公私合營模式（PPP）下的省級鐵路建設融資研究

李立董敏汪敏達張立黨李建標 山東鐵路建設投資有限公司 東南大學經(jīng)濟管理學院 天津師范大學經(jīng)濟學院 南開大學中國公司治理研究院/商學院

公私合營模式（PPP）下的省級鐵路建設融資研究

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1 山東鐵路建設投資有限公司 2 東南大學經(jīng)濟管理學院 3 天津師范大學經(jīng)濟學院 4 南開大學中國公司治理研究院/商學院

本文在總結中國省級鐵路建設現(xiàn)有融資模式的基礎上，介紹了PPP模式這一當前日益主流的融資模式，分析了運用PPP模式進行鐵路建設項目融資的主要當事人職責、項目結構與運作流程，并結合案例進行了分析，最后給出了主要的政策建議。

省級鐵路；鐵路建設；PPP融資模式；

省級鐵路是省內主要的干線和支線鐵路，這些鐵路不同于全國性的鐵路，主要服務于省內客流，也更依賴地方投資建設。省級鐵路在高鐵和快速、重載貨運鐵路發(fā)展的趨勢下，可能處在高速發(fā)展的機遇期，這就提出了較高的融資需求。當前，省級鐵路建設和投融資政策已經(jīng)放開，引入社會資本進入公共事業(yè)建設也成為重要的發(fā)展趨勢。2014年11月，國務院發(fā)布的相關政策提出，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權。此次新政首次明確支持有實力的企業(yè)可以進入干線鐵路的投資運營，向社會資本開放了鐵路所有權和經(jīng)營權。這就為社會資本進入鐵路建設投資領域開放了政策限制，提供了政策依據(jù)。

社會資本支持鐵路建設領域的主要融資模式，與其其他公共事業(yè)建設模式類似，都可能是以PPP模式為主。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP僅指特許經(jīng)營的公私合營模式。通過進一步對社會資本鐵路建設PPP項目的投資回收和投資收益的保障支持措施，也能進一步解決PPP項目的障礙，有效促進鐵路建設PPP項目的發(fā)展。

本文聚焦于省級鐵路的PPP融資模式，通過分析PPP模式運用于鐵路建設融資的方式，為PPP模式下的省級鐵路建設融資提供理論分析和指導。本文的結構如下：首先分析省級鐵路建設的融資結構現(xiàn)狀，然后總結PPP項目的主要內容，進而詳細分析PPP模式運用于省級鐵路建設融資的主要方案，進行翔實設計，最后提出PPP模式運用于省級鐵路建設融資的政策建議。

一 省級鐵路建設的融資結構現(xiàn)狀

當前省級高速鐵路建設最主要的融資模式仍然是財政補貼模式，其主要的資金來源是財政資金。在此基礎上，隨著政策的放開，逐漸形成了其他模式并舉的局面。當前，省級、市縣級以及中國鐵總提供的財政和鐵路建設資金，仍然是省級高速鐵路建設的主要資金來源，但是其他各項資金也形成了重要的補充，并占據(jù)了越來越高的地位。具體而言，當前使用的融資模式，主要是以下10種，通過歸類，主要包括財政融資、投資基金融資和額外資產(chǎn)收益融資三大類。

就財政融資這一類而言，主要包括三種融資模式。

第一是財政補貼模式。由于鐵路具有公益性和社會效益，一般有省市財政給予適當補貼的政策，該政策為各省慣用做法，財政補貼一般又有三種方式：1.現(xiàn)金補貼，即由省財政直接向鐵路項目提供補貼，補貼資金在鐵路公司所形成的股權由省鐵投公司持有。例如，廣東省政府對廣佛城際鐵路的進行補貼政策，廣佛城際鐵路由廣州市和佛山市按地鐵標準合資建設，省政府按項目總投資的10%給予一次性財政補貼；2.財政貼息，即由省財政對用于鐵路建設的信貸資金進行貼息；3.對鐵路運營虧損進行補貼，補貼的原則一般按運營成本與實際客運收入之間形成的差額虧損進行財政補貼，補貼方式按完成旅客人次進行票價補貼及電價補貼。

