中國國家治理現(xiàn)代化視角下的社會治理模式轉(zhuǎn)型

郭蘇建

作者簡介：郭蘇建，教育部“長江學者”特聘教授、復旦大學社會科學高等研究院副院長、博士生導師，sguo@sfsu.edu。上海，200433

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中國國家治理現(xiàn)代化視角下的社會治理模式轉(zhuǎn)型

郭蘇建

內(nèi)容提要十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，中國學界開始對國家治理模式、國家治理能力、社會治理等理論與實踐問題開展了研究和探索。本文通過對治理概念的理論界定和中國現(xiàn)實社會治理模式的考察，闡述了國家治理體系現(xiàn)代化條件下社會治理的實質(zhì)內(nèi)涵和發(fā)展目標，提出新的“社會治理”的發(fā)展趨勢就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型。政府的主要職能不是行政干預和管制，以政府代替社會行動，實行政府包辦，而是運用法律、法規(guī)、民主協(xié)商、社會政策來規(guī)范、引導、支持、服務(wù)社會自主管理。文章認為，進一步深化政治體制改革和實現(xiàn)政府功能轉(zhuǎn)變，是培育和提升社會治理能力和實現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)型的必要條件。

社會治理社會管控社會管理國家治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會提出的全面深化改革的重大問題，包括解放和增強社會活力，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，健全人民民主以及加快形成科學有效的社會治理體系，確保社會既充滿活力又和諧有序。十八屆四中全會提出了“依法治國”、“依憲治國”目標，把強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，建立立法、行政、司法、守法全方位的法治體系，作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國家治理的實質(zhì)就是協(xié)調(diào)和解決社會沖突與矛盾，推動社會良性有序發(fā)展，推動民主政治的發(fā)展，法治是國家有效發(fā)揮其上述治理職能的基礎(chǔ)和保障。

治理的概念

任何一個問題的研究總是從一些基本概念的界定開始的。什么是“治理”？治理的概念與統(tǒng)治的概念不同，治理的英文詞是governance，詞源來自希臘語，κυβερνω[kubernáo]，意思是“steer”(steering a boat操舵、方向盤),即政府發(fā)揮掌舵人的作用。所以，“治理”與“政府”(Government)密切相關(guān)，即治理實踐中扮演“掌舵人”、“協(xié)調(diào)人”角色。治理的主體，不是單一的，而是多元主體，包括政府，但主要不是政府，而是社會各個階層的利益主體，即“利益攸關(guān)者”，這些利益攸關(guān)者包括政府、各類非政府組織、居民等。國家統(tǒng)治強調(diào)的是“國家利益”，作為公共權(quán)力，它代表整個政治共同體做出對全社會及其成員具有強制性約束力的決定、法律、法規(guī)等?，F(xiàn)代政府管理或公共管理(public administration)的目標是提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量,這與社會治理的目標也有所不同。治理強調(diào)的是公共利益，作為社會各利益群體、公共部門和私人部門之間橫向的協(xié)商、合作、管理、決策機制，做出涉及公共領(lǐng)域某些公共利益的集體決定，其性質(zhì)是一種社會契約，不是統(tǒng)治、控制、管控的意思。因此，現(xiàn)代社會治理包含了各個公共和私人部門、社會治理機構(gòu)和組織之間橫向的、彼此獨立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的互動關(guān)系，政府是其中一個行為者，扮演自己的角色。正如俞可平教授指出的，從維護國家利益走向維護公共利益是人類政治進步的發(fā)展趨勢。

因此，在治理中，政府只不過是個掌舵人，真正劃槳的并不是政府。就像在球場上，裁判員是政府，但是運動員并不是政府。然而，在治理缺失的政治環(huán)境里，中國政府現(xiàn)在扮演了雙重角色——既是掌舵人，又是運動員。裁判員通過運動員來掌控整個球場，不僅制定規(guī)則，而且執(zhí)行規(guī)則。相反，在“治理”這一概念之下，除了政府是行為者之外，社會治理的主體包括其他社會組織，如非政府組織、私營部門、社區(qū)、公民及其組織以及其他公共部門。他們之間是一種橫向的利益關(guān)系，政府與各主體之間具有相對獨立性，并非一種行政隸屬關(guān)系。這種基于民主法治基礎(chǔ)之上的協(xié)調(diào)關(guān)系是一種互動的、網(wǎng)狀的關(guān)系，政府在這當中所起到的作用就是協(xié)調(diào)者的作用，是一個合作者(partnership)。換句話說，政府的行為不是簡單地作出一個決定，讓其他行為主體來服從它。行政管控無論怎么創(chuàng)新，在手段上創(chuàng)新也好，在方式上創(chuàng)新也罷，在觀念上創(chuàng)新也罷，實際上目的就在于控制、維穩(wěn)。總之，government和governance的概念有很大差別。

