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    科學理解和推進“多規(guī)合一”試點工作

    2016-08-23 10:57:42周世鋒秦詩立張旭亮羅成書
    浙江經(jīng)濟 2016年6期
    關鍵詞:多規(guī)合一市縣合一

    周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

    科學理解和推進“多規(guī)合一”試點工作

    周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

    開展“多規(guī)合一”試點,在于解決規(guī)劃交叉重復等諸多矛盾,增強市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權威性;彌補綱領性規(guī)劃指引空白,形成市縣域科學的國土空間開發(fā)格局;配套推進規(guī)劃管理機制創(chuàng)新,增強市縣級規(guī)劃實施效力

    黨的十八屆三中全會提出,建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限,落實用途管制。習總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)要積極推進規(guī)劃體制改革,探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。2015年初,中央全面深化改革領導小組確定“多規(guī)合一”試點為全國深化改革重點之一;2016年2月,習總書記充分肯定了開化“多規(guī)合一”試點工作。為什么需要開展市“多規(guī)合一”試點,其目標導向、對策建議是什么?近年來,開化等市縣“兩規(guī)融合”探索已有一定基礎,規(guī)劃管理體系初步建立,為“多規(guī)合一”試點創(chuàng)造了有利條件。本文試圖通過分析開化個案,尋找“多規(guī)合一”推進過程中存在的問題,提出相應的解決方案。

    規(guī)劃工作面臨的問題和矛盾

    發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領性不強。憲法明確經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領性規(guī)劃,但實踐中其統(tǒng)領性尚不夠強。一是期限上發(fā)展規(guī)劃短、城鄉(xiāng)等規(guī)劃長,前者難以指導后者。發(fā)展規(guī)劃期限為5年,城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的期限通常為10-20年,在規(guī)劃目標、戰(zhàn)略任務等方面的指導難以實現(xiàn)。二是內(nèi)容上發(fā)展規(guī)劃空間約束性偏弱,技術導則缺乏。發(fā)展規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、全面性,對空間規(guī)模、結構、布局及其管控的指導性、約束性較弱,且缺乏技術指導;城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃在空間開發(fā)管理上已有成熟的技術導則、規(guī)范。三是地位上發(fā)展規(guī)劃缺少專門法律,對地方政府來說剛性不足,對其他規(guī)劃難以實現(xiàn)依法統(tǒng)領;城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃有專門的規(guī)劃,其剛性或約束性有法可依,且更受地方政府重視。

    規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠。理論上,對同一片國土空間,相關規(guī)劃理應在基礎數(shù)據(jù)、技術標準等方面統(tǒng)一銜接,但實踐中尚未充分實現(xiàn)。一是基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。發(fā)展、國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門對人口、用地等的統(tǒng)計口徑、技術標準不統(tǒng)一,造成基礎數(shù)據(jù)出入較大。二是技術標準不統(tǒng)一。各規(guī)劃的空間管制分類不同,如土地規(guī)劃對建設用地管制區(qū)分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”,城鄉(xiāng)規(guī)劃對用地單元建設適宜性的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不宜建設用地”和“不可建設用地”劃分。同時,規(guī)劃間的制圖技術體系不同,用地邊界難以充分重合。三是空間定位不統(tǒng)一。各規(guī)劃針對同一片國土空間的功能定位、管制要求等時有矛盾,實施主體又常存利益阻隔,導致部分重大項目前期協(xié)調(diào)難、落地難。四是邊界范圍不統(tǒng)一。原則上只有發(fā)展規(guī)劃是綜合性規(guī)劃,其他規(guī)劃均是專項規(guī)劃,在規(guī)劃定位、空間范圍、內(nèi)容重點上應有明確界限。但目前大部分專項規(guī)劃都有定位擴大化、范圍全包括、內(nèi)容全覆蓋態(tài)勢,導致規(guī)劃間內(nèi)容重疊、邊界模糊現(xiàn)象。

    規(guī)劃管理實施銜接不強。規(guī)劃管理實施是項系統(tǒng)性很強的工作,但實踐中銜接性較差。一是規(guī)劃立項依法性不強。雖然政府都制定有規(guī)劃編制目錄表,明確列入目錄表后才能編制規(guī)劃。但部分規(guī)劃是上級政府或職能部門要求,乃至領導批示編制的,隨意性較強。二是規(guī)劃編制修編時序混亂。部門規(guī)劃的編制或修編時間選擇,包括任務開始與完成時點、基期、期限等選擇,多是由上級職能部門確定的,造成規(guī)劃間的銜接較混亂。三是規(guī)劃審批行政層級錯位。發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領性規(guī)劃,理應由上級人大或政府審批,但目前仍由本級人大審批。而專項規(guī)劃理應由本級政府審批,以增強基層政府的統(tǒng)籌權、自主權,卻多由上級政府或職能部門審批。

