相關(guān)工作人員上門訪問，對申請者的生活、運(yùn)動(dòng)能力等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查，對照“支持需要”1～2級和“照護(hù)需要”1～5級的標(biāo)準(zhǔn)，對申請者需要照護(hù)的等級進(jìn)行評定，并將等級評定結(jié)果和醫(yī)生診斷書送至照護(hù)認(rèn)定審查委員會(huì)進(jìn)行審查認(rèn)定。

三是建立消費(fèi)者選擇服務(wù)機(jī)制。制度設(shè)計(jì)以消費(fèi)者為中心，在照護(hù)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給方面，消費(fèi)者享有自主選擇權(quán)。服務(wù)內(nèi)容可分為照護(hù)服務(wù)、器具租借和設(shè)施改建兩大類。照護(hù)服務(wù)包括居家照護(hù)、社區(qū)照護(hù)、機(jī)構(gòu)照護(hù)和預(yù)防性服務(wù)。其中，居家照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目有訪問照護(hù)、上門洗澡、居家照護(hù)管理指導(dǎo)、日間照料、短期看護(hù)等13種服務(wù)項(xiàng)目。居家照護(hù)服務(wù)由專門照護(hù)人員上門服務(wù)；社區(qū)照護(hù)由社區(qū)內(nèi)的老人日托所、老人活動(dòng)中心、醫(yī)療診所、保健康復(fù)中心等機(jī)構(gòu)為老人提供非長住照護(hù)服務(wù)；機(jī)構(gòu)照護(hù)則由福利、保健、療養(yǎng)型等機(jī)構(gòu)為老年人提供各種服務(wù)。為確保有限的資源用到最需要的老人身上，韓國老人申請入住養(yǎng)老院時(shí)，必須由政府部門指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“分級認(rèn)證”：一級為缺乏生活自理的失能老人；二級為生活自理困難的部分失能老人；三級為基本生活能夠自理的老人。獲一級認(rèn)證的老人為入住養(yǎng)老院首選，二級認(rèn)證的作為候補(bǔ)人員，三級認(rèn)證的老人則“居家養(yǎng)老”，或由社區(qū)“托老所”照護(hù)。

三、護(hù)理人員職業(yè)化、專業(yè)化。日本介護(hù)護(hù)理人員的從業(yè)要求和薪資由法律保證，并不斷規(guī)范化。介護(hù)保險(xiǎn)的從業(yè)者包括介護(hù)保險(xiǎn)管理人員和介護(hù)服務(wù)人員。前者負(fù)責(zé)根據(jù)申請使用人的健康狀況制定介護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及介護(hù)費(fèi)用的核算與管理，由具有醫(yī)療、保健、福利等工作經(jīng)驗(yàn)的人員經(jīng)過國家統(tǒng)一培訓(xùn)和認(rèn)證考試后擔(dān)任。后者承擔(dān)老年人照護(hù)工作，介護(hù)士必須經(jīng)過專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)， 到指定機(jī)構(gòu)臨床實(shí)踐，通過國家資格認(rèn)證考試。由專業(yè)介護(hù)人員負(fù)責(zé)長期照護(hù)服務(wù)管理是日本養(yǎng)老服務(wù)制度的突出特點(diǎn)，也是護(hù)理保險(xiǎn)制度取得成功的一個(gè)重要因素。申請人得到照護(hù)資格和等級認(rèn)定后，可自主選擇一名當(dāng)?shù)卣峁┑膶I(yè)介護(hù)人員，為其照護(hù)服務(wù)的具體實(shí)施進(jìn)行規(guī)劃。專業(yè)介護(hù)人員根據(jù)照護(hù)等級評定結(jié)果、醫(yī)生的建議和照護(hù)需求者實(shí)際情況，制定一份合理的照護(hù)服務(wù)計(jì)劃，交有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施并予以監(jiān)督。在薪酬激勵(lì)方面，實(shí)行工資和資格掛鉤機(jī)制，初級入職者年薪約19萬日元，高級介護(hù)士年薪可達(dá)35萬日元。但總體來看，介護(hù)士工資水平仍然較低，與社會(huì)平均工資1830日元/小時(shí)相比，介護(hù)士平均工資只有1230日元/小時(shí)，加上工作強(qiáng)度和環(huán)境精神壓力大，年輕人不愿加入到護(hù)理行業(yè)，從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)、缺口很大。