如果從治理的角度來看，在過去二三十年中，西方治理理論有哪些新的發(fā)展呢？

1.現(xiàn)代治理理論認為，治理是沒有“統(tǒng)治”的治理(governance without government)，強調(diào)政府掌舵者的角色，政府是在宏觀上引導社會，而不是在管控這個社會(control)。這一理念強調(diào)政府需要轉(zhuǎn)變職能，推動社會獨立和自治，這就是self-governed或self-government，形成包括公共部門、私營部門、非政府組織、社區(qū)等在內(nèi)的自治組織網(wǎng)絡(luò)。強調(diào)“獨立”和“自治”，不僅意味著自治的自由，也意味著自我責任。社會自治表明這些行為者之間，達成一種協(xié)作，他們在劃槳、在行動，而不是讓政府來代替他們來行動。政府對社會要非管制化，從具體社會事務(wù)中撤離，并在宏觀上掌舵、引導、監(jiān)督和服務(wù)。這就意味著政府應減少直接管制和控制，才能培養(yǎng)社會自治和自主性。治理是由政府和社會自治組織共同參與集體決策的社會管理和協(xié)調(diào)機制。在現(xiàn)代治理背景下，政府功能是管理和協(xié)調(diào)這個公共治理網(wǎng)絡(luò)(managing and coordinating the network)，就是在各個行為者之間搭建公共治理網(wǎng)絡(luò)，并在民主和法治的基礎(chǔ)上管理這個網(wǎng)絡(luò)。這樣一套治理理論翻譯為英文就是social governance。但是，在此過程中應該看不到政府的不當干預，也看不到行政管控社會，它通過制定法律、規(guī)則、社會政策來調(diào)節(jié)、引導社會各個行為者有秩序地參與社會政策制定和社會治理。

2.政府的公共管理以及公共服務(wù)部門不斷地進行市場化。一方面，公共部門引進私營企業(yè)的管理方法。原因就是公共服務(wù)部門效率低，并易滋生官僚、浪費、腐敗等問題。因此，引進私營企業(yè)的管理方法來強調(diào)角色的定位和責任制，實行我們常說的公司治理cooperate governance?！罢卦S”(PPP模式，即public-private partnership)就是一個典型模式，比如，“垃圾焚燒廠”實行PPP模式。另一方面，社會服務(wù)(social service)項目開始市場化。政府社會服務(wù)項目引進了市場競爭，政府只是做出決定，指導和監(jiān)督這些社會項目或者公共服務(wù)項目，其主要職能是起到掌舵人的作用，強調(diào)更多的治理，較少的統(tǒng)治(more governance，less government)。簡單來說，就是政府將公共服務(wù)項目通過一定的契約方式分包給社會，強調(diào)消費者的選擇和服務(wù)提供者彼此之間的競爭，在競爭當中向消費者提供最優(yōu)的服務(wù)。這樣，公共服務(wù)提供者的角色開始變化，不僅是政府，還包括通過契約方式承擔公共服務(wù)職能的私營部門、社會組織、社區(qū)等。

