供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：教育怎么辦？（上）

劉云生

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在闡述“發(fā)展主線”時(shí)指出，“貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長(zhǎng)、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要?！彼^供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩大領(lǐng)域，教育屬于社會(huì)領(lǐng)域，教育所作所為不僅攸關(guān)教育自身發(fā)展，也影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。面對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，教育要有因應(yīng)之策；而教育自身作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，從注重“需求側(cè)拉動(dòng)”轉(zhuǎn)向更加注重“供給側(cè)推動(dòng)”，要有推動(dòng)之策；教育與經(jīng)濟(jì)相互著力，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中還要有協(xié)同之策?！爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程，已經(jīng)來(lái)到一個(gè)非同尋常的關(guān)鍵時(shí)期和歷史性的考驗(yàn)關(guān)口，僅僅依靠短中期調(diào)控的需求管理已經(jīng)不能適應(yīng)客觀需要，應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入以制度供給為核心，以改革為統(tǒng)領(lǐng)的‘新供給管理方略”。本文在政策分析基礎(chǔ)上，從制度供給的角度，對(duì)“因應(yīng)”、“推動(dòng)”和“協(xié)同”三策進(jìn)行闡述，供教育政策研究、制定和實(shí)施者參考。

一、因應(yīng)之策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)就“經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)”開(kāi)出的藥方。經(jīng)濟(jì)理論一般認(rèn)為，投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”屬于需求側(cè)；勞動(dòng)力、土地與自然資源、資本、制度、創(chuàng)新等五要素屬于供給側(cè)?！靶枨髠?cè)管理更多解決的是短期問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)處于短期波動(dòng)的環(huán)境下，旨在令實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率盡量貼近即期的潛在增長(zhǎng)率，經(jīng)濟(jì)過(guò)冷了就刺激需求。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則重在解決長(zhǎng)期問(wèn)題，從根本上促進(jìn)潛在增長(zhǎng)率的提升?！薄笆濉逼陂g，我國(guó)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，將主要從供給、生產(chǎn)端入手，開(kāi)展以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)提高供給質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

一般來(lái)說(shuō)，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不外乎兩個(gè)要素：一個(gè)是“人”；另一個(gè)是“物”，并且兩者相互著力，促進(jìn)或制約著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。教育的核心是解決“人的素質(zhì)”問(wèn)題，但必須以“物”作為基礎(chǔ)，否則就成了“空中樓閣”。因此，教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有內(nèi)在的、必然的關(guān)聯(lián)性。一方面，教育可以作為“三駕馬車”的內(nèi)容之一處于經(jīng)濟(jì)“需求側(cè)”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在《人力資本投資——教育和研究的作用》中，把教育投資作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要投資選項(xiàng)。德國(guó)歷史學(xué)派先驅(qū)弗里德里?！だ钏固卦凇墩谓?jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》一書中認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的最大消費(fèi)應(yīng)該用于后一代的教育，應(yīng)該用于國(guó)家未來(lái)生產(chǎn)力的促進(jìn)。另一方面，教育也可以作為勞動(dòng)力、人力資本、制度和創(chuàng)新供給的基礎(chǔ)處于經(jīng)濟(jì)“供給側(cè)”。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中把工人技能的提高視為經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)福利增長(zhǎng)的基本源泉。以羅默和盧卡斯為代表的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論也認(rèn)為，教育是提升勞動(dòng)力和創(chuàng)新的基石，是促進(jìn)內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。

“把脈當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)，從需求側(cè)看，需求不足的同時(shí)需求外溢明顯。另一方面，需求升級(jí)趨勢(shì)明顯，電信、文化娛樂(lè)、養(yǎng)老等消費(fèi)快速增長(zhǎng)，綠色、時(shí)尚、品質(zhì)消費(fèi)空間巨大。而從供給側(cè)來(lái)看，我國(guó)既存在低層次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，也存在著高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的不足?！惫┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從矛盾的主要方面——供給側(cè)入手，但絕不是無(wú)視“需求側(cè)”，恰恰相反，是為了更好滿足升級(jí)的需求和創(chuàng)造新的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于教育以不同的方式處于經(jīng)濟(jì)的“供給”和“需求”兩端，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無(wú)論是“從供給側(cè)入手”，還是“滿足需求側(cè)要求”，都對(duì)教育提出了新的、更高要求。教育必須有因應(yīng)之策。

（一）以人口變化為導(dǎo)向，調(diào)節(jié)教育供給規(guī)模

圍繞優(yōu)化勞動(dòng)力配置這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央一是推出了“一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子”的政策，增加勞動(dòng)力供給，補(bǔ)充人口紅利，這在近期需要增加學(xué)前教育供給，中期增加義務(wù)教育供給，遠(yuǎn)期增加高等教育和職業(yè)教育供給；二是推出了“戶籍制度改革，化解房地產(chǎn)庫(kù)存”的政策，“去庫(kù)存”必將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必然需要增加城鎮(zhèn)高中以下教育的供給，而減少農(nóng)村相應(yīng)教育的供給；三是推出了以人為核心的城鎮(zhèn)化政策，人口轉(zhuǎn)移與工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化空間布局有機(jī)結(jié)合，人口導(dǎo)出區(qū)和人口導(dǎo)入?yún)^(qū)越來(lái)越明顯，教育供給發(fā)生“位移”是避免不了的。由此，教育將出現(xiàn)“短缺”和“過(guò)?！辈⒋娴慕Y(jié)構(gòu)性矛盾。

