淺析上世紀60年代臺灣經(jīng)濟“起飛”的背后原因

柴莉 李旭豐

淺析上世紀60年代臺灣經(jīng)濟“起飛”的背后原因

柴莉 李旭豐

高度成長的年代

1962年至1972年是臺灣經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時代”，也有人將其稱作經(jīng)濟“起飛”時期，國民黨當局1949年自大陸敗退至臺灣以來在經(jīng)濟方面所做的種種努力，終于在這一時期開花結(jié)果了。

翻開歷史可以看到，1963年島內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值達到235.97億元新臺幣，占臺灣GDP的比重下降為26.8%；當年工業(yè)產(chǎn)值則占到島內(nèi)GDP的28.1%，首次超過了農(nóng)業(yè)。1964年臺灣經(jīng)濟首次出現(xiàn)兩位數(shù)增長，財政收支一改長達14年的赤字而出現(xiàn)盈余，人均GDP首次突破200美元。1965年，對外貿(mào)易額首次超過10億美元，其中紡織品超過蔗糖成為臺灣最大出口產(chǎn)品。1966年，重工業(yè)產(chǎn)值比例首次超過輕工業(yè)，達到52%。1968年，制造業(yè)單項產(chǎn)值第一次超過農(nóng)業(yè)，標志著臺灣由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代跨入工業(yè)經(jīng)濟時代。而到1971年，臺灣工業(yè)占產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重為38.94%，遠超過農(nóng)業(yè)的13.07%。

這一時期，外資對臺灣工業(yè)化和出口擴張起了重要作用，臺灣工業(yè)得到了高速發(fā)展。從1962年到1972年的10年間，工業(yè)年均增長率高達18.3%，其中制造業(yè)的年均增長率達20.1%，工業(yè)產(chǎn)值在臺灣GDP中的比重由1960年的26.9%提高到1972年的43.8%；出口貿(mào)易額中工業(yè)制品的比重由1960年的32.3%增至1972年的84.6%。至此，臺灣已建立起一個以出口加工區(qū)為依托，以輕紡、家電等加工業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)支柱。

表1　1962—1972年臺灣重要經(jīng)濟指標（平均每年增長率）%

政策措施推動經(jīng)濟快速發(fā)展

臺灣經(jīng)濟之所以能夠快速發(fā)展，與臺當局中部分有識之士制定的種種政策及改革措施有關(guān)。在1961年至1964年經(jīng)濟主管部門所實施的“第三期四年經(jīng)建計劃”中，作了如下的具體部署：

發(fā)展外銷工業(yè)：就現(xiàn)有工業(yè)中挑選若干項生產(chǎn)規(guī)模、設(shè)備、技術(shù)及管理均能合乎或接近國際水準，其產(chǎn)品品質(zhì)與成本可與外國競爭的行業(yè)促進其發(fā)展，將其產(chǎn)品逐漸轉(zhuǎn)向外銷市場。紡織、塑膠及原料與其制品、玻璃、水泥、造紙、三合板、煉鋁及鋁制品等業(yè)，以及石油化學工業(yè)均有發(fā)展可能。而外銷行業(yè)中，又以利用本地原料加工制造，及進口經(jīng)加工后其產(chǎn)值增加比例較大的列為優(yōu)先，而以進口原料加工所增產(chǎn)值比例較小的為次優(yōu)先。

發(fā)展能源工業(yè)：電力、燃煤以及石油產(chǎn)品等為工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，故應配合需要，盡量利用外國援助，加強電力開發(fā)，并加強煤業(yè)調(diào)節(jié)工作，制訂適當?shù)拿簝r政策，使煤價合理化，以期生產(chǎn)正常。

發(fā)展重工業(yè)：重工業(yè)為工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，其產(chǎn)品均屬資本物資。臺灣經(jīng)濟欲求長期穩(wěn)定發(fā)展，則非發(fā)展重工業(yè)不可。但鑒于發(fā)展重工業(yè)的困難，應就資金與市場審慎籌劃，就稍具基礎(chǔ)的鋼鐵、機械、造船、汽車等工業(yè)謀求發(fā)展，并就機床及工具等制造，以及機械工業(yè)基本技術(shù)如鑄鍛、熱處理等水準予以提高，并設(shè)立中心工廠，協(xié)助一般機械工業(yè)發(fā)展。