3.強調(diào)“善治”(good governance)的概念。俞可平教授是中國研究“善治”最著名的學者，他很早就在中央黨校等期刊上發(fā)表了一系列文章，就“善治”進行了探討。在西方，good governance涉及以下幾個方面制度要素：首先，提供有效的公共服務(wù)。其次，要有一個獨立和有效的司法審判體系，要有一個可以落實和履行的契約以及履行契約的法律框架?！吧浦巍钡膶崿F(xiàn)需要良好的法律基礎(chǔ)。第三，要建立獨立的公共審計部門和審計制度。公共項目都需要進行嚴格的審計，這個審計部門不是政府部門，而是依法成立并受到監(jiān)督的獨立審計公司。這樣就不會出現(xiàn)政府部門互相包庇的情形，獨立審計公司要對這些政府項目、經(jīng)費或基金進行審計，形成一套嚴密的監(jiān)督體系。第四，各級政府部門都要依法辦事、尊重法律、尊重公民權(quán)利。第五，要有多元的制度結(jié)構(gòu)，而不是一元化的制度結(jié)構(gòu)。最后，就是要有新聞自由，能夠有效地監(jiān)督政府和這些公共服務(wù)項目的運行。總之，整個過程要形成這樣一套體系，才能真正達到善治。因此，“善治”包含制度、政治和管理三個層面。從制度的層面討論善治，就是分權(quán)化，也可以從政治的層面看，就是民主合法性，還可以從行政的層面看，就是服務(wù)型政府。此外，需要強調(diào)的是各行為者之間(政府僅僅是行為者之一)要形成橫向的協(xié)調(diào)機制，在協(xié)調(diào)各個“利益攸關(guān)者”之間的相互博弈中尋求利益平衡，達到社會共治。在這一機制中，治理和公共政策是各參與者共同互動的結(jié)果，并不是單方面作出的，如果社會的各個組織能夠參與社會政策的制定，他們就會自愿服從這樣的決定，因為這是他們參與制定的。

比如，業(yè)主在小區(qū)擁有一處房產(chǎn)，所有的業(yè)主可以組成業(yè)主委員會，業(yè)主委員會召開大會通過一些章程，然后選舉出一個理事會，聘請物業(yè)管理公司對物業(yè)按民主協(xié)商通過的章程進行管理。業(yè)主們以自愿的方式參與投票，同意維持小區(qū)包括建筑等各個方面的干凈衛(wèi)生，政府在這里起到的就是一個規(guī)則制定者的角色，其他主體不僅是規(guī)則的執(zhí)行者，還可以一起參加到規(guī)則的制定中。這種治理方式的優(yōu)點在于，可以有效地減少社會沖突，維護社會秩序，而且如果有社會沖突的話，他們能夠通過相互之間的協(xié)商予以解決。一旦爆發(fā)矛盾，矛頭便不會指向政府，相反如果政府無所不在、什么都要管，對一切都大包大攬，什么事情都管，又做不好，公民當然會對政府產(chǎn)生意見。

4.各行為者之間的橫向協(xié)調(diào)機制。一是治理和公共政策是各個參與者互動的共同結(jié)果，不是政府單方面行動和決策，強調(diào)橫向協(xié)調(diào)、共治、分享，而非垂直的上下隸屬關(guān)系。政府實際上就起到一個collaborator的角色，強調(diào)政府就是一個掌舵者，以此來達到共享的目標，而這個共享目標是由各個利益攸關(guān)者之間的協(xié)調(diào)、協(xié)商、討價還價而最后達成一定的協(xié)議，或者以協(xié)議的方式，或者以規(guī)章制度的方式，或者以某種協(xié)商形式，或者以某種社會政策的方式出現(xiàn)，各個社會組織之間能夠自愿地服從這樣一個對各方都有益并為各方接受的規(guī)則，當然它也是有法律約束力，違反規(guī)則者就會受到懲罰。因此，治理就是對自治組織的橫向關(guān)系網(wǎng)進行宏觀上的掌舵和引導，以達到各自治組織協(xié)商達成的共享的目標，增強政府的合法性和治理能力，并增強公民參與的權(quán)利，使公民能夠在規(guī)范的程序中有序地參與集體行動。自治網(wǎng)絡(luò)組織成員的互動是在由他們自己協(xié)商并通過的游戲規(guī)則下進行的。由此，他們彼此之間的是基于互利原則，不斷調(diào)整、協(xié)商、協(xié)調(diào)、互相妥協(xié)的動態(tài)關(guān)系。他們共同解決社會中面臨的各種問題、沖突以及應對各種各樣的挑戰(zhàn)，包括經(jīng)濟、社會、安全和環(huán)境等層面的挑戰(zhàn)。