要解決這個(gè)問(wèn)題，必須堅(jiān)持建立起以人口變化為導(dǎo)向的教育規(guī)模調(diào)節(jié)機(jī)制，具體包括四個(gè)方面：一是省級(jí)教育統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)地市和區(qū)縣高中以下教育在經(jīng)費(fèi)投入、師資調(diào)配、設(shè)備配置等方面的調(diào)控，促進(jìn)教育城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)全域教育規(guī)劃?rùn)C(jī)制，基于人口變化的預(yù)測(cè)，制定具有約束力的城鄉(xiāng)校點(diǎn)布局控制性詳細(xì)規(guī)劃，并且這個(gè)規(guī)劃要以時(shí)間為序，多階段規(guī)劃合成，動(dòng)態(tài)調(diào)控教育布局空間，而不是“一錘定音”式的僵死規(guī)劃。三是城鄉(xiāng)校地校產(chǎn)調(diào)配機(jī)制，基于土地確權(quán)，將農(nóng)村閑置校地復(fù)耕，其復(fù)耕面積配給給城鎮(zhèn)新建學(xué)校作為用地指標(biāo)，其土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用用于扶持薄弱學(xué)校；將公立空殼學(xué)校校產(chǎn)并入農(nóng)村薄弱學(xué)校，防止閑置校舍及財(cái)產(chǎn)被非教育“侵占”。四是剛性需求供給保障機(jī)制，在新建城區(qū)和老城人口新增區(qū)域，新建或者改擴(kuò)建幼兒園和中小學(xué)，將所在地有入學(xué)需求的農(nóng)村閑置中小學(xué)改建成幼兒園，滿足“全面二孩政策”和“去房地產(chǎn)庫(kù)存”所產(chǎn)生的教育需求，防止在城鎮(zhèn)通過(guò)增加大規(guī)模學(xué)校和大額班級(jí)來(lái)解決適齡兒童入學(xué)的“將就之計(jì)”。

（二）以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為依據(jù)，優(yōu)化教育供給結(jié)構(gòu)

圍繞優(yōu)化土地、自然資源和資本配置這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央不但推出了“一帶一路”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”、“京津冀經(jīng)濟(jì)圈”等區(qū)域發(fā)展大戰(zhàn)略，還有針對(duì)性地推出了“去產(chǎn)能”、“去杠桿”、“降成本”、“補(bǔ)短板”等改革政策。產(chǎn)業(yè)跟著功能走，人口跟著產(chǎn)業(yè)走，化解過(guò)剩產(chǎn)能和降本增效，努力改善產(chǎn)品和服務(wù)供給，必然引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻變革，部分企業(yè)將被淘汰，員工需要下崗再就業(yè)；部分企業(yè)需轉(zhuǎn)型升級(jí)，還有一些新興企業(yè)會(huì)涌現(xiàn)和崛起，需要大量新型人才。由此，當(dāng)下教育的人才供給將會(huì)失衡，出現(xiàn)“傳統(tǒng)人才數(shù)量過(guò)?！焙汀靶滦腿瞬哦倘薄辈⒋婢置?。