第二是建安稅返還政策。建安稅全稱建筑業(yè)營業(yè)稅，是營業(yè)稅的一種，指對我國境內提供應稅建筑勞務而就其營業(yè)額征收的一種流轉稅。自2008年以來，國內已有20余省市出臺了關于鐵路建設建安稅返還的政策。即將省內鐵路建安稅返還給出資人代表作為鐵路建設補助資金。返還方式主要有兩種：1.建安稅繳入省級金庫，由省財政集中返還，河南、山西均有類似做法；2.省財政預先墊支，湖北省在武漢經(jīng)濟圈城際鐵路建設期間采用了類似做法。

第三是運營營業(yè)稅減免返還模式。鐵路建成后，政府在對運營虧損進行補貼的同時，對運營營業(yè)稅進行減免或返還補助到鐵路投資人再用于鐵路建設。陜西、河南、內蒙古等均有類似做法。

就投資基金融資模式而言，則主要是省級鐵路建設投資基金這一種模式。隨著資本市場的發(fā)展和鐵路建設融資模式的放寬，為進一步拓寬鐵路建設融資渠道，浙江、安徽和江西三省已設立了鐵路投資相關基金。因此設立鐵路建設投資基金就成為第五大融資渠道。2010年7月，浙江省政府批準設立浙商產(chǎn)業(yè)投資基金，采用有限合伙制，第一期規(guī)模為人民幣50億元，基金發(fā)起人中銀投資、浙鐵投資分別承諾出資人民幣10億元，其余部分以定向私募方式向符合條件的投資者募集。中銀投資浙商產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司作為執(zhí)行事務合伙人出資人民幣5000萬元，并負責基金的管理和運作。主要投資于中國境內企業(yè)的股權、與股權投資相關的債權或其他可以轉換為股權的投資工具。2011年9月，安徽省政府批準設立了省鐵路建設投資基金。2013年5月，江西省政府批準設立江西省鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，基金總規(guī)模150億元，首期規(guī)模50億元目前已募集到位。該基金由省鐵路投資集團公司發(fā)起。

二是充分利用好課間活動。課間時間只有短短的十分鐘，只有讓學生迅速放松，充分得到休息、愉悅，才能達到預期的目的。所以，我們組織各班因地制宜地開發(fā)了一些鄉(xiāng)土傳統(tǒng)游戲，這些游戲進入角色快，游戲用具都是自主制作，一個瓦片、沙包、鐵環(huán)都能作為游戲用具，運動強度適中，適合各個體質類型的學生，增強學生的靈敏素質、柔韌素質、力量素質，起到增強學生體質，促進了學生的全面發(fā)展。

目前另一類極為重要的融資模式類型仍然是資產(chǎn)收益補充融資模式，它包括三種渠道。優(yōu)質資產(chǎn)股權劃轉注入政策，這是近年來一種重要做法。為提升鐵路出資人資產(chǎn)質量和融資能力，省政府將特許投資的其他優(yōu)質項目或將部分由政府持有的或省級基金出資的優(yōu)質資產(chǎn)股權劃轉給鐵路出資人。例如，河北省政府2010年7月6日專題會議確定，由交通投資公司出資曹妃甸煤碼頭三期工程及四期工程（華能控股），以提升公司資產(chǎn)質量；將秦皇島市政府持有的秦皇島港股份有限公司5%的股權轉入交通投資公司。山西省則采用資產(chǎn)整合政策，為把山西能源交通投資有限公司建設成為以能源、交通、物流、服務為主導的大型物流集團公司，增強企業(yè)核心競爭力，努力做強做大企業(yè)。山西省國資委于2010年12月將山西地方鐵路集團、山西汽車運輸集團、山西能源產(chǎn)業(yè)集團、山西省物資產(chǎn)業(yè)集團4戶企業(yè)整體劃轉到山西能源交通投資有限公司，使其變?yōu)樯轿髂茉唇煌ㄍ顿Y有限公司的全資子公司。

