空間視角下城市公共產(chǎn)品供給改革：測度、評價與建議
——以北京為例

伏　虎

(重慶行政學院經(jīng)濟社會發(fā)展研究所，重慶430071)

空間視角下城市公共產(chǎn)品供給改革：測度、評價與建議
——以北京為例

伏虎

(重慶行政學院經(jīng)濟社會發(fā)展研究所，重慶430071)

在回顧現(xiàn)有公共產(chǎn)品供需均衡相關(guān)研究的基礎上，通過耦合度與協(xié)調(diào)度分析北京城市公共品供需適配程度，從而能夠界定各區(qū)域公共品供給、需求的發(fā)展階段。結(jié)果表明，從整體來看，北京公共產(chǎn)品具有較低的耦合度和相對適中的協(xié)調(diào)度，需要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下加大公共品增量供給、逐步調(diào)節(jié)存量結(jié)構(gòu)。

公共產(chǎn)品；耦合度；協(xié)調(diào)度；空間失配

一、引言

城市公共品是公共品在城市這樣一個特定空間上的特殊界定，具體說就是在城市范圍內(nèi)具有一般公共品特征的、被全體市民享用（但非獨享）的城市生存和發(fā)展不可或缺的產(chǎn)品［1］。城市公共品有別于農(nóng)村公共品，城市中主要涉及的是保障民生和福利的消費資料和生活資料，未涉及生產(chǎn)資料［2］。當前學界界定和形成共識的城市純公共品主要包括行政管理、政策法規(guī)、公共安全、消防、基礎教育、文化事業(yè)、基礎科學研究、城市綠化、環(huán)境保護等［3］；而城市準公共品包括成人教育、醫(yī)療保健、市政設施、高速公路、供水、供電、供氣、博物館、電影院、公園等?？梢哉f，城市公共品遍及城市空間的各個角落，其質(zhì)量和數(shù)量決定著城市居民的生活水準。當前普遍認為的城市公共品失衡主要包括規(guī)模不足和供需不平衡兩方面，針對空間層面的失配現(xiàn)象還沒有深入的分析和討論。城市公共品中大部分屬于可收費的準公共品，體現(xiàn)為與市民公共生活密切相關(guān)、帶有規(guī)模效應［4］，因此，既需要滿足市民基本公共品均等化享有（保障型公共品），也需要對公共資源在空間層面上進行統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)整體效用最大化，避免由于公共品失配造成效率損失和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)分化。

在供給的數(shù)量和質(zhì)量層面，公共產(chǎn)品的供給數(shù)量受到公共支出和政府能力的影響，可能出現(xiàn)供給不足或供給過載等情形。在實踐中，由于國家整體的公共支出與GDP、財政收入等的比例易于為公共決策者洞悉，因此公共品數(shù)量偏移正常供給量容易識別和糾正，但供給質(zhì)量（包括配置效率和技術(shù)效率）無法直接測度，在空間層面上的供給問題也無法單純地通過配置數(shù)量和資源投入方向發(fā)現(xiàn)，需要探索新的思路用于解決城市公共產(chǎn)品空間匹配問題。

二、城市公共產(chǎn)品空間不匹配相關(guān)研究綜述

公共品的非排他性、非競爭性使得公共品研究無法像私人品一樣,基于嚴格的市場機制假設求解均

衡［5］。需要注意的是，公共品供需均衡并非像私人品均衡那樣，強調(diào)一種供給與需求大體相等的狀態(tài)①私人品供需均衡即經(jīng)典經(jīng)濟學中所說的供給與需求大體平衡，但公共品中由于需求顯示機制的缺失以及“搭便車”的存在，使公共品需求既難于觀察、測度，也無法直接與供給相匹配。因此公共品供需均衡不可能是絕對均衡（即供給等于需求），而是在現(xiàn)有約束條件下（財政能力、技術(shù)能力、行政和動員能力、公眾意識等）所達成的相對狀態(tài)。，而是一個相對的概念。公共品均衡作為一種經(jīng)濟機制運行的結(jié)果依賴于經(jīng)濟環(huán)境、人們的行為習慣與方式，以及讓人們做出激勵反應的游戲規(guī)則（制度安排），它是相對這些因素的“最優(yōu)”選擇結(jié)果②當然，由于“有限理性“的原因，它也許不是真正客觀上的最優(yōu)，而是自認為的最優(yōu)。。從均衡角度把握公共品最優(yōu)供給的實現(xiàn)條件，比較有代表性的理論主要包括庇古均衡、薩繆爾森的局部均衡和一般均衡、林達爾均衡。