創(chuàng)辦技術(shù)重于資本的新興工業(yè)：臺灣所需若干產(chǎn)品，如無線電通訊器材、西藥、鐘表、光學儀器等大都仰賴進口，每年外匯支出甚大。因其制造需要高度技術(shù)，故未能發(fā)展。此類產(chǎn)品的就業(yè)投資比例較大，為增加就業(yè)機會與減少外匯支出，可采取與外國人技術(shù)合作的方式加以發(fā)展。

除以上所列的具體發(fā)展計劃外，對于企業(yè)經(jīng)營方式、當局在推動經(jīng)濟發(fā)展中的地位，以及企業(yè)合理化與現(xiàn)代化的需要均有合理的策劃。

制定長期經(jīng)濟發(fā)展計劃

1965年至1968年實施的臺當局“第四期四年經(jīng)建計劃”有下列幾個特點：

已能著重較長期的經(jīng)濟發(fā)展趨勢，故在制定此計劃的同時，也設(shè)計了長期經(jīng)濟發(fā)展計劃，實施期間為1965年至1974年。后因臺當局內(nèi)部及社會有部分人指責該計劃缺乏“反攻復國”精神，預備在臺灣作長期安定打算，雖經(jīng)反復解釋其內(nèi)容僅限臺灣地區(qū)建設(shè)而言，但最終宣告取消這部分內(nèi)容。

對社會建設(shè)予以極大之重視，與經(jīng)濟發(fā)展并列。計劃中詳細列出島內(nèi)人力資源的發(fā)展、社會福利計劃、城市及郊區(qū)發(fā)展計劃等各章節(jié)，對臺灣未來社會發(fā)展的需要及構(gòu)想有切合實際的策劃，所有今日島內(nèi)因經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的社會問題及解決途徑，在該計劃中均曾提到。

此次計劃所列的目標不單以完成若干經(jīng)濟增長率為限，而系針對當時臺灣經(jīng)濟及政治環(huán)境及預料在此方面所將遭遇的問題，一一列舉較為長遠的目標，其中包括建立民生主義經(jīng)濟制度，詳細說明及規(guī)范一些迄至今日仍在困擾臺灣的幾個問題，如保護私人企業(yè)與限制財富集中，公營與民營事業(yè)的劃分，平均所得分配與社會福利設(shè)施，外資政策。在促進臺灣經(jīng)濟現(xiàn)代化方面，該計劃提到如何促進島內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變，生產(chǎn)設(shè)備與組織的現(xiàn)代化，技術(shù)知識的成長與傳播。在維持經(jīng)濟穩(wěn)定快速增長方面，列舉如何維持長期經(jīng)濟的穩(wěn)定，經(jīng)濟資源的充分開發(fā)與利用，經(jīng)濟成長的加速。在提高民眾生活水準部分，提到經(jīng)濟發(fā)展的最后目標，如何提高生活水準，民眾生活水準與軍備負擔等。

表2　 臺灣戰(zhàn)后早期資本形成來源

從以上所列的各個目標看，可知該計劃的總目標是在臺當局與民間、穩(wěn)定與增長、經(jīng)濟發(fā)展與民眾收入等各方面維持適當平衡。

面臨新問題

“第五期四年經(jīng)建計劃”實施期間為1969年至1972年，恰與臺灣經(jīng)濟高度成長高度穩(wěn)定的時代同時結(jié)束。該計劃在目標、政策與設(shè)計方法等各方面大致沿襲“四期四年經(jīng)建計劃”，但由于島內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多年發(fā)展后已出現(xiàn)相當顯著的改變，由此產(chǎn)生若干新問題，故該計劃中特別著重下列幾點：⑴農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，包括農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展、耕種面積的擴大及農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)民收入所得的提高、農(nóng)業(yè)社區(qū)發(fā)展等；⑵作為臺灣主要出口工業(yè)之一的電子工業(yè)已列入發(fā)展計劃中，但在該計劃期間已開始建設(shè)的大型煉鋼廠、造船廠、部分石油化學企業(yè)則未曾列入計劃之內(nèi)。故此有臺灣學者認為，該計劃與三、四兩期“經(jīng)建計劃”相比，缺乏開拓的眼光與較遠大的計劃構(gòu)想，主要受現(xiàn)實環(huán)境的約束，過去大開大闔的開拓精神已不復見。

