設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范化管理
——以福建省莆田市為例

莆田市國土資源局涵江分局　林　津

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設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范化管理
——以福建省莆田市為例

莆田市國土資源局涵江分局林津

[摘要]設(shè)施農(nóng)用地不同于非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地，屬農(nóng)用地范疇。如何完善設(shè)施農(nóng)用地管理，防止以發(fā)展農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改變用途，甚至發(fā)展為經(jīng)營性用地，是當(dāng)前國土資源管理工作的新問題、新任務(wù)。該文以莆田市為例，通過調(diào)查轄區(qū)內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地的開發(fā)利用情況及管理過程中存在的問題，著重從設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范化管理角度提出管理對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范化管理管理對(duì)策

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等設(shè)施農(nóng)用地。近年來，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化的發(fā)展，莆田市傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)出現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)等新興業(yè)態(tài)模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套的設(shè)施農(nóng)用地需求呈增長態(tài)勢。但也出現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地報(bào)備不規(guī)范、用地規(guī)模超標(biāo)、用途改變，甚至未報(bào)備擅自建設(shè)等問題。為完善設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范化管理，本文通過調(diào)查莆田市設(shè)施農(nóng)用地管理及實(shí)際開發(fā)利用情況，結(jié)合筆者多年基層國土資源管理經(jīng)驗(yàn)，分析管理工作中存在的主要問題，并提出相關(guān)建議及對(duì)策。

1　莆田市設(shè)施農(nóng)用地管理及開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1設(shè)施農(nóng)用地政策依據(jù)及管理方式變革情況

近年來，設(shè)施農(nóng)用地管理依據(jù)除《土地管理法》及相關(guān)配套法律法規(guī)外，可操作性較強(qiáng)的直接政策依據(jù)主要是：國土資源部及農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2010]155號(hào)）、福建省委省政府《關(guān)于加強(qiáng)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干意見》（閩委發(fā)[2013]9號(hào)）、福建省國土資源廳及農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地服務(wù)的通知》（閩國土資綜[2013]269號(hào)）、國土資源部及農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號(hào)）。根據(jù)以上政策依據(jù)，設(shè)施農(nóng)用地管理經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是在2010年9月至2014年9月期間實(shí)行審核管理方式，并將設(shè)施農(nóng)用地劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地兩大類別進(jìn)行管理；第二個(gè)階段是從2014年10月至今實(shí)行備案管理方式，并將設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)一步劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地及配套設(shè)施用地三大類別進(jìn)行管理。

現(xiàn)行的備案管理模式（2014年10月至今），其核心是用地協(xié)議和建設(shè)方案的備案管理，其中國土資源部門備案核實(shí)的主要內(nèi)容是：選址的合理性、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地規(guī)模是否超過規(guī)定的面積限制、土地復(fù)墾協(xié)議內(nèi)容及是否將非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地以設(shè)施農(nóng)用地名義備案等。

1.2設(shè)施農(nóng)用地備案情況及開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查

本次調(diào)查時(shí)點(diǎn)為2016年1月1日，調(diào)查周期為2010年9月至2016年1月1日（與設(shè)施農(nóng)用地政策文件相銜接）。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，莆田市共核準(zhǔn)或備案設(shè)施農(nóng)用地26宗，按設(shè)施農(nóng)用地類別分，生產(chǎn)設(shè)施用地5宗，附屬設(shè)施用地20宗、配套設(shè)施用地 1 宗；按管理方式分，核準(zhǔn)方式19 宗、備案方式7宗；按設(shè)施農(nóng)用地所依托的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類別分，屬大型畜禽養(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖的2宗、糧食及其他經(jīng)濟(jì)作物種植24宗。在各年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作中，以上核準(zhǔn)或備案的設(shè)施農(nóng)用地均有列入變更范圍（合法用地）。

