濱州市農村低保規(guī)范化管理實踐與思考

張兆杰　李海濤

濱州市農村低保規(guī)范化管理實踐與思考

張兆杰李海濤

根據民政部2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2014年底，全國城鄉(xiāng)低保在保對象7084萬人，其中，農村低保對象5207萬人，占比73.5%。但是，受當前城鄉(xiāng)二元經濟結構和農村獨特的社會環(huán)境等錯綜復雜的因素制約，農村低保規(guī)范化管理較城市低保難度更大，問題更多，錯保、漏保、騙保和人情保、關系保等現象更加嚴重。這些現象雖然只是極少數，卻嚴重損害了群眾的合法權益，破壞了黨和政府在人民群眾中的良好形象。因此，加強農村低保規(guī)范化管理，是擺在各級黨委政府和民政部門面前的一道難題。

一、農村低保規(guī)范化管理中存在的突出問題

與城市低保相比，農村低保規(guī)范化管理存在以下幾個突出問題。

（一）農村特殊經濟環(huán)境造成的家庭收入核準難。根據民政部2012年印發(fā)的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》規(guī)定，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定低保對象的三個基本要件。但是，家庭收入核準卻是農村低保對象認定的最大難點。原因在于：一是農村居民工資性收入主要依靠外出打工。由于工作不固定，且一般不與用人單位簽訂用工協議，不繳納各類保險，情況較難核實。二是農村居民收入中占較大比重的生產經營性純收入，多以實物為主，且種類多樣，難以貨幣化衡量。三是農村居民財產性收入、轉移支付收入以及債務與債權等較難統(tǒng)計核實。

（二）基層民政能力薄弱，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的申請受理和調查審核等主體作用弱化。根據國務院《社會救助暫行辦法》和民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》，戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責農村低保申請受理和調查審核，村民委員會協助做好有關工作。但是目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層民政能力的相對薄弱與工作量的劇增成為突出矛盾。雖然《山東省人民政府關于貫徹落實國發(fā)〔2012〕45號文件加強和改進最低生活保障工作的實施意見》明確要求，“5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”。但是，即使按照這一標準配備到位，每名工作人員僅服務農村低保對象數量就達到561人。這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦將入戶核查等更多職責交給村委會（支部）辦理，自身的主體責任出現弱化。而村兩委班子人員素質參差不齊、政策不熟悉、個別人員責任意識缺乏，這都在一定程度上影響了農村低保工作的服務水平。

（三）農村獨特的社會環(huán)境極易造成低保審核有失公平公正。與城市相比，農村有其獨特的社會環(huán)境：一是人際關系更加緊密復雜，宗族觀念較強，個別村兩委班子和村民代表的組成本身就是各方妥協的產物，民主評議失去原來的意義，真正困難的家庭過不了民主評議關；二是法律意識淡薄，在個別村官眼里，公開公示等低保審核必備程序形同虛設，有的不公示、假公示或者任意縮短公示時間，個別人甚至拿“吃低?！眮頁Q選票；三是隨著農村低保保障標準和補助水平的大幅提高，以及醫(yī)療、住房、助學和就業(yè)等保障政策和低保資格的掛鉤，低保資格含金量大幅增加，“吃低?！辈辉俦豢醋魇菦]有臉面的事情，反而成為家庭能力的象征，相互之間存在攀比心理，競相通過各種手段騙保。加上，針對性法律制度對騙保懲戒力度較小，也在一定程度上助長了這一不良風氣。

綜上所述，當前在農村低保規(guī)范化管理中存在的根本問題是管理制度與農村實際狀況之間的銜接出現問題，需要通過不斷的實踐和探索去完善。

二、濱州市農村低保規(guī)范化管理的探索

2007年，濱州市政府出臺《濱州市農村居民最低生活保障暫行辦法》，建立農村居民最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）。2012年召開的濱州市十屆人大一次會議上，市政府工作報告又提出“民生保障標準向全省東部地區(qū)看齊”的目標，并且在農村低保標準中率先實現。截至2015年9月底，全市共有低保人口14.79萬，其中，農村低保人口13.23萬。農村低保標準達到每人每年3420元，占上年度農村居民平均消費支出的39.31%；人均月補助水平182元，占保障標準的63.86%，在保障農村困難群眾基本生活，維護和促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