目前，以鐵路沿線土地收儲和開發(fā)的增值收益補貼運營虧損基本上已成為各地政府一種共識和常用做法。由此催生第六大融資渠道，即授權土地儲備及開發(fā)政策。在軌道交通運營方面比較成功的香港地鐵，其是收入的40%～50%是來自沿線土地房產(chǎn)開發(fā)和車站商業(yè)物業(yè)。廣東省在鐵路沿線采用兩種方式進行開發(fā)：一是在鐵路建設紅線以內的主要站點上蓋物業(yè)，并劃定站點周邊800米范圍的開發(fā)權。二是對紅線以外的土地由各市政府負責調整規(guī)劃以城際軌道帶動城市布局調整，形成新的城鎮(zhèn)和居住區(qū)，在此基礎上由地方政府負責拿地，與鐵投公司進行聯(lián)合開發(fā)，收益分成，分成原則是鐵投公司補虧即可，大頭利潤分給地方政府，以保持其積極性。

最后，則是第七大融資渠道，提取城市土地出讓金等作鐵路建設資本金政策。鐵路促進市區(qū)土地的再開發(fā)和區(qū)域內城市土地增值，許多省采取了對鐵路規(guī)劃范圍內城市土地出讓金按一定比例提取鐵路建設基金的做法。河北省已正式施行該政策。經(jīng)河北省政府批準，河北省國土資源廳和財政廳聯(lián)合下發(fā)了《河北省鐵路建設費征收使用管理辦法》，規(guī)定：自2011年1月1日起，在本省行政區(qū)域內，凡涉及商業(yè)、服務業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)，以招標、拍賣、掛牌等方式取得土地使用權新的建設用地項目，均應按所取得的土地出讓金總額3%的比例計算鐵路建設費，由財政部門按支付程序撥付河北建設投資集團公司，作為省政府新增資本金全額注入交通投資公司，征收期暫定為10年。另外甘肅、陜西等省還出臺了利用從國有資產(chǎn)收益和采礦權拍賣收益用于鐵路建設的政策。

除上述三種融資模式之外，還有開發(fā)性金融支持模式、民生工程模式、銀行直接貸款模式等。例如，由省政府出臺開發(fā)性金融投融資政策，推行“將鐵路建設與加強土地管理有機結合，以指定地塊的土地出讓政府收益來質押銀行貸款”的融資模式。該模式在天津市和湖南省都取得了較好的效果。

然而，上述模式除鐵路投資基金外，均需要政府提供較強的資金支持，或出讓某項項目收益。隨著國家發(fā)改委的《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》的發(fā)布以及國務院向地方和企業(yè)放開鐵路干線經(jīng)營權的政策的出臺，社會資本投資鐵路建設已經(jīng)成為可能，這種投資將真正為地方政府減輕財政補貼負擔，實現(xiàn)地方政府債務期限置換和資產(chǎn)保值增值。而動用社會資本投資，結合當前中央力推的政策導向，就必須大力借助PPP模式。下文主要分析狹義的PPP模式并提出其運用于省級鐵路建設的方案。

二 狹義PPP模式分析

PPP（Public Private Partnership）模式即“公私合作制”模式 ，是指政府和私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。狹義的公私合作模式是指公共部門和私營部門進行基于特許權的合作經(jīng)營。在公私合作機制中，公共部門和私營部門有著長期的合作關系，利益共享、風險分擔。公私合作的應用范圍非常廣泛，目前已經(jīng)廣泛應用于公路、軌道交通、城市公交、海港和機場等大型交通基建項目，以及電力、供水、污水、垃圾處理和供氣等公用事業(yè)項目，因此PPP項目也將可能在鐵路建設事業(yè)中發(fā)揮極大作用。