當前學界對公共品供需均衡的關(guān)注主要集中于兩個方面：一是傾向于認為在財政分權(quán)視角下，公共品供需均衡就是財力與事權(quán)相匹配的問題。如馬萬里認為公共品多層治理模式取決于縱向上中央-地方財政分權(quán)架構(gòu)下的垂直公共品供給職責配置，和橫向上政府、市場與非營利組織公共品供給職責水平分工兩個維度的交互影響［6］。二是將公共品供需均衡理解為一種相對狀態(tài)，既包括基本公共服務的均等化，也體現(xiàn)著區(qū)域公共支出結(jié)構(gòu)與整體公共支出結(jié)構(gòu)的相對一致性［7］，仿照克魯格曼地區(qū)專業(yè)指標的形式利用公共品偏差系數(shù)測度供需不均衡的狀態(tài)。上述對于公共品供需均衡的界定和研究，都意識到公共品均衡無法沿用市場化手段測度，而兩類方法的差異在于角度不同：將公共品供需均衡視為財力—事權(quán)匹配狀態(tài)，是宏觀、應然、理論建構(gòu)的視角；而將公共品供需均衡視為相對狀態(tài)，則是希望能夠找出與整體的供需均衡狀態(tài)相比偏離最大的特定區(qū)域，在該類特定區(qū)域開展紓解更為有效，是微觀、實然、政策實踐導向的視角。顯然后者的過程更為扎實可信，是解決公共產(chǎn)品供需失衡的可行思路，但無法直接揭示空間層面的問題。

“空間失配假說”（Spatial Mismatch Hypothesis）由John Kain于1968年提出，他在研究城市黑人和白人工作機會差異及內(nèi)城貧困時認為：住房市場的種族隔離會影響黑人的就業(yè)分布以及減少黑人就業(yè)機會；戰(zhàn)后的就業(yè)崗位郊區(qū)化發(fā)展明顯加劇了前兩個問題，從而形成了“空間失配”的三大假說。當代對于空間失配的認識，傾向于認為其是一種混合了空間因素、族群因素、文化因素及就業(yè)因素在內(nèi)的一系列要素集合［8］，從而將空間失配的概念延伸到經(jīng)濟學、管理學的各個領(lǐng)域。如有學者將幼教資源的供給與需求的不均衡定義為空間失配，也有將城市住房資源的供需不匹配定義為空間失配［9］，呈現(xiàn)出將作為現(xiàn)象的“空間失配”向作為方法和工具的“空間失配”③早期的“空間失配”將其視為城市內(nèi)部的一類現(xiàn)象研究，通過經(jīng)濟學、管理學、地理學、政治學、人口學等不同視角進行評價，后期的“空間失配”研究將其視為一類方法論和研究工具，從空間視角下探索各類資源、設施及服務（包括）的空間不匹配及布局問題。分析轉(zhuǎn)型的趨勢。

學界對于廣義上的公共產(chǎn)品空間失配研究較少，主要是由于公共品類別多、內(nèi)容駁雜，各類公共品之間無法橫向比較，因此國內(nèi)現(xiàn)有研究多集中于某類特定的公共產(chǎn)品（如醫(yī)療資源、教育等）的布局與規(guī)劃④該類研究主要以地理方法為主，通過可達性分析某類公共設施（如醫(yī)院、中小學）的服務半徑，在此基礎上進行空間層面的規(guī)劃和重新布局。但弊端在于公共設施并不必然等價于公共產(chǎn)品（公共服務），同時該方法衍生出的政策工具較為單一，往往強調(diào)重新布點或者公共設施新增布局，無法解決公共財政資金在公共品提供中的投入方向、投入數(shù)量等問題。，國外的相關(guān)研究也以定性探討為主，從上世紀40年代至今先后形成了城市公共品絕對公平、空間公平、社會公平等不同認識。