針對農村低保管理中存在的問題，濱州市以打造“陽光低保”服務品牌為中心，以專項整治活動和長效機制建設為兩翼，以基層民政能力建設為保障的規(guī)范化管理模式，農村低保規(guī)范化管理水平顯著提升。在2014年山東省“陽光低?！睂ｍ椪慰荚u驗收中，濱州市取得99.5分的優(yōu)異成績，列全市17市第1名，專項整治經驗做法在中央電視臺《新聞聯播》播出。2015年，濱州市再次代表山東省接受民政部、財政部低保績效考評，得分列全國第6位，獲“優(yōu)秀”等次。

（一）開展一次專項集中整治。為徹底清除低保管理中不規(guī)范行為，自2014年2月份開始，濱州市在全市范圍內開展以城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設為主要內容的“陽光低?！睂ｍ椥袆樱粸I州市委確定為全市黨的群眾路線教育實踐活動的“五個專項治理”之一。

一方面，找準問題靶心。為做到情況明、思路清、措施實，濱州市民政局由局黨組成員帶隊，先后兩次組成10個工作組，深入10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、32個村（居）進行調研。工作組隨機抽取調研村（居）的所有低保戶進行走訪，對所調查村（居）的所有低保對象，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部、村（居）民政助理員逐一進行問卷調查，對所調查村（居）的普通群眾進行5%的抽查。同時，先后兩次派出專人，到下轄的陽信縣、沾化區(qū)調研，總結提煉近年來兩縣開展低?！盎仡^看”工作的經驗做法。對全市2012年以來通過“12349”民政服務熱線、“12345”市長電話和群眾來信來訪中涉及的低保信訪進行匯總、梳理、分析，并結合調研當中掌握的情況，形成一個個問題“靶心”，為開展好專項行動提供了政策指導。

另一方面，全面入戶復核。按照市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級聯動，多個部門協同配合的工作思路，推動形成了黨委抓總、民政部門牽頭、相關部門及廣大群眾參與的工作格局，對全市9萬多戶低保對象，做到100%入戶復核。各縣（區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育實踐活動領導小組抽調轄區(qū)內民政、組織、紀委等部門骨干力量組成聯合工作組，扎實開展入戶復核。各縣（區(qū)）民政局組織機關全體工作人員，利用周末、節(jié)假日時間，采取看證件、看收入、看財產、看形象的“四看”工作法，對全縣所有在保對象進行拉網式復核。在入戶復核工作中堅持邊復核邊公示，促進專項行動陽光操作。截至活動結束，全市共入戶復核低保對象99138戶，退出低保7849戶，10318人，占總戶數的7.92%。其中，脫貧5886戶，7925人，占總戶數的5.94%；轉入五保135戶，150人，占總戶數的0.14%；自然減員1362戶，1575人，占總戶數的1.37%；關系保、人情保466戶，668人，占總戶數的0.47%。專項整治活動的開展，有效消除了農村低保運行中的不規(guī)范現象，重新樹立了群眾的信心，也有效遏制了部分群眾能進不能出、競相騙保的勢頭。

（二）建立一套完善工作機制。在前期集中整治的基礎上，為保障農村低保長期規(guī)范運行，濱州市逐步探索建立了一整套健全完善的工作機制。

“一門受理，協同辦理”機制。出臺《關于進一步加強城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設加快建立“一門受理、協同辦理”機制的通知》，全市91個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部實現“一個窗口、三個規(guī)范、四個做到”的工作標準：設立一個受理窗口；規(guī)范服務標準、服務內容、服務流程；做到窗口標識明顯、救助政策上墻、工作職責上墻、監(jiān)督電話上墻。這樣進一步凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人民政府在包括農村低保在內的社會救助工作申請受理和調查核實中的主體責任，避免了村干部對困難家庭救助申請壓著不報、拖著不核等問題，暢通了救助渠道。