PPP模式的主要特點都植根于伙伴關系，伙伴關系是PPP模式運行的基本思路。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低；政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力，政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

在伙伴關系基礎上，項目參與方要實現(xiàn)利益共享。項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調各方不同的利益目標起關鍵作用。在私營部門取得相對合理、穩(wěn)定的投資回報時，政府的社會責任也可以充分體現(xiàn)，雙方互利共贏。項目參與方更要實現(xiàn)風險分擔。由于公私部門是伙伴關系，也就決定了公共部門和私營部門不但要利益共享，而且要風險分擔，利益與風險正相關。PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而可以降低融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

PPP模式以項目為主體，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度來安排融資，其貸款數(shù)量、融資成本高低和融資結構設計都與項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價值聯(lián)系在一起。PPP項目一般設置了有限追索貸款。貸款人可以在貸款的某個特定階段對項目貸款人實行追索，或在一個規(guī)定范圍內對公私合作雙方進行追索，除此之外，貸款人均不能追索除項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府承諾義務之外任何形式的資產(chǎn)。

由于以上特點，PPP模式主要具有如下幾方面的優(yōu)點。1.PPP模式下公私雙方共同對項目的整個周期負責，風險分擔，可以降低私營企業(yè)的融資風險，使更多私營企業(yè)參與到項目中，同時能將私營企業(yè)的技術和管理方法引進項目，充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營管理的優(yōu)勢。2.可以減輕政府的財務負擔，同時將項目的一部分風險轉移給私營企業(yè)，降低了政府的投資風險。3.政府可以對私人部門的利潤進行調節(jié)，若私人部門從項目中獲得的利潤較低，政府可以給予相應的補償，保證私營企業(yè)有利可圖；若私人部門從項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同調控其利潤水平。

PPP模式通常用于規(guī)模大、周期長的項目，在城市和小城鎮(zhèn)建設中能夠得到廣泛應用。適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產(chǎn)管理。

三 PPP模式支持省級高鐵建設融資的方案設計

正如上文分析的，PPP模式通常用于規(guī)模大、周期長的項目，因此其在鐵路建設中能夠得到廣泛應用。PPP模式運用于高速鐵路建設具有一定的優(yōu)勢，也在國外如法國高鐵建設中有成功先例。適于PPP模式的工程包括：鐵路建設本身、鐵路周邊場站開發(fā)、鐵路相關油電氣等基礎設施建設等。基于PPP模式以上總結的優(yōu)點，在省政府與省級鐵投公司的協(xié)作下，通過PPP項目，引入社會資本以自有資金參與省高鐵建設和運營，政府將鐵路建設項目的一部分風險和權益轉移給私營企業(yè)，政府同時對私人部門的建設、服務義務和利潤進行調節(jié)，但同時也要確保其投資收益。