從治理理論的發(fā)展角度來看，“政府”的作用和功能跟“治理”是不一樣的，政府的功能是制定出臺政策或相應法規(guī)。而治理包含了各個社會治理機構(gòu)和組織之間橫向的、彼此獨立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的關(guān)系。這跟政府不是一個概念。全球治理也是這樣，它并不是聯(lián)合國一個機構(gòu)來做的，對于涉及全球范圍的一些重要問題，國家僅僅是一個參與者，還有各種非政府機構(gòu)在參加治理。諸如政策治理、公共治理、社會治理、社區(qū)治理、非政府組織治理、公司治理等等，各種各樣不同的治理有不同的主體和參與者。也就是說，社會治理的主體不是政府，而是社會，而公共管理、行政管理的主體是政府。社會治理中政府的主要功能是制定符合法律的行政命令、政策。

下面我擬用一張圖表對上述論述做一個小結(jié)。表1從不同層面表示國家治理現(xiàn)代化條件下社會治理與傳統(tǒng)的社會管控、社會管理的區(qū)別主要區(qū)別。

表1　社會控制、社會管理與社會治理的區(qū)別

中國治理模式轉(zhuǎn)型的根本目標及新型治理模式的特點

黨的十八屆三中全會把民主和法治加入社會主義核心價值觀念，并提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，提出“治理”新概念，而不是“管理”。這并不是簡單的詞語的變化，而是一個觀念的突破性變化，表明習近平總書記的執(zhí)政新理念。十八屆四中全會更進一步提出“依憲治國、依法治國、依法執(zhí)政”等新理念，標志著習近平時代的開始，一個建設(shè)“法治中國”、“法治社會”的新時代的開始。在這個民主法治的基礎(chǔ)上推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化實踐。

那么，中國治理模式轉(zhuǎn)型條件下的“社會治理”的根本目標是什么？這個目標就是要從社會管控(social control)走向民主法治基礎(chǔ)上的社會治理(social governance)?，F(xiàn)代政府管理或公共管理的目標是提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量。社會治理的根本目標和出發(fā)點是建立一個開放、自由、民主、公正、平等、和諧的現(xiàn)代社會，使每一個公民(不是少數(shù)人)在這樣的社會里有充分的自由和權(quán)利追求幸福的希望和實現(xiàn)這種希望的機會。社會治理的根本目標和出發(fā)點不是“社會控制”或“維穩(wěn)”，而是鼓勵和信任人們?nèi)罕娨约凹钇鋵ι鐣肮彩聞?wù)的責任感，進而培育人民及社會的公共意識、公民意識，增進公民與社會的公共行為，并提升人民及社會對國家和政府的信任及合作。也就是說,把人民及社會的積極性調(diào)動起來，把創(chuàng)新思想、社會活力發(fā)揮出來，納入公共合作的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，提升人民群眾對黨的支持信任與合作來推動公民和社會參與公共事務(wù)治理，從而增強國家的治理能力。另一方面，政府依法治國，依靠法律來規(guī)范權(quán)力運行、公共秩序、社會參與治理，也就是在民主法治基礎(chǔ)上建立一整套規(guī)范的國家、社會、市場體系，提高國家的治理能力，提供更好的、有效的公共服務(wù)，培育和提高社會自治能力，從而達成中國這樣一個大國的國家與社會的長治久安。社會治理的根本目標和出發(fā)點決定了我們會怎么思考這個問題，怎么提出問題，怎么解決問題，獲得什么成果。

治理創(chuàng)新必須放進中國轉(zhuǎn)型社會的時代背景下來理解。我國改革開放30年來發(fā)生了“三大轉(zhuǎn)型”：政治上中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟上從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；社會上，從傳統(tǒng)的“社會管控”(social control)向新的“社會治理”(social governance)轉(zhuǎn)型。這就要求我們的黨和政府改變傳統(tǒng)的“社會管控”的觀念和思維方式，改變陳舊的社會管控方式和手段，不斷思考和創(chuàng)新社會管理理念、制度和方式，特別是推進社會管理的法制化和規(guī)范化，擴大和保障公民參與政治和社會政策制定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是社會治理的實質(zhì)性內(nèi)容。