居民家庭狀況核對機制。一是出臺《濱州市居民家庭經濟狀況核對暫行辦法》，對困擾農村低保申請救助家庭審核中的收入和財產等內容、標準做出明確說明。如，核對對象家庭中，符合法定勞動年齡的家庭成員，在本地居住、無身體疾病、贍養(yǎng)等特殊原因，不能出示收入證明的，參照當地規(guī)定的最低工資標準確定收入；等。外出務工人員不能提供收入證明的，按照務工所在地從事行業(yè)的最低工資標準計算收入。從事種植業(yè)的農村核對對象，根據土地類別（山區(qū)、平原）分類確定種植收入范圍，結合實際情況計算其家庭收入。二是市級成立了正科級民政事業(yè)單位——濱州市居民家庭經濟狀況核對指導中心，各縣（區(qū)）也全部成立專門的核對機構；建立了與公安、人社、工商、稅務、住建、住房公積金中心以及銀行、保險、證券等多部門聯網的核查平臺。核對機構只要輕點鼠標，低保申請（在保）對象的戶籍、機動車、就業(yè)、保險、納稅、住房、公積金以及存款、商業(yè)保險、證券等方面的信息便能共享，極大提高了救助申請對象認定的效率和精確度。三是針對農村實際情況，對新申請納入低保的農村家庭，實行一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員配一名村級民政助理員的核對模式，這樣既能把握政策，也能保證核對的真實性。

低保工作全面公開機制。把政策、流程、申請及已納入保障范圍的低保對象進行全面公開，是接受群眾監(jiān)督，避免暗箱違規(guī)操作的有效手段。一是低保專用公示欄實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級全覆蓋。以縣（區(qū)）為單位按照統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一材質，安裝鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示欄91個，村（居）公示欄5767個。公示內容包括低保政策、辦理程序、低保人員名單、舉報投訴電話等。其中，低保人員名單清楚標明低保人員所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）、姓名、身份證號碼和補助金額。對擬新納入城鄉(xiāng)低保的人員名單縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）公示時間分別不少于7天；對在保城鄉(xiāng)低保人員名單進行長期公示。低保公示欄由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）指定專人進行管理維護和數據更新，確保了公示內容全面、形式規(guī)范、更新及時，實現低保公開透明。二是廣泛開展政策宣傳。實現兩級在地方報紙長期開設低保政策宣傳專欄，解讀低保政策，回復群眾來信來函。同時，針對農村低保群體的實際，制作低保公益宣傳片在市縣電視臺投放，刻錄光盤磁帶、印制政策明白紙和宣傳單，以群眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳。三是利用“12349”民政服務熱線和民政網站“民政幫您忙”平臺，隨時受理群眾投訴，接受群眾監(jiān)督。

民主評議和經辦人員近親屬備案機制。針對農村特定的社會環(huán)境和當前家庭收入、財產核對中的偏差，出臺《濱州市最低生活保障民主評議辦法（試行）》和《村（居）兩委干部和低保經辦人員近親屬享受低保待遇備案制度》，完善村級民主評議，避免經辦人員優(yōu)親厚友或無法享受正常低保待遇的現象。在民主評議方面，按照少數服從多數原則，組織不少于7人的黨員代表、村民代表，對新申請人員全部進行民政評議，有效避免了“村干部說了算”；對入戶核查中有異議、群眾舉報的在保對象全部進行二次評議，形成有效的糾錯機制；將民主評議人員的名單在村級公示欄進行長期公示，加強對評議工作的監(jiān)督。在近親屬備案方面，全市346名符合低保條件的村兩委干部和低保經辦人員近親屬，經過備案后，落實了低保政策；組織全市791名民政系統(tǒng)干部職工簽訂“陽光低保”承諾書，承諾不違規(guī)干預低保工作，不違規(guī)辦理低保，自覺接受組織和社會監(jiān)督。

（三）夯實一個牢固基礎。農村低保工作點多、線長、面廣、量大，沒有一個穩(wěn)固的基層基礎，沒有基層民政能力建設的大發(fā)展，就無法實現管理的規(guī)范化和長效化。在這一點上，濱州市也進行了積極探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦人員全部達標。目前，全市62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含街道）民政辦，共有工作人員236人，達到省政府“5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”的要求。同時，邀請民政部政策研究中心、省民政廳社會救助處專家為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員解讀政策、專項培訓，全面提升工作人員素質。