要解決這個(gè)問(wèn)題，必須建立起以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為依據(jù)的教育轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制，具體包括六個(gè)方面的內(nèi)容：一是產(chǎn)業(yè)預(yù)測(cè)機(jī)制，由權(quán)威機(jī)構(gòu)組織專家對(duì)未來(lái)10年、20年，乃至30年產(chǎn)業(yè)走向進(jìn)行研究，每3～5年發(fā)布一次預(yù)測(cè)報(bào)告。二是從業(yè)報(bào)告機(jī)制，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，每年對(duì)各種職業(yè)從業(yè)情況進(jìn)行研究，對(duì)尚需缺口或過(guò)剩情況進(jìn)行科學(xué)研判，向社會(huì)發(fā)布相應(yīng)的研究報(bào)告，供學(xué)校設(shè)置專業(yè)、學(xué)生選擇專業(yè)，以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)參考。三是區(qū)域布局機(jī)制，按照經(jīng)濟(jì)帶、產(chǎn)業(yè)帶、企業(yè)聚集帶的分布，布局職業(yè)和普通高等院校，讓校企合作更加便捷。四是專業(yè)課程預(yù)警機(jī)制。堅(jiān)持“學(xué)有所用”，國(guó)家或者省市對(duì)高等學(xué)校和中職學(xué)校專業(yè)、課程設(shè)置設(shè)定“天花板”，每年進(jìn)行一次“兵棋推演”，一旦在學(xué)人數(shù)超過(guò)就業(yè)警戒線，則發(fā)出“警報(bào)”，要求院校自動(dòng)調(diào)劑專業(yè)和招收學(xué)生人數(shù)。五是轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，實(shí)施國(guó)家和省市兩級(jí)院校動(dòng)態(tài)調(diào)整計(jì)劃，確保學(xué)校類型結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。當(dāng)前，尤其要糾正研究型教育規(guī)模占比過(guò)大、高技能型教育規(guī)模占比過(guò)小等問(wèn)題，著力推動(dòng)普通本科院校向應(yīng)用技術(shù)型院校轉(zhuǎn)型。四是開(kāi)放辦學(xué)機(jī)制，既要為化解產(chǎn)能過(guò)剩分憂，為下崗再就業(yè)人員提供學(xué)歷升造和就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，允許他們回到學(xué)?！皩W(xué)習(xí)再出發(fā)”；也要放眼世界，培養(yǎng)更多走向世界就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才，尤其是為國(guó)家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略培養(yǎng)國(guó)際化人才；還要加強(qiáng)對(duì)外教育合作，鼓勵(lì)更多有實(shí)力的院校走出去辦學(xué)，與中國(guó)全球化戰(zhàn)略“同步共振”。五是用人導(dǎo)向評(píng)估機(jī)制，教育轉(zhuǎn)型調(diào)整好不好，不能由教育自己說(shuō)了算，要建立起政府搭建平臺(tái)、社會(huì)用人單位為主體、院校主動(dòng)配合參與的人才培養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保人才培養(yǎng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

（三）以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，激發(fā)教育供給活力

圍繞制度、創(chuàng)新這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央一是加速國(guó)企改革，通過(guò)兼并重組，發(fā)揮好政府“看得見(jiàn)的手”的功能和作用；二是降低“制度性交易成本”，通過(guò)強(qiáng)力反腐、打破壟斷、放松管制等措施，保護(hù)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”；三是實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”、“中國(guó)制造2025”等計(jì)劃，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”集眾智匯眾力的乘數(shù)效應(yīng)，充分釋放全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能；四是更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。這既為教育發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，又對(duì)被認(rèn)為是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后一塊堡壘”的教育重構(gòu)內(nèi)外關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，“計(jì)劃監(jiān)控模式”與“市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式”的制度沖突將越來(lái)越凸顯。

要解決這個(gè)問(wèn)題，必須建立起以制度創(chuàng)新為導(dǎo)向的教育改革激活機(jī)制。一是創(chuàng)新教育治理模式，以全面貫徹教育方針、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力為出發(fā)點(diǎn)，制定《學(xué)校法》或類似法規(guī)，和目前正在推進(jìn)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系重構(gòu)同步，明晰政府宏觀調(diào)控、學(xué)校自主辦學(xué)和市場(chǎng)積極參與的新型關(guān)系，通過(guò)政府權(quán)利清單、學(xué)校責(zé)任清單、市場(chǎng)負(fù)面清單等劃定各方教育權(quán)責(zé)。二是創(chuàng)新現(xiàn)代學(xué)制，建立覆蓋各級(jí)各類教育的學(xué)分制度體系，增設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)必修學(xué)分，設(shè)置創(chuàng)新課程和實(shí)踐學(xué)習(xí)課程，推動(dòng)傳承性教育、生長(zhǎng)性教育、規(guī)制性教育和創(chuàng)造性教育的和諧統(tǒng)一；建立彈性學(xué)制，推動(dòng)院校之間、線上線下之間、專業(yè)與專業(yè)之間有條件的學(xué)分互認(rèn)，從制度上保障教育靈活多樣，尤其是“雙創(chuàng)”在教育體系內(nèi)更好的孕育和發(fā)展。三是創(chuàng)新教師管理制度，教師是教育創(chuàng)新的主力軍，也是“萬(wàn)眾創(chuàng)新”一支特別重要的力量，要不斷提高教師待遇，搭建科研、育人平臺(tái)，從制度上確保教師“愿意創(chuàng)新、能夠創(chuàng)新、出好創(chuàng)新成果”。四是創(chuàng)新資源配置機(jī)制，要在市場(chǎng)負(fù)面清單中明確教育公益性底線，以及市場(chǎng)“非準(zhǔn)不入”的領(lǐng)域或者事項(xiàng)，其余則放開(kāi)，讓市場(chǎng)充分參與，提供多層次、多樣化、多形態(tài)的教育產(chǎn)品?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在我們這個(gè)尊師重教的國(guó)度里，一旦被壓抑了的教育消費(fèi)熱情被點(diǎn)燃，會(huì)有多么巨大的市場(chǎng)，出現(xiàn)多少新的教育消費(fèi)，又會(huì)創(chuàng)造多少教育奇跡。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，政府一定要解放思想，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定作用。

（作者單位：重慶市教育委員會(huì)政策法規(guī)處）

（本文摘自《教育發(fā)展研究》2016年3期）