一個典型的省級鐵路PPP項目的設計，需要包括各方職責、運作流程、項目結構等多個方面。首先，參與各方的職責安排一般如下。第一是政府。政府需要對項目的可行性進行分析，并組織項目招標，確定最終的項目開發(fā)主體。之后要為項目建設、開發(fā)和融資安排提供支持，給予項目某些特許經(jīng)營權和一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔保。另外，政府還要對項目合同的履行狀態(tài)進行監(jiān)督，確保項目的順利進行。第二是社會資本企業(yè)。社會資本作為發(fā)起人，要負責召集PPP項目公司成員。投標之前，各個成員就聯(lián)合成立項目公司達成一致，以合同形式確定各自出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項目領導小組負責項目公司正式注冊前的工作。第三是項目公司。項目公司由政府和社會投資者聯(lián)合組成，是PPP項目的實施者，負責項目從融資、設計、建設、運營直至項目最后移交等全過程的運作。第四是銀行等金融機構。銀行等金融機構為項目提供貸款，是PPP項目的主要資金來源。金融機構通常會要求項目公司或參與者提供履約保函或擔保函，并且質押項目公司在銀行的賬戶，從而減少或避免由于開發(fā)或運營不當帶來的損失。第五是咨詢公司。咨詢公司為項目提供政策咨詢，協(xié)助確定融資方案、制定風險管理方案，并協(xié)助項目的開發(fā)運營和選擇合作伙伴。運用PPP模式投資鐵路建設還特別需要注意兩點：1.如果采用路線特許經(jīng)營或相關場站土地開發(fā)特許的方式，則特許經(jīng)營期限的長短直接關系到特許經(jīng)營權價值量的大小，當其他因素不變時，縮短特許經(jīng)營期限會降低特許經(jīng)營權的價值，會降低私營企業(yè)特許經(jīng)營期內的盈利能力；特許經(jīng)營期太長，私營企業(yè)可以獲得超額利潤，但政府部門的效益減小。所以應根據(jù)項目的凈現(xiàn)金流、投資回報率、風險等確定合適的特許經(jīng)營期限，使政府和私營企業(yè)雙方的效用都達到最大化，實現(xiàn)雙贏。2.政府應在不同時期通過不同方式對私人部門進行補貼或補償，例如對票價進行補貼或提高，并放寬扶持政策，允許保險基金、社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹜顿YPPP項目，允許優(yōu)質資產(chǎn)注入。另外，政府還可根據(jù)項目特點采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔保、稅收優(yōu)惠等措施來激勵私營企業(yè)參與PPP項目。

PPP模式下的省級鐵路建設融資的項目結構是：先對鐵路建設項目進行具體的分解，完全無法盈利的部分仍由鐵投注資成立的另一項目公司負責建設，可以盈利的部分則進行PPP項目組合和招標。未來中標企業(yè)可通過租賃方式獲得全部鐵路線路及其相關產(chǎn)業(yè)鏈的運營權及收益權。中標企業(yè)將自行負責項目融資，可采用項目收益?zhèn)驅ｍ検找鎮(zhèn)⑿刨J以及自有資金等獲得融資。在未來營運過程中，鐵總仍將保持鐵路的統(tǒng)一調度權。力爭通過政策調整和相關產(chǎn)業(yè)補償，使項目公司獲得鐵路的運營管理權。通過項目公司自行委托運營管理，將車票收入、鐵路場站土地綜合開發(fā)收入、鐵路與物流客運聯(lián)運收入、鐵路周邊商業(yè)開發(fā)與服務收入等作為項目公司的運營收入。在特許期滿后將整個項目無償移交給該鐵路線的項目公司。

發(fā)改委在未來的鐵路項目運營中主要需要會同省政府、鐵總等共同制定鐵路票價和其他公益性服務項目的價格方案?？梢钥紤]允許動態(tài)浮動票價，在客流量較大時進行價格上調。預先制定補償和上繳機制，從票價收入、其他全產(chǎn)業(yè)鏈實際盈利水平以及客流量等多個維度分析項目公司運營的實際狀況，并設計相應的補償機制。在項目收益高于預計收益水平時也可以要求將項目差額收益的一定比例移交給政府。同時，要建立動態(tài)保障機制，在特許經(jīng)營期滿后無償移交給政府以及鐵投發(fā)起成立的項目公司。

PPP模式下的省級鐵路建設融資的運作流程是：第一步，進行項目的準備，包括提出項目方案、可行性研究和方案確定，并進行項目立項；第二步，制定招標文件，政府向社會公布項目招標信息；第三步，私人部門開始籌備成立項目公司，在規(guī)定時間內投遞標書；第四步，業(yè)主組成的評估小組選定中標候選人并進行談判，談判結束宣布中標的項目公司；第五步，中標的項目公司在一定時間內辦理好公司成立的有關事宜，包括按約定出資、到工商稅務部門注冊、在銀行開設賬戶等；第六步，政府按事先約定與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，同時，項目公司制定融資實施計劃，與貸款人簽訂貸款合同；第七步，對項目進行設計和建造，項目公司自身或委托專業(yè)管理公司負責項目的運營；第八步，特許經(jīng)營期到期后，項目按協(xié)議的要求移交。PPP模式的項目結構設計如圖1所示。