進入上世紀60年代中期以后，臺灣主要經(jīng)濟類型已由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟，由進口替代導向轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹趯?，同時也確定了島內(nèi)工業(yè)以及整個經(jīng)濟的基本結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

在這樣一個進口—加工—出口的簡單生產(chǎn)型態(tài)之下，臺灣在開始只需要少量的外匯進口所需要的生產(chǎn)設(shè)備、原材料與部分資本及技術(shù)，再運用島內(nèi)少量資本及技術(shù)設(shè)廠加工，制造一些物美價廉的輕工業(yè)制品或加工品，然后出口至海外市場，賺取更多的外匯，進口更多的生產(chǎn)設(shè)備，設(shè)立更多更大的加工裝配工廠，出口更多的產(chǎn)品，再賺取更多的外匯，如此循環(huán)不已。這種循環(huán)就像滾雪球一樣，越滾越大。在滾雪球的過程中，島內(nèi)勞動力得到了充分就業(yè)，臺當局及民眾個人收入所得都得到提高，因而有更高的儲蓄能力、更多的資本供應，更加強這一循環(huán)過程的運轉(zhuǎn)。

這便是當時臺灣的基本經(jīng)濟運行結(jié)構(gòu)，也是促成10余年來島內(nèi)經(jīng)濟高度增長與繁榮的根本推動力量，是民眾收入所得與生活水準不斷提高的主要來源。在這一經(jīng)濟型態(tài)下，使得臺灣能以少量的資本、簡單的技術(shù)，而得到充分就業(yè)，將品質(zhì)優(yōu)良而價格低廉的勞動力予以充分利用，既避免了其短處，即資本缺乏與技術(shù)落后，又發(fā)揮了其長項，即擁有豐富的勞動力。這也是臺灣在當時適應經(jīng)濟環(huán)境以求生存的最好方法。

但是回過頭看，盡管這一經(jīng)濟型態(tài)有許多優(yōu)點，解決了當時島內(nèi)經(jīng)濟方面的許多難題；但也包含了許多內(nèi)在的、難以長期忍受的嚴重缺點。

首先，整個過程都是一個簡單的加工過程。在這一過程中，臺灣的主要貢獻是勞力，再加上少量的資本與簡單的技術(shù)，這是僅比純農(nóng)業(yè)經(jīng)濟稍微進步一點的生產(chǎn)型態(tài)。所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，由海外進口的投入要素多，島內(nèi)投入的要素少，因此生產(chǎn)價值很大，而民眾所得很低，也即附加值低。同時也可看出臺灣在國際市場所出售的是勞力，而不是像其他發(fā)達國家那樣出售的是技術(shù)。也因此，進出口總額占臺灣GDP的比例很大，接近百分之百。這種生產(chǎn)型態(tài)可以使臺灣民眾糊口，但不能使臺灣成為一個高收入的現(xiàn)代進步的地區(qū)。

圖1　上世紀60年代中期臺灣基本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

其次，這一生產(chǎn)型態(tài)的快速發(fā)展還為臺灣帶來了許多因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改變而產(chǎn)生的新問題，其中最重要的便是農(nóng)業(yè)相對落后。臺當局原本采取農(nóng)工平衡發(fā)展的政策，在上世紀50年代，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步及實施“耕者有其田”，使得農(nóng)村充滿豐收的景象，農(nóng)民收入所得的增加及生活的改善甚至超越城市同等級的工人。而到了60年代，情形便完全改觀。

由于島內(nèi)土地面積的限制，臺灣農(nóng)業(yè)主要采取高度勞力及資本集約的耕作方式，即在一塊固定的土地上，不斷增加勞力、肥料、改良種籽、引進新品種與新產(chǎn)品、改良耕作技術(shù)、引進新方法與新農(nóng)具、施用農(nóng)藥、整修及增加灌溉與排水設(shè)施、實施間作、輪作等，以增加單位面積農(nóng)作物產(chǎn)量。這一基本政策實施頗為成功，不僅增加糧食產(chǎn)量及就業(yè)，擺脫了50年代初期的經(jīng)濟窘境，而且還為臺灣贏得一定國際聲譽。但后來由于農(nóng)村人口不斷增加及技術(shù)上無突破性的進步，單位面積產(chǎn)量的增長率逐漸降低，而農(nóng)民個人所得的增長也遠遠落在城市工人之后，形成城鄉(xiāng)收入的差距。