未列入核準(zhǔn)或備案管理的設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查內(nèi)容主要是摸清莆田市設(shè)施農(nóng)用地使用類型、數(shù)量、特征及發(fā)展趨勢。調(diào)查方式采用重點(diǎn)調(diào)查及抽樣調(diào)查兩種方法，重點(diǎn)調(diào)查系選取莆田市有代表性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個(gè)，其中：山區(qū)特征農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)，分別為常太鎮(zhèn)、華亭鎮(zhèn)、白沙鎮(zhèn)、莊邊鎮(zhèn)及大洋鄉(xiāng)，平原特征農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)，分別為西天尾鎮(zhèn)、靈川鎮(zhèn)、笏石鎮(zhèn)、埭里鎮(zhèn)及江口鎮(zhèn)。抽樣調(diào)查是在以上10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中抽取大型畜禽養(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖、規(guī)?；Z食生產(chǎn)、工廠化作物栽培等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)代表性樣點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。通過調(diào)查得知：①大型畜禽養(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖方面。近年來因莆田市大力實(shí)施水環(huán)境污染整治及城鎮(zhèn)化建設(shè)，10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大部分養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞（鴨）場等畜禽養(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖被拆除，現(xiàn)存的符合環(huán)保要求的大型畜禽養(yǎng)殖僅為3家、規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖場9家，土地利用類型為歷史遺留的農(nóng)村空閑地、荒廢地等，因環(huán)境保護(hù)衛(wèi)生距離要求，離農(nóng)村居民點(diǎn)較遠(yuǎn)。②規(guī)?；Z食生產(chǎn)方面。10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶等從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)的有13家，設(shè)施農(nóng)用地使用類型主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理用房、設(shè)備及肥料存儲(chǔ)間、晾曬場、糧食和農(nóng)資臨時(shí)存放場所等；③規(guī)?；?、生態(tài)化、觀光性農(nóng)作物栽培方面。10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事觀光旅游、飲食休閑等新業(yè)態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)15家，設(shè)施農(nóng)用地使用類型主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地及配套的附屬設(shè)施用地，并伴隨有農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷、莊園、農(nóng)家樂、停車場等用地，違法用地現(xiàn)象較明顯。

2　設(shè)施農(nóng)用地利用管理及使用存在的主要問題

通過以上調(diào)查分析，設(shè)施農(nóng)用地管理工作存在的主要問題：一是設(shè)施農(nóng)用地管理是近年來國土資源管理工作新形勢下面臨的新問題，因其未突破農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收的法律界線，仍屬農(nóng)用地管理范疇，未得到足夠的重視，成為國土資源管理中的薄弱環(huán)節(jié)[1]；二是列入核準(zhǔn)或備案管理的設(shè)施農(nóng)用地?cái)?shù)量僅為26宗，與調(diào)查的重點(diǎn)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)40宗未列入核準(zhǔn)或備案的設(shè)施農(nóng)用地比例為1∶1.54，較多數(shù)量的設(shè)施農(nóng)用地未列入備案管理，游離于監(jiān)管之外，且未進(jìn)行違法用地相關(guān)處置；三是核準(zhǔn)或備案所需材料形式不一，口徑不統(tǒng)一，如：國土資發(fā)[2014]127號(hào)文件制定了較明確的備案審查要點(diǎn)，但各縣（區(qū)）備案表格制作不統(tǒng)一、備案流程不規(guī)范、收件材料有差異；四是設(shè)施農(nóng)用地核準(zhǔn)或備案用地范圍界定不夠規(guī)范，目前設(shè)施核準(zhǔn)或備案的用地范圍部分采用“位置圖”或“四至范圍圖”等簡單形式，未使用坐標(biāo)點(diǎn)進(jìn)行勘測定界，給今后監(jiān)管的位置界定留下了隱患；五是批后監(jiān)管難以形成有效機(jī)制，存在超出核準(zhǔn)或備案范圍、使用用途界定不清、監(jiān)管主體及人員責(zé)任不清、監(jiān)管滯后等現(xiàn)象，其中重點(diǎn)領(lǐng)域是規(guī)?；r(nóng)作物種植方面較容易發(fā)生改變用途等違法行為。通過以上調(diào)查可知，已出現(xiàn)假借設(shè)施農(nóng)用地之名發(fā)展農(nóng)作物產(chǎn)品深加工、飲食娛樂等非農(nóng)業(yè)行為甚至經(jīng)營性活動(dòng)等違法用地現(xiàn)象，部分國土資源工作人員對(duì)用途存在“設(shè)施農(nóng)用地定義”理解誤區(qū)。