當前我國學界對特定的公共產(chǎn)品空間失配問題的研究思路有兩類：一是基于配置公平的經(jīng)濟視角，通過泰爾指數(shù)及其分解、洛倫茲曲線、基尼系數(shù)等方法考察領(lǐng)域公共產(chǎn)品的匹配性。該方法對于財政的主要投入領(lǐng)域進行了較多研究，如劉小勇基于空間面板數(shù)據(jù)對地方衛(wèi)生服務的收斂性進行了研究，認為地區(qū)間公共衛(wèi)生服務供給存在顯著的空間負效應，降低了地區(qū)間公共衛(wèi)生服務收斂速度［10］，省級政府間未形成趨好競爭，反倒形成了逐底競爭。二是基于可達性的地理視角，通過ArcGIS、Geoda等測度一定空間的公共產(chǎn)品的供給、需求及其總量和空間的缺口。林康等提出了基于可達性角度的公共產(chǎn)品空間公平性的定量評價方法［11］，如王亭娜從可達性的角度考察了我國公共產(chǎn)品的空間分布［12］。但從現(xiàn)有研究成果來看，上述方向各有局限，也難以形成可操作性的政策組合工具⑤基于配置公平的經(jīng)濟學視角能夠測度并揭示出較大空間尺度上（通常為省級區(qū)劃）的空間失配現(xiàn)象及其程度，但無法給出細致的、可操作的政策建議；基于可達性的地理視角往往將公共品的研究簡化為對公共設施布局的規(guī)劃，忽視了財政資金、經(jīng)營體制、供需對接等深層次問題，只能給出公共設施遷移、擴建、新建、撤并等直接做法，更接近于城市規(guī)劃而非綜合意義上的城市管理。。為了同時體現(xiàn)空間屬性和經(jīng)濟屬性，可考慮將公共產(chǎn)品供給和需求視為兩個獨立子系統(tǒng)，采取耦合協(xié)調(diào)度分析方法彌補上述方法的不足。

三、耦合協(xié)調(diào)度分析：基本思路與測度步驟

耦合度反映的是系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同作用，表示系統(tǒng)或要素彼此之間相互作用和影響的程度。本研究通過耦合度、協(xié)調(diào)度的分析判明北京城市公共品供需的適配程度，并從中界定各區(qū)域公共品供給、需求的發(fā)展階段。這里把各自的耦合子系統(tǒng)之間產(chǎn)生相互影響的程度定義為城市公共品供給指數(shù)與需求指數(shù)的空間分布耦合度，反映了城市公共品供需匹配程度。協(xié)調(diào)度體現(xiàn)為城市公共品在其不斷形成、發(fā)展的演化過程中，供給和需求二者之間各自的構(gòu)成要素的協(xié)同程度。一方面，城市公共產(chǎn)品供給是居民需求的載體，公共品的充足多樣化供給引導居民公共需求及其空間形態(tài)的演變；另一方面，居民公共需求通過呼吁-反饋機制、訴求渠道和選民投票等形式對城市公共品供給的空間布局演化產(chǎn)生拉動作用。

根據(jù)耦合度的概念，本研究使用變異系數(shù)表示北京城市公共品供給和需求的耦合度。變異系數(shù)避免了對于各種不同單位公共品供需指數(shù)數(shù)據(jù)的數(shù)量比較，變異系數(shù)無量綱，它只是一個作比后的值，因此可以利用變異系數(shù)比較不同單位數(shù)據(jù)的離散程度，變異系數(shù)越小則協(xié)調(diào)度越高。

以i為表示公共品供給的指標數(shù)量，Xi為表示公共品供給特征的第i個指標的標準化值，ai為指標權(quán)重?？梢杂孟率奖硎竟财肪C合供給評價函數(shù):

該指數(shù)描述的是公共品綜合供給函數(shù)，S(x)數(shù)值越高，表示當?shù)毓财饭┙o情況越好。其中北京市級范圍和城六區(qū)的綜合評價標準化值和權(quán)重已在前述研究中得出。

按上述思路得出城市公共品需求綜合評價函數(shù)，D(y)綜合指數(shù)越高，表明公共品需求越強①耦合協(xié)調(diào)度用于分析子系統(tǒng)之間的發(fā)展階段及其匹配程度，因此其它領(lǐng)域研究中也可通用，本研究將公共品適配系統(tǒng)分成供給子系統(tǒng)和需求子系統(tǒng)，考察城市公共品供給和需求的耦合度和協(xié)調(diào)度。。

設離差系數(shù)為C*，q為S(x)與D(y)的協(xié)方差，則

如前文所述，S(x)與D(y)的離差C*需要盡可能低，那么，使C*取極小值的充要條件是：

因此，得出城市公共品供給能力與城市公共品需求能力的耦合度公式②其中，C為耦合度，k為調(diào)節(jié)系數(shù)，一般2≤k≤5，為了增加區(qū)分度，本文取k=4。C反映了城市公共品供給指數(shù)與需求指數(shù)之間的耦合程度，由上述模型可以看出，C的取值應在0與1之間，當C越接近于1，則耦合性越好，反之，耦合性越差。相關(guān)討論可見《環(huán)渤海經(jīng)濟圈金融產(chǎn)業(yè)集聚與區(qū)域經(jīng)濟耦合關(guān)系研究》。為:

作為反映城市公共產(chǎn)品供給與需求情況相互協(xié)調(diào)作用的重要指標，耦合度C能在一定程度上反映二者相互協(xié)調(diào)的程度。但由于這種協(xié)調(diào)度只反映了供給和需求之間的同步程度，這種同步可能是供給和需求都處于較好狀態(tài)，或是同處于較差狀態(tài)。因此，為了進一步反映城市公共產(chǎn)品供給與需求的整體發(fā)展水平，需構(gòu)造公共產(chǎn)品與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)度公式:

其中，R是協(xié)調(diào)度，C是耦合度，P是公共品與城市發(fā)展綜合評價指數(shù)，a是城市公共品供給能力權(quán)重，b是城市公共品需求能力權(quán)重。因為二者的重要性相同，因此本文取a=b=0.5。

于是，耦合協(xié)調(diào)度模型可以整理為:

耦合協(xié)調(diào)度模型既可以反映出城市發(fā)展與公共品供需的協(xié)調(diào)狀況，同時也可以反映出二者所處區(qū)域的綜合發(fā)展水平。所以耦合協(xié)調(diào)度既可以用于同一區(qū)域之間，也可以用于同一區(qū)域在不同時期公共品供-需的定量評價和比較。

從（8）式可看出，Z(x)、H(y)、R的值均在0-1之間，而耦合協(xié)調(diào)度越高，既表明北京城市公共品供給和需求的總體水平越高，也表明公共品供需之間的耦合關(guān)系越緊密，空間匹配的效果越好。

四、耦合協(xié)調(diào)度分析：數(shù)據(jù)來源與結(jié)果評價

應用耦合協(xié)調(diào)度分析需求得出公共品綜合供給指數(shù)S(x)和城市公共品需求綜合評價指數(shù)D(y)的具體數(shù)值。按照前述的方法，公共品綜合供給指數(shù)S (x)針對同一類以內(nèi)的公共品采用[距離*強度]來計算其空間供給能力，在GIS地圖上表示為以各類公共設施（本文選取了醫(yī)院、學校、圖書館、公園綠地、博物館等五類公共產(chǎn)品）為中心周圍作緩沖區(qū)，這里距離由公共產(chǎn)品的空間可達性決定，強度則由公共產(chǎn)品本身的等級按照賦權(quán)的方式?jīng)Q定，不同類別公共產(chǎn)品之間按照居民消費量進行加權(quán)匯總，最終形成北京城六區(qū)的公共品綜合供給指數(shù)(x)。

在城市公共品需求綜合評價函數(shù)D(y)的測度方面，本研究采用問卷調(diào)查的方法，以北京市城六區(qū)為樣本進行分析，通過隨機樣本采集方式，最終收回有效問卷811份。問卷涉及的個人屬性問題包括年齡、性別、家庭在京常住人口、住址、職業(yè)、文化程度、月收入、家庭人均月收入等，分別詢問居民對于各類公共產(chǎn)品的消費數(shù)量與消費頻率等，形成北京城六區(qū)公共品需求綜合評價指數(shù)D(y)。

鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，以調(diào)查問卷匯總數(shù)據(jù)得出的需求指數(shù)作為衡量北京各區(qū)供給發(fā)展情況的指標。將這些指標標準化后分別代入公式，得出對公共產(chǎn)品供給和需求的綜合評價指標S(x)、D(y)。將S(x) 與D(y)通過公式(5)分別得到耦合度C。指標計算結(jié)果見下表。

表1　北京市公共品供給指數(shù)與需求指數(shù)空間耦合度

耦合度反映了城市公共品供給與需求相互作用的情況，從上表中能看出不同區(qū)域、不同公共產(chǎn)品的供需耦合度。其中，東城區(qū)在公園綠地類公共品方面耦合度較高，其供給、需求較為協(xié)調(diào)；西城區(qū)各類公共產(chǎn)品耦合度都較低，存在著較為嚴重的空間失配。其它四區(qū)整體上各類公共品耦合度均較高（普遍高于0.9），但這只表明供需較為協(xié)調(diào)，并不意味著其各類公共品供需已經(jīng)達到空間適配。因為這種協(xié)調(diào)可能是高水平的相互協(xié)調(diào)，也可能是低水平協(xié)調(diào)，需要我們對協(xié)調(diào)度進行相應測算與分析。

將S(x)與D(y)通過公式(6)、(7)分別得到綜合評價指數(shù)P和耦合協(xié)調(diào)度R，如下表。

表2　北京市公共品供給指數(shù)與需求指數(shù)空間協(xié)調(diào)度

在上述兩類耦合發(fā)展評判體系的劃分中，需同時考慮各地區(qū)公共產(chǎn)品供需發(fā)展程度，在借鑒耦合度相關(guān)概念與方法的基礎上，以城市公共品供給指數(shù)S(x)、城市公共品需求指數(shù)D(y)和耦合度C、協(xié)調(diào)度R為基礎，提出公共品供需空間失配的基本類型和評判標準，見下表。