在工商業(yè)并不十分發(fā)達，城市化進程不太快的50年代，這種差距還不算嚴重。但在60年代臺灣經(jīng)濟高度成長來臨后，對勞力需求大幅上升，工資不斷上漲，遂使這種城鄉(xiāng)差距日益擴大。根據(jù)臺灣行政主管部門發(fā)布的島內(nèi)民眾所得資料估算，1950年每一農(nóng)業(yè)人口的平均收入所得為1243元新臺幣，1968年增為5184元。同一時期非農(nóng)業(yè)人口的平均所得由2175元增至12687元新臺幣。農(nóng)業(yè)每人所得在18年間增加了3.2倍，而非農(nóng)業(yè)每人所得則增加了4.8倍，使農(nóng)業(yè)每人所得占非農(nóng)業(yè)每人所得比例由1950年的57%，降至1968年的42%。如在農(nóng)業(yè)所得上加入農(nóng)村得自農(nóng)業(yè)外的所得，則比例前者為75%，后者為65%。

這種現(xiàn)象引起了幾個問題：（1）鄉(xiāng)村勞力大量流向城市。這本是經(jīng)濟發(fā)展的自然現(xiàn)象，也是受歡迎的，問題在于流出者多為生產(chǎn)力高適應力強的年輕勞力，老弱則留在農(nóng)村，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力降低，農(nóng)業(yè)改革及現(xiàn)代化困難；（2）農(nóng)村缺乏勞力，工資上升，而以機器替代勞力又無法快速進行，由于成本高而農(nóng)產(chǎn)品價格又不穩(wěn)，遂使農(nóng)村發(fā)生廢耕及放棄收獲的現(xiàn)象；（3）在農(nóng)業(yè)遭遇困難及農(nóng)村與城市個人所得差距不斷擴大的情形下，引起農(nóng)村社會的不滿及農(nóng)民普遍負債。

這種農(nóng)業(yè)問題在上世紀60年代前期經(jīng)濟剛剛開始快速發(fā)展時即已出現(xiàn)端倪，但未為臺當局有關(guān)部門及時查覺。直到60年代中期以后，問題已嚴重到非解決不可之時，臺當局終于在1969年11月發(fā)布了“新農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)定”，以求降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本與提高農(nóng)民收入所得，其中共包含了14點重要措施。

1970年3月，臺灣國民黨召開“第十二屆第二次會議”時以此綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，通過了“現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)有關(guān)規(guī)定”，共列出10項基本政策。根據(jù)這些文件，臺當局相關(guān)部門采取了幾項重要措施，包括降低肥料價格、推行農(nóng)業(yè)機械化、建立農(nóng)業(yè)金融策劃委員會、改進農(nóng)產(chǎn)品運銷制度與設(shè)備等。但這些綱領(lǐng)并未得到基層部門認真貫徹實施，所采取的措施或者執(zhí)行不力，或者未能在期內(nèi)充分發(fā)揮效果，對農(nóng)業(yè)問題解決效力不彰。

籌備發(fā)展重化工業(yè)

由于島內(nèi)工業(yè)發(fā)展順利，在這一時期臺當局對工業(yè)發(fā)展并無成套新政策出現(xiàn)，僅為一些枝節(jié)性措施，但有兩件代表相反政策的措施值得一提。一為1966年12月依照香港自由貿(mào)易港的環(huán)境，設(shè)立高雄加工出口區(qū)，即在高雄港附近劃出一個地區(qū)，由臺當局投資建立生產(chǎn)所需要的設(shè)施，歡迎海外前來投資設(shè)廠，所有機器原料進口與產(chǎn)品出口均不受臺當局關(guān)稅、島內(nèi)稅及外匯管制辦法的約束，其所生產(chǎn)的產(chǎn)品也不得在島內(nèi)銷售。因為可以利用臺灣低廉勞力及各種投資便利，故海外前來投資建廠者甚為踴躍，后來又增加設(shè)立了楠梓與臺中兩個加工區(qū)。