我們以北京地鐵4號線這一典型的鐵路PPP項目為例，來說明PPP模式支持省級鐵路建設融資的具體運作。北京地鐵4號線工程項目被分為A、B兩個部分，其中一個部分為洞體、車站等土建工程，由政府投資，政府出資的企業(yè)來負責。而B部分則由京港公司負責建設，建設融資由京港地鐵公司自行負責解決。在A部分建成后，京港地鐵通過租賃獲得全部地鐵A和B部分的運營管理與收益權，并獲得全部的地鐵票款與鐵路相關商業(yè)經(jīng)營收入來獲得補償。在特許期滿后，全部設施將無償移交給北京市政府以及四號線公司。在測算票價收入低于實際票價收入水平的情況下給予差額補償，但高于的情況下公司要返還差額的70%給政府，當客流量連續(xù)三年低于預測客流的80%，特許經(jīng)營公司可申請補償，或者放棄項目；當客流量超過預測客流時，政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的60%。因此，北京地鐵四號線建立了比較完善的動態(tài)補償與保障機制。該案例綜合了多種PPP模式的做法，運作結構較為復雜。

該項目建設運營以來，成效較為顯著。政府在其中有一部分出資，但通過社會資本籌集，節(jié)省了1/3的資本金投入，政府在后續(xù)的運營中主要負責制定票價以及同時制定運營標準，協(xié)助協(xié)調各方，同時在緊急情況下統(tǒng)一調度。地鐵運營商獲得了較好的項目收益，在項目建成后實現(xiàn)了持續(xù)盈利，也保障了北京地鐵四號線的持續(xù)安全高效運營。建成以來，北京地鐵四號線已經(jīng)成為為數(shù)不多的實現(xiàn)盈利的地鐵線路，也成為國內PPP投資于鐵路建設的標桿。

四 PPP模式支持省級高速客運鐵路建設融資的政策建議

PPP融資模式將降低政府的投資風險，政府和鐵投也降低了投資引導資本金要求，避免了負債運營的問題。但是，PPP模式也存在一個主要的缺陷，就是項目參與各方必須充分履行其職責，各方履行契約的預期必須穩(wěn)定，相關的責權利安排和溝通協(xié)調較為復雜。這也是目前PPP項目在國內運行案例不多且成功率存在質疑的主要原因，也是部分地方政府和有志于參與的社會資本存在疑慮的地方。因此，需要從政策支持方面采取保障措施，保證相關權利和義務的固化，使得當事人可以免除對未來不確定性的憂慮，在確保公共利益的同時，保障私人投資者的收益。對于鐵路建設這一目前還是剛剛開放、政策限制仍然頗多的領域，有針對性的政策保障尤其重要。基于此，我們提出如下三個方面的政策建議。

第一，需要解除當前政府授予鐵路項目特許經(jīng)營權和回購補貼方面的政策和法律法規(guī)限制，在合理保障國有資產(chǎn)保值增值的同時放開對資產(chǎn)池和未來資金流組合證券化的政策限制。對省的各個政府部門和鐵投等所能擁有的可以進行特許經(jīng)營授權的權能進行合理的政府內授權，通過地方立法或制定法規(guī)，明確各個政府部門的特許經(jīng)營權授予權能，明確何種經(jīng)營權可以進行授予，明確哪些政府部門和何種項目可以進行授權經(jīng)營與回購，明確價格制定與補貼定價的相關規(guī)章，力爭在國家法律允許的基礎上在省內鐵路、基礎設施等的特許經(jīng)營權的配置和授予以及相關的回購和補貼政策方面制定明確的規(guī)范，降低投資者的風險。同時系統(tǒng)梳理省對省政府和各地方政府、權能部門對鐵路相關線路、場站和設施的職權管理體系，繼而對這一職權體系的構建進行組織重構，達到授予特許權和回購補貼等政策的權責集中，需要協(xié)調的各個部門如建設、財政、規(guī)劃等部門進行合理的整合協(xié)調，并達成合理的利益分配。合理地保證政府在參與鐵路PPP或BOT項目中的行為合法性，避免政府由于對自身定位的不清晰和自身行為的未來責任的顧慮而消極對待鐵路PPP/BOT項目。