完善基層民政配套設施。按照“七有”標準改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作條件，目前，除專用車輛外，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦均有專門服務窗口，有電話、電腦、打印機、影錄設備、檔案櫥。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“金民工程”系統(tǒng)全部實現與省廳聯網運行，低保信息錄入及時、準確。全市民政系統(tǒng)投入60余萬元，在全省率先實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦網絡升級改造，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員的辦公電腦直接接入聯通10M公網靜態(tài)IP光纖網絡，進一步提升了服務效能。

5248個村全部設立村級民政助理員。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員不足的難題，濱州市采取政府購買服務的形式在全市5248個村（居）全部設立村級民政助理員，主要負責協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦入戶走訪、核對調查、公開公示等。村級民政助理員由縣（區(qū)）民政局統(tǒng)一培訓、聘任、考核，并根據村（居）規(guī)模和考評成績發(fā)放800～1500元不等的工作補貼，任期三年。

三、對農村低保規(guī)范化建設的對策建議

從農村低保管理的實踐探索，以及結合國家、省近幾年在低保工作中的目標要求來看，當前農村低保管理應該做好以下幾方面工作：

（一）建立一套科學合理的指標體系。根據“應保盡保、公平公正、動態(tài)管理、統(tǒng)籌兼顧”的低保工作基本原則，制定一套可量化、可操作、可監(jiān)督、可考評的科學完備的指標體系，是農村低保規(guī)范化管理的基礎。山東省人民政府在《關于貫徹落實國發(fā)〔2012〕45號文件加強和改進最低生活保障工作的實施意見》（魯政發(fā)〔2013〕23號）中提出，民政部門要會同財政、物價、統(tǒng)計等部門，根據當地恩格爾系數、基本生活費用支出，或者按照上年度農村居民人均生活消費支出的30%測算農村低保標準，并建立低保標準與居民基本生活費用價格指數聯動機制，動態(tài)、適時調整低保標準。這也是目前山東省各地市確定低保標準的依據。但是，根據恩格爾系數和基本生活費用支出確定低保標準則沒有實際模型，缺乏可操作性；根據上年度農村居民人均生活消費支出的30%確定也缺乏一定的理論依據，人為主觀因素影響較大，易造成因標準過高導致的濫保，或因低保標準過低導致的不保。因此，國家或省級層面應盡快出臺一個科學合理的指標體系，使低保標準符合地方實際，發(fā)揮最大效能。

（二）建立一套完善的核查追責機制。針對當前騙?，F象較多、懲處力度偏小等問題，國家或省級有關部門應積極推動建立全國或全省范圍內的追責機制。在目前清退的基礎上，可以通過法律途徑對已發(fā)低保資金和享受待遇的進行追繳；可以將騙保人的騙保行為納入個人誠信檔案，使騙保者得到應有的懲戒，使意欲騙保者心存畏戒。同時，建立涵蓋低保核查、公示、評議、審批各環(huán)節(jié)的責任清單，對濫用職權、徇私舞弊、優(yōu)親厚友、失職瀆職的工作人員要聯合紀檢監(jiān)察機關依法依紀追究責任。

（三）建立一支社會力量參與的農村低保管理隊伍。按照當前減編增效的行政事業(yè)單位人員管控的思路，各地能夠切實做到 “5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”已經不易，再增加基層民政工作人員對于大部分地方來說已不可行，引入社會力量參與低保管理是一種有效途徑。如，采取政府購買服務的形式，聘請第三方具有專業(yè)資質機構進行入戶核查、收入核對、財產評估等，各級民政機構對第三方服務質量進行抽查評估、發(fā)放服務費用。這樣既保證了核查質量，也有助于打消群眾的疑慮，樹立低保公平公正的良好形象。

（四）營造一種自力、互助、誠信的社會氛圍。加大低保政策法規(guī)的宣傳力度。相比五保等其他社會救助制度，低保制度建立較晚，還處于不斷完善之中，新的政策法規(guī)陸續(xù)出臺。加強低保政策法規(guī)宣傳，有利于得到社會的理解和支持，創(chuàng)造良好的工作氛圍。加強正確輿論引導。結合社會主義核心價值觀宣傳教育活動，大力宣傳勞動光榮、自食其力、扶老愛幼、友愛互助等社會主義新理念，引導形成良好的社會氛圍。

作者單位：（山東省濱州市民政局）