3　設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范化管理的思路與對(duì)策

3.1將設(shè)施農(nóng)用地列入國土資源常態(tài)化管理對(duì)象

國土資源工作人員應(yīng)理清“設(shè)施農(nóng)用地屬農(nóng)業(yè)內(nèi)部問題”的思想誤區(qū)，從政策和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)上著手，充分認(rèn)清設(shè)施農(nóng)用地的性質(zhì)是“農(nóng)用地”，按農(nóng)用地管理，核心是保護(hù)農(nóng)用地，特別是保護(hù)耕地，設(shè)施農(nóng)用地使用過程中，應(yīng)嚴(yán)格按“直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的宗旨使用，凡與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的應(yīng)認(rèn)定為疑似改變用途或有違法用地之嫌并進(jìn)一步查處，生產(chǎn)結(jié)束后，占用耕地的應(yīng)復(fù)墾為耕地。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管土地領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員、農(nóng)村土地協(xié)管員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理重要性的認(rèn)識(shí)及業(yè)務(wù)水平的更新和提升。通過宣傳和培訓(xùn)，強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，將設(shè)施農(nóng)用地備案管理及批后監(jiān)管作為國土資源常態(tài)化管理的重要內(nèi)容之一。

3.2設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范化備案管理的具體措施

一是備案程序的細(xì)化和規(guī)范化。國土資源部及省國土資源廳已制定下發(fā)相關(guān)文件，并明確設(shè)施農(nóng)用地管理的精神、宗旨及審查要點(diǎn)。建議設(shè)區(qū)市及下轄縣（區(qū)），進(jìn)一步細(xì)化收件材料及辦理流程，并將設(shè)施農(nóng)用地一并列入行政審批服務(wù)中心的業(yè)務(wù)事項(xiàng)（備案類別），收件材料方面，設(shè)施農(nóng)用地申請(qǐng)報(bào)告、勘測定界技術(shù)報(bào)告書、設(shè)施農(nóng)用地備案表、建設(shè)方案、用地協(xié)議、所在村（居）委會(huì)公示材料及情況、土地復(fù)墾方案及協(xié)議，其中：建設(shè)方案及用地協(xié)議可制作樣本或要點(diǎn)供申請(qǐng)者參考。辦理流程方面：受理—審查（含現(xiàn)場勘查及規(guī)劃農(nóng)轉(zhuǎn)用、地籍、監(jiān)察聯(lián)合會(huì)審）—分管領(lǐng)導(dǎo)核簽—主要領(lǐng)導(dǎo)簽署意見—作出是否同意備案的決定—告知申請(qǐng)單位并抄送用地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及農(nóng)業(yè)部門。

二是規(guī)范備案表的格式及內(nèi)容。備案表內(nèi)容分為三個(gè)部分：第一部分是擬申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地的基本情況，包括申請(qǐng)單位或個(gè)人名稱、聯(lián)系地址、聯(lián)系人及電話，設(shè)施農(nóng)用地依托的農(nóng)業(yè)類型（畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、糧食或其他作物種值等），設(shè)施農(nóng)用地位置、地類、總面積，設(shè)施農(nóng)用地具體類型及面積的細(xì)分（分生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施及配套設(shè)施三類，并注明“具體建設(shè)內(nèi)容及范圍詳見建設(shè)方案及勘測定界技術(shù)報(bào)告書”）等內(nèi)容；第二部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)部門及國土資源部門意見簽署及加蓋公章欄，其中設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見欄，主要是考慮到相關(guān)政策文件中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督經(jīng)營者按照協(xié)議約定具體實(shí)施農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，并組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做好土地承包合同變更”的相關(guān)規(guī)定，以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)設(shè)施農(nóng)用地的“屬地管理”職責(zé)；第三部分為備注欄，用于記載設(shè)施農(nóng)用地備案及批后監(jiān)管中的特殊事宜，如使用主體變更登記、用地范圍及用途調(diào)整等。