    “多規(guī)合一”應堅持的目標和導向

    基于上述目前政府規(guī)劃工作中存在的問題,明確此次開化開展“多規(guī)合一”試點的目標訴求和原則導向。

    三大目標訴求。一是解決規(guī)劃交叉重復等諸多矛盾,增強市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權威性。建立定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系,形成市縣域一套規(guī)劃、一張藍圖,將各自為政的規(guī)劃轉(zhuǎn)化為合力,增強市縣級規(guī)劃的權威性、系統(tǒng)性和有效性。二是彌補綱領性規(guī)劃指引空白,形成市縣域科學的國土空間開發(fā)格局。厘清經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃及專項規(guī)劃之間的關系,明確國土空間開發(fā)利用總體格局,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和空間開發(fā)模式,實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。三是配套推進規(guī)劃管理機制創(chuàng)新,增強市縣級規(guī)劃實施效力。推進規(guī)劃審批實施流程的改革優(yōu)化,大幅壓縮審批環(huán)節(jié)和審批時限,提高市縣級政府服務效能和規(guī)劃實施權限,破解專項規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、難以落地的難題。

    圖/金川

    四大原則導向。一要創(chuàng)新理念,科學謀劃。“多規(guī)合一”本質(zhì)上是規(guī)劃改革創(chuàng)新,需在地方政府自身改革與治理體制創(chuàng)新、規(guī)劃組織管理理念與體系健全創(chuàng)新、規(guī)劃推進實施與評估修編方法創(chuàng)新、規(guī)劃監(jiān)測評價與公眾充分參與創(chuàng)新等方面大膽突破,科學謀劃規(guī)劃基本理念、規(guī)劃體系設計、規(guī)劃管理完善及其所需體制機制創(chuàng)新、環(huán)境文化建設、公眾參與普及。二要上下左右,協(xié)力推進?!岸嘁?guī)合一”試點不僅要貫徹體現(xiàn)國家對規(guī)劃改革的總體要求,主動加強與國家、省市相關規(guī)劃部門及其法律法規(guī)的溝通銜接,共同明確創(chuàng)新點、突破口,還要推動市縣多職能部門的共同參與、通力合作,明確與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)間的差異化功能定位,完善政策制定,提高方案科學性、適用性。三是問題導向,重點突破?!岸嘁?guī)合一”試點需重點解決目前規(guī)劃工作中面臨的問題,如規(guī)劃期限與基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一,規(guī)劃審批銜接不充分、時序不規(guī)范,規(guī)劃內(nèi)容交叉重復、范圍越界現(xiàn)象明顯,規(guī)劃共享信息平臺不健全等,需找出問題癥結所在,尋求不同的破解之道。四是深化改革,增強統(tǒng)籌?!岸嘁?guī)合一”試點不僅是理順規(guī)劃自身技術層面的體系與審批關系,促成基本數(shù)據(jù)與期限統(tǒng)一,也不僅是規(guī)劃公共信息平臺的科學建設與高效管理,還需加強政府自身的改革創(chuàng)新,以更好發(fā)揮政府規(guī)劃“有形的手”與市場“無形的手”科學、有效結合、協(xié)力。

    深化推進“多規(guī)合一”試點的改革建議

    明確市縣發(fā)展總體規(guī)劃的法律地位。市縣發(fā)展總體規(guī)劃是市縣域的頂層規(guī)劃,應有相應的法律地位。盡管憲法中明確提出地方政府要組織編制發(fā)展總體規(guī)劃,并由人大審議批準。但是發(fā)展規(guī)劃的定位、作用、期限、內(nèi)容等沒有專門規(guī)定。建議國家在“多規(guī)合一”試點基礎上,結合發(fā)展總體規(guī)劃法的制定,將編制市縣發(fā)展總體規(guī)劃、健全規(guī)劃體系納入立法,明確編制要求,增強總體規(guī)劃的權威性,及其對其它規(guī)劃的統(tǒng)領性。

    完善專項空間規(guī)劃功能定位與邊界。由于在市縣發(fā)展規(guī)劃中,一些涉及市縣長遠和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略和空間要求已經(jīng)確定,為避免重復沖突,其它相關專項空間規(guī)劃不需再作研究和規(guī)劃,主要是落實和細化在相關領域和區(qū)域的空間安排和劃分。建議國家層面加強協(xié)調(diào),對現(xiàn)行有關法律法規(guī)進行修訂,明晰或調(diào)整現(xiàn)有城規(guī)、土規(guī)、環(huán)規(guī)的功能定位、范圍邊界、編制要求和內(nèi)容,減少不屬于本規(guī)劃職能與范圍的相關內(nèi)容。

    改革市縣規(guī)劃審批行政層級要求。對市縣規(guī)劃成果審批制度作出改革調(diào)整,以便于政府規(guī)劃管理高效可行。對于發(fā)展總體規(guī)劃,建議規(guī)劃經(jīng)當?shù)厝舜髮徸h后,報省人民政府審批,省政府重點審查目標定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能分區(qū)和主要任務。其它規(guī)劃,特別是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的審批權,建議國家有關部委進行協(xié)調(diào),可以授權到市縣政府,以增強地方規(guī)劃自主權和統(tǒng)籌權,提高政府效力。

    早日出臺“多規(guī)合一”統(tǒng)一的技術導則。希望在各地試點的基礎上,各部委聯(lián)合研究制定“多規(guī)合一”的基礎數(shù)據(jù)標準、空間分區(qū)標準、用地分類標準、信息平臺標準等技術導則、規(guī)范,統(tǒng)一規(guī)劃期限、規(guī)劃基期年、基礎底圖、坐標系統(tǒng),及其規(guī)劃間銜接要求。

    作者單位:浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院

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