四、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小規(guī)模、連鎖化。幾十年來，市場需求的演進(jìn)倒逼日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷自我革新，從最初的高端大規(guī)模養(yǎng)老地產(chǎn)盛行，發(fā)展至中檔次的小規(guī)模、多功能、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為主流，據(jù)日中經(jīng)貿(mào)中心介紹，目前日本全國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，30張床位以下的占50%以上。如倍樂生集團(tuán)運(yùn)營著276家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為13400位老人提供服務(wù)，成為日本運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的企業(yè)，產(chǎn)值規(guī)模達(dá)867億日元。倍樂生集團(tuán)的養(yǎng)老院都建在老人們多年熟悉的市中心住宅區(qū)，24小時(shí)看護(hù)，家屬可以隨時(shí)來看望老人。日立學(xué)館提供家庭護(hù)理、日內(nèi)護(hù)理、失智護(hù)理、殘疾護(hù)理、上門護(hù)理和洗浴等服務(wù)，還開辦護(hù)理學(xué)校，銷售出租護(hù)理設(shè)備，銷售保健產(chǎn)品，并提供家政、配餐和私人護(hù)理服務(wù)，共有802家機(jī)構(gòu)。神奈川縣茅崎市養(yǎng)老院為住宅型收費(fèi)養(yǎng)老院，為日本最大建筑企業(yè)大和地產(chǎn)集團(tuán)全資建設(shè)，并由專業(yè)社會(huì)養(yǎng)老企業(yè)SNATOMI株式會(huì)社運(yùn)營管理，住宅居室設(shè)計(jì)、家居用品設(shè)計(jì)、餐飲配備、看護(hù)和服務(wù)人員培訓(xùn)等都十分細(xì)致專業(yè)。機(jī)構(gòu)房間（床位）采取外租或由老年人購買等方式運(yùn)營管理，目前日本約90%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為此類型。該機(jī)構(gòu)建筑面積6215平方米，床位60張，餐廳、娛樂活動(dòng)、康復(fù)護(hù)理等功能齊全，并與附近三家醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂合作服務(wù)協(xié)議。收費(fèi)采取按年齡段收取會(huì)員費(fèi)的方式，會(huì)員費(fèi)從1000萬日元至4000萬日元不等，可獲得一定年限的房間使用權(quán)，再按每月約18萬日元扣除生活和護(hù)理費(fèi)，交會(huì)員費(fèi)越多每月扣除的數(shù)額越少，老人去世后剩余會(huì)費(fèi)可繼承。養(yǎng)老院主辦方通常將各服務(wù)項(xiàng)目外包給專門企業(yè)，養(yǎng)老設(shè)施社會(huì)化建設(shè)和運(yùn)營的過程，也帶動(dòng)了老人用品專賣、老年餐飲專營、老人之家管理咨詢、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)等行業(yè)企業(yè)的發(fā)展，催生出一個(gè)以養(yǎng)老設(shè)施為核心的“養(yǎng)老院經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)鏈。

五、養(yǎng)老產(chǎn)品用品市場發(fā)達(dá)。日韓兩國均有發(fā)育完善的養(yǎng)老產(chǎn)品用品市場，品種豐富，充分考慮人性化需求，老年人家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，為機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家養(yǎng)老提供了有效支持。根據(jù)日本老年服務(wù)振興會(huì)的分類，老年產(chǎn)品可劃分為17個(gè)門類，包括家庭護(hù)理、家庭洗浴、送餐服務(wù)、老人搬運(yùn)、老人用品的租借和銷售、老人臨時(shí)寄養(yǎng)、養(yǎng)老培訓(xùn)、投訴和信息提供、緊急呼叫服務(wù)、收費(fèi)老人院、老人公寓、老年住宅建設(shè)與裝修、金融保險(xiǎn)商品、老年讀物、老年教育、旅游等。大阪南港“ATC忘年中心”展覽有豐富的為克服年齡和生理缺陷等問題而開發(fā)的保健、福利、護(hù)理等領(lǐng)域的適老產(chǎn)品用品。松下公司發(fā)揮自身擁有優(yōu)質(zhì)家電產(chǎn)品的優(yōu)勢，研制和銷售電動(dòng)護(hù)理用床、電動(dòng)輪椅、適老家裝產(chǎn)品等，并積極參與老年租賃住宅投資經(jīng)營，在產(chǎn)品研發(fā)、銷售、使用等環(huán)節(jié)和養(yǎng)老服務(wù)密切結(jié)合。日本還把開發(fā)護(hù)理老人的機(jī)器人提上日程，雖然目前因價(jià)格昂貴難以大范圍推廣，但前景看好，目前市場規(guī)模約為1.67億美元，預(yù)計(jì)2035年將增至40.4億美元。