但一些臺灣學者事后認為，由于所有這些投資幾乎全部為小規(guī)模大量使用勞力的簡單加工業(yè)，除可增加普通勞力的就業(yè)外，對臺灣經(jīng)濟發(fā)展無論在技術(shù)、資金、管理、貿(mào)易及對外收支及與島內(nèi)經(jīng)濟部門的關(guān)聯(lián)等各方面均無顯著利益；而且由于其也屬于加工業(yè)，在60年代后期與島內(nèi)其他加工業(yè)發(fā)生勞動力使用的競爭，實際上是一無意義的措施。在以后經(jīng)濟邁向進一步發(fā)展情形下，此類加工區(qū)便逐漸趨向消失了。

另一政策措施為代表重工業(yè)發(fā)展政策的大型煉鋼廠——“中國”鋼鐵公司（簡稱中鋼）的設(shè)立。在60年代中期及后期，一方面由于島內(nèi)工業(yè)發(fā)展已有令人滿意的進展；另一方面則由于軍備上的需要壓力日增，大規(guī)模發(fā)展重工業(yè)的主張逐漸抬頭，但部分海外經(jīng)濟學家及臺當局主管官員則根據(jù)古典學派經(jīng)濟理論，堅持按照要素賦與及比較利益原則，認為臺灣應繼續(xù)發(fā)展勞力密集工業(yè)，即當時流行的加工業(yè)。在熱烈爭論中，臺當局并未宣布明確的政策，使加工業(yè)在現(xiàn)實環(huán)境下繼續(xù)迅速擴充，但最高決策方面則已默默進行重工業(yè)的發(fā)展規(guī)劃部署，而醞釀10多年的所謂大鋼廠、造船廠及石油化學工業(yè)建設(shè)也在著手推動中，不過未獲得各方面的真誠支持，進度甚慢。但無論如何，已足能代表未來臺灣工業(yè)發(fā)展方向的重大轉(zhuǎn)變。在籌建大鋼廠的同時，發(fā)展汽車工業(yè)也被列為經(jīng)濟發(fā)展重點之一。

至于金融物價等方面，除1963年前后證券市場因投機活動產(chǎn)生巨幅波動，1968年前后由于農(nóng)產(chǎn)品歉收與工業(yè)聯(lián)合獨占力量加強而引起物價較大波動外，可說十分平穩(wěn)，沒有出臺任何重大政策措施。但另一方面，臺當局曾在這一時期對有關(guān)機構(gòu)做過重大調(diào)整。其中最重要的是1967年6月設(shè)立全島安全主管機構(gòu)，由臺灣地區(qū)最高領(lǐng)導人直接主持。該機構(gòu)設(shè)立的真正目的雖未明白宣布，但據(jù)了解，與大陸1964年試爆原子彈成功后對國際均勢及臺灣國際地位產(chǎn)生不利影響有關(guān)，這使臺當局認識到“反攻大陸”再無可能，唯一能做的便是加速經(jīng)濟發(fā)展。因此自1967年起，在島內(nèi)推行所謂“九年國民教育”便成為加速經(jīng)濟發(fā)展的第一步，同時還決定走以建設(shè)大鋼廠為中心的發(fā)展重化工業(yè)道路。

在財經(jīng)方面也有兩個重要機構(gòu)方面的調(diào)整。一為行政主管部門所屬經(jīng)濟合作主管部門的改組。由于美國政府援助已于1965年結(jié)束，早在1963年9月，臺當局便將負責運用美援及全盤經(jīng)濟設(shè)計與經(jīng)濟計劃的行政主管部門所屬美援運用主管部門改組為經(jīng)濟合作主管部門，1969年為全力推動經(jīng)濟方面的改革，又設(shè)立財政經(jīng)濟金融有關(guān)機構(gòu)，由蔣經(jīng)國擔任該機構(gòu)負責人，以加強該機構(gòu)的職責及功能。

另一機構(gòu)上的重要新措施為1968年3月設(shè)立賦稅改革主管部門，以求對稅收進行全面改革，拓寬財源。但該機構(gòu)僅存在兩年，期間曾對稅制提出過若干修改意見，而對于賦稅改革的焦點，即稅務行政的改革則未涉及，故收效甚微，與原先希望相距甚遠。該機構(gòu)隨即于1970年撤銷，未盡事宜由財政主管部門于同年7月設(shè)置“稅制委員會”接辦。