表3　城市公共品供需空間失配的基本類型和評判標準

在上表的耦合發(fā)展類型劃分基礎上，結(jié)合前述所得數(shù)據(jù)，能夠形成北京城市公共品耦合協(xié)調(diào)度的整體評價。

表4　北京城市公共品耦合協(xié)調(diào)度的整體評價

對于區(qū)級財政投入資金而言，將按照上述領(lǐng)域開展重點投放。具體來說，東城區(qū)宜減少當?shù)蒯t(yī)院、商場、電影院類公共品的空間需求數(shù)量，可采取與臨近城區(qū)跨區(qū)供給以分流人群、嘗試進行人口空間疏散等方式減少核心城區(qū)人員數(shù)量。西城區(qū)需要提高當?shù)蒯t(yī)院的供給數(shù)量，重點在于可達性強、便利度高的基本衛(wèi)生服務和基層衛(wèi)生站。

五、小結(jié)

北京公共產(chǎn)品供需情況從整體來看具有較低的耦合度和相對適中的協(xié)調(diào)度，低耦合度意味著存在較嚴重的供需不均衡，適中的協(xié)調(diào)度表明北京城市公共產(chǎn)品供需所處的階段大體相同，這種協(xié)調(diào)只是低水平協(xié)調(diào)，仍停留在基礎性社會保障和民生保障方面，對于發(fā)展型的公共服務需求和供給都顯不足。

耦合協(xié)調(diào)度分析重點考察各地區(qū)及其下轄區(qū)域公共品供需同步性和當前發(fā)展階段，揭示出需關(guān)注區(qū)域及其公共品供需發(fā)展階段。在宏觀層面，城市公共品空間適配目標在于高耦合、優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，使供給和需求都保持高水平的彼此耦合，而不同耦合發(fā)展類型將為我們揭示出紓解方向：對于低耦合度地區(qū)將以調(diào)節(jié)當?shù)毓┙o（需求）數(shù)量為主，使其供需盡快相適應；對于中耦合度地區(qū)以改善當?shù)毓┙o（需求）結(jié)構(gòu)為主，調(diào)整當?shù)噩F(xiàn)有各類公共品供需結(jié)構(gòu)使之更為合理，重點在于各類公共品之間、同類公共品不同等級之間的結(jié)構(gòu)匹配；對于高耦合度地區(qū)以提升當?shù)毓┙o（需求）質(zhì)量為主，使低等級的均等化供給向滿足異質(zhì)化公共品消費需求轉(zhuǎn)型。

我們需要意識到，城市公共品空間失配是常態(tài)，由于公共品需求偏好無法直接顯示、“搭便車”心理以及付費機制不完善，使城市內(nèi)部空間意義上的絕對數(shù)量、質(zhì)量往往存在著失衡，即總量失衡、結(jié)構(gòu)失當、空間失準等問題可能是長期存在的，耦合協(xié)調(diào)度作為一類問題揭示手段和公共品空間匹配識別方法有一定價值，但城市公共產(chǎn)品的空間匹配的策略既要把握短期內(nèi)的政策方向及其手段，又更需立足長期性?？臻g失配紓解策略強調(diào)向短期內(nèi)失配最為明顯、問題最為突出、改善最為顯著的區(qū)域和領(lǐng)域傾斜。

運用空間適配分析策略解決城市管理中類似的問題還需要進一步的研究，可在案例研究、實踐評價基礎上，嘗試將這類政策研究成果進一步落到實處，希望能夠為提升公共產(chǎn)品資源配置效率、減少城市各類空間失配現(xiàn)象提供有益借鑒。

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The Coupling Degree Analysis of Urban Public Goods —A Case of Beijing

Fu Hu
(Institute of Economic and Social Development Chongqing Administrative College,Chongqing 430071,China)

Having reviewed the spatial mismatch concept and related researches on urban public products,taking urban public products of Beijing as an example,this paper has established a classified and comprehensive evaluation on the spatial supply capacity,revealed the situation and characteristics of the space requirements,and analyzed the status of public product supply and demand.

public goods;coupling factor;coordination degree;spatial mismatch

F062.6

A

1671-6639(2016)02-0024-05

2016-02-05

本文為國家社科基金“中國城市公共產(chǎn)品空間失配的紓解策略研究”（項目編號11BJY053）的部分成果。

伏虎(1986-)，男，重慶行政學院經(jīng)濟社會發(fā)展研究所副研究員。