六、政府重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人口老齡化導(dǎo)致日本勞動(dòng)力數(shù)量越來越少，迫使政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)受益快速發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與老年人口的增加成正比例關(guān)系，1970年日本正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，其養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)開始萌芽，政府在這一時(shí)期大力鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；進(jìn)入80年代后，厚生省成立了老齡產(chǎn)業(yè)室，老齡商品和服務(wù)的供應(yīng)商在厚生省和通產(chǎn)省指導(dǎo)下成立了老齡商務(wù)發(fā)展協(xié)會(huì)，逐漸形成一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模；90年代形成成熟的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場，擁有一整套行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)入21世紀(jì)之后，日本的老齡產(chǎn)業(yè)在市場規(guī)模、社會(huì)功能、從業(yè)人員的專業(yè)化和生產(chǎn)技術(shù)裝備的專門化等方面都高度發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了擴(kuò)張期，目前產(chǎn)業(yè)規(guī)模約為39兆日元，并以4%～5%的年增長率穩(wěn)定成長，至2025年將成為擁有112～155兆日元（按現(xiàn)行匯率折合1兆美元上下）巨大規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)。韓國政府在1999年根據(jù)《韓國保健產(chǎn)業(yè)振興法》設(shè)立了一個(gè)副部級國策研究機(jī)構(gòu)——韓國保健產(chǎn)業(yè)振興院，隸屬于保健福祉部，其宗旨是培育韓國的醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)。該機(jī)構(gòu)現(xiàn)有職員300余名，其中80%以上具有碩士和博士學(xué)位，正發(fā)揮著保健產(chǎn)業(yè)智庫的作用。2011年制訂了醫(yī)療綜合產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展計(jì)劃，由政府和民間共同投資1.1萬億韓元，打造2個(gè)尖端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)區(qū)，其中的五松尖端綜合醫(yī)療園區(qū)位于韓國新行政區(qū)世宗市附近，已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。另外，日韓兩國利用其尖端醫(yī)療技術(shù)和良好服務(wù)優(yōu)勢，正在大力發(fā)展觀光醫(yī)療產(chǎn)業(yè)，吸引國外高端客戶體檢治療康復(fù)。

在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面，日韓同受中華文化影響，都非常重視家庭，他們在應(yīng)對人口老齡化、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

強(qiáng)化社區(qū)居家養(yǎng)老。學(xué)習(xí)日本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小規(guī)模、多功能、連鎖化經(jīng)營模式，以縣市區(qū)為單位集中發(fā)展3 至5處高水平大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由其對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院進(jìn)行托管，逐步向城市日間照料中心和農(nóng)村幸福院延伸，依托大型機(jī)構(gòu)層層托管形成城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，同步實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”，形成線上線下相結(jié)合的OTO服務(wù)模式，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老一體化。

提升人才培養(yǎng)水平。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才數(shù)量少、層次低是制約山東養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的突出因素，也是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品有效供給不足的重要原因。應(yīng)促進(jìn)日韓與山東相關(guān)院校、培訓(xùn)基地、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等開展合作辦學(xué)教學(xué)，進(jìn)行多元化深層次的合作，提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)水平。

探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。隨著老齡化形勢日趨嚴(yán)峻，高齡化、空巢化和家庭小型化引發(fā)的老年人護(hù)理、生活照料等問題日益顯現(xiàn)，已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的重要民生問題。要按照黨的十八屆五中全會(huì)部署要求，選擇部分經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)，借鑒日韓等國家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，率先探索建立有效、可持續(xù)的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。