在當下中國，我們還處于從“社會管控”到“社會管理”階段，“治理體系現(xiàn)代化”和“治理”的概念是在黨的十八屆三中全會上才正式提出來，在我國治理模式上，目前主要還是“政府主導型”的“社會管理”模式為主、市場管理模式、社會自治管理模式為輔，特別是社會自治管理模式最為薄弱。但我認為，新的“社會治理”的發(fā)展趨勢就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型。政府的主要職能不是行政干預和管制，以政府代替社會行動，政府包辦，而是運用法律、法規(guī)、民主協(xié)商、社會政策來規(guī)范、引導、支持、服務(wù)社會自主管理，簡單地說，就是靠民主法治，合理和有效地整合社會資源，協(xié)調(diào)和化解社會各種矛盾、沖突和問題，科學和有效應對社會風險，保障公民的各種合法權(quán)益和公民權(quán)利即“四權(quán)”。

為什么在國家治理體系現(xiàn)代化條件下的中國治理模式轉(zhuǎn)型應該以社會自治模式為目標？在一個現(xiàn)代社會里，社區(qū)是社會的細胞和基本單位，自治組織是實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育的主體。因此，在管理主體上，必然要從政府為主體向社會自治主體轉(zhuǎn)變。我們需要認真思考怎樣才能建立民主參與機制和程序？怎樣建立一個法律體系和規(guī)范體系？怎樣才能培育良好的市民文化？怎樣鼓勵和培育市民的自治，讓他們之間進行自我管理，自我教育，自我負責？這既是目標，但也必須具有可操作性，就是我們必須付諸在行動上。

當然我們還處于轉(zhuǎn)型階段，我們還需要兼顧“政府管理社會”和“社會自治管理”，但是只有不斷地推進和加強社會治理創(chuàng)新，才會有序地向社會自主管理轉(zhuǎn)化，不能強調(diào)社會治理能力差，一放就亂，而不鼓勵發(fā)展。社會治理能力，就像“市場機制”一樣，是需要培育的，但必須給它發(fā)展的機會。雖然我們不能一步到位，但是可以像經(jīng)濟改革一樣，采取漸進主義方式逐步推進。從改革開放之初的一個經(jīng)濟特區(qū)到四個經(jīng)濟特區(qū)，再到十四個沿海城市的開放，以及到最后內(nèi)陸城市全方位開放，中國經(jīng)歷了三十多年的改革發(fā)展過程。這樣一種在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的經(jīng)濟改革，采取的正是長期、有序和漸進的方式。

政府對社會事務(wù)的管理，主要是使社會管理規(guī)范化、法治化，民主化，從宏觀上對社會自治組織進行引導、促進、監(jiān)督并提供服務(wù)，而不是對其設(shè)置路障、行政干預、對其實行直接的行政干預，更不應采取革命時期和改革前歷次運動的動員方式搞社會管理。政府的宏觀管理要轉(zhuǎn)變目標和功能，要以促進社區(qū)自治、自我管理為目標，保證社區(qū)事務(wù)的全部參與者的行為都依法行事。

社會自我管理有利于政府真正轉(zhuǎn)變自己的職能，節(jié)約行政管理成本，提高效率，有利于“小政府、大社會”的政府管理體制的形成，有助于政府職能轉(zhuǎn)變，有益于現(xiàn)代治理體系下服務(wù)型政府的形成。這也符合黨的十七大提出的關(guān)于“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”的發(fā)展方向:“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，……是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”。

最后，我國應建立的新型社會治理模式應具有哪些特點？概括起來講，首先，治理是政府與社會的集體決策，是政府掌舵和引導(“steer”)，而不是政府管控或控制(“control”)社會。其次，治理包含了各個公共治理機構(gòu)之間和組織之間橫向的、彼此獨立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的關(guān)系，政府是其中一個行為者。第三，“國家治理體系現(xiàn)代化”必須以實現(xiàn)社會主義民主和法治的政治制度為目標。第四，政府的功能和作用是制定出臺政策或相應法規(guī)，把社會的功能和作用還給社會，把市場的功能和作用還給市場。第五，各個社會治理機構(gòu)和組織實現(xiàn)自主管理，即自治，形成社會自治組織網(wǎng)絡(luò)。最后，政府與社會合作、民主協(xié)商、利益協(xié)調(diào)，共同應對社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境、政治生活中存在的各種矛盾和挑戰(zhàn)。

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作者簡介：郭蘇建，教育部“長江學者”特聘教授、復旦大學社會科學高等研究院副院長、博士生導師，sguo@sfsu.edu。上海，200433

〔責任編輯：王婷〕