第二，需要在鐵路項目特許經(jīng)營權的授予和日后的項目運行監(jiān)管、補貼和回購等事務中引入具有更高專業(yè)水平的第三方，例如鐵投或國開行、齊魯證券等，允許三方進行合作談判，并建立完整的鐵路PPP/BOT等項目的評估締約過程，在締約過程中通過有專業(yè)能力的第三方等準確評估投資方面臨的風險和未來可能實際達到的運營條件，并對外部條件變化時的補償和善后機制等通過地方立法或省級權能部門制定章程等予以規(guī)范。

第三，在運營、回購、補貼等過程中，建立持續(xù)溝通和事前保障相結合的機制，通過事前保障如建立補償基金、回購基金等確保日后出現(xiàn)不確定性如外部價格變動、需求減少等發(fā)生時的資金所需，同時建立通過省級立法或地方行政規(guī)章等而實現(xiàn)的保障機制，確保項目過程中相關的補貼政策、定價政策等不至于發(fā)生過大變動，保障鐵路項目這種長周期項目長期的政策穩(wěn)定。為了實現(xiàn)這一點，省政府、省人大和省發(fā)改委、財政廳、交通廳等部門聯(lián)合制定的，在事前確保審批手續(xù)簡化的同時通過進行審慎的評估，制定保障雙方利益的條款。

五 結論

PPP模式運用于鐵路建設項目具有重要的優(yōu)勢，它通過吸引社會資本進入，可以有效減少政府的直接財政投入，緩解政府財政壓力，推動政府實現(xiàn)債務壓力的環(huán)境。它也可以為龐大的社會資本尋找合適的投資渠道，打破壟斷，推動社會資本在公共事業(yè)中的持續(xù)運作，進而推動公共事業(yè)的發(fā)展。當然，在當前政策下，PPP模式運用于鐵路投資建設仍然存在許多問題，除了政策保障之外，還需要尋求更多、更靈活的盈利模式，突破當前鐵路運營管理的一些政策局限，真正使得項目本身盈利，而減少對其他資產(chǎn)收益權的依賴。我們認為，關于這一方面的盈利模式和政策研究，是未來理論和實務界值得努力的方向。

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［3］ 賈康， 孫潔. 公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能［J］. 財政研究， 2009， （10）： 2-10.

［4］ 陳志敏， 張明， 司丹. 中國的PPP實踐：發(fā)展、模式、困境與出路［J］. 國際經(jīng)濟評論， 2015， （04）： 68-84.

［5］ 亓霞， 柯永建， 王守清. 基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析［J］. 中國軟科學， 2009， （05）： 107-113.

李立（1972），男，現(xiàn)就職于山東鐵路建設投資有限公司。

董敏（1979），男，現(xiàn)就職于山東鐵路建設投資有限公司。

汪敏達（1985），男，東南大學經(jīng)濟管理學院，講師，管理學博士。

張立黨（1972），男，山東安丘人，天津師范大學經(jīng)濟學院，講師，管理學博士，研究方向為公司治理與企業(yè)制度。

李建標（1965），男，山東安丘人，南開大學中國公司治理研究院、南開大學商學院教授，博士生導師，經(jīng)濟學博士，管理學博士后。