三是明確用地協(xié)議內(nèi)容的核實(shí)重點(diǎn)。設(shè)施農(nóng)用地備案管理的核心環(huán)節(jié)是用地協(xié)議的信息核實(shí)，審查重點(diǎn)是：用地選址、申請(qǐng)用途、附屬設(shè)施用地和配套用地是否超過規(guī)定面積比例及土地復(fù)墾內(nèi)容等。審查要點(diǎn)是：土地利用總體規(guī)劃的符合性，特別是基本農(nóng)田保護(hù)要求；合理控制附屬設(shè)施用地規(guī)模（落實(shí)比例控制及面積控制的“雙控”政策：工廠化栽培、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖附屬設(shè)施用地面積分別控制在項(xiàng)目總用地面積的5%、7%及7%以內(nèi)，且面積最多分別不超過10畝、15畝及10畝）；用地協(xié)議中的土地使用條件等內(nèi)容應(yīng)向社會(huì)予以公告，公告期結(jié)束無異議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議。

四是用地范圍采用坐標(biāo)勘測定界成果進(jìn)行管理。設(shè)施農(nóng)用地備案的土地范圍，由有資質(zhì)的勘測單位進(jìn)行測量，并出具勘測成果，明確用地范圍，為今后管理提供技術(shù)支撐。

五是設(shè)施農(nóng)用地備案管理的信息化建設(shè)。建立并完善設(shè)施農(nóng)用地備案的網(wǎng)上信息化系統(tǒng)，由規(guī)劃農(nóng)轉(zhuǎn)用職能科（股）室負(fù)責(zé)將備案信息錄入農(nóng)用地管理項(xiàng)下設(shè)施農(nóng)用地管理的子系統(tǒng)路徑，以便省國土資源廳掌握動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)日常有效管理。同時(shí)，為土地年度變更調(diào)查提供依據(jù)。

3.3強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)用地備案的批后監(jiān)管及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度

對(duì)已列入核準(zhǔn)或備案管理的設(shè)施農(nóng)用地，建立項(xiàng)目用地跟蹤制度，逐宗制作“設(shè)施農(nóng)用地批后監(jiān)管跟蹤卡”， 將核準(zhǔn)或備案的設(shè)施農(nóng)用地信息填寫至跟蹤卡內(nèi)，并分發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所、縣（區(qū)）級(jí)國土資源監(jiān)察大隊(duì)及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以便在日常監(jiān)管中準(zhǔn)確掌握設(shè)施農(nóng)用地實(shí)際使用與核準(zhǔn)備案信息是否有變化，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所應(yīng)對(duì)照“跟蹤卡”，至少每月到現(xiàn)場核實(shí)一次設(shè)施農(nóng)用地使用范圍是否移位、超面積、用途改變等情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為應(yīng)及時(shí)報(bào)監(jiān)察大隊(duì)立案查處[2]。重點(diǎn)與難點(diǎn)是規(guī)模化農(nóng)作物種植使用設(shè)施農(nóng)用地的用途監(jiān)管，對(duì)利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)名義的附屬設(shè)施或配套設(shè)施用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工的，建議調(diào)查農(nóng)產(chǎn)品加工的方式及類型，屬農(nóng)產(chǎn)品本身因外觀、儲(chǔ)存等要求而切割、去皮、分類等初（毛）加工的，建議按設(shè)施農(nóng)用地范疇予以認(rèn)定；對(duì)制作成蜜餞、果脯、腌制品、罐頭等深加工的商品化產(chǎn)品生產(chǎn)用地行為，宜認(rèn)定為擅自擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，應(yīng)及時(shí)制止、責(zé)令限期糾正，并按有關(guān)規(guī)定立案查處；對(duì)農(nóng)家樂、酒莊、住宿、展銷等明顯帶經(jīng)營性的違法用地和違章建設(shè)行為應(yīng)嚴(yán)格禁止，并立案查處，但僅供觀光、采摘、燒烤等活動(dòng)且未形成違法用地和違章建筑的除外。

對(duì)歷史原因未辦理設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)的，建議開展專項(xiàng)整治清理工作，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，區(qū)分兩種情況進(jìn)行處置：一是土地開發(fā)利用現(xiàn)狀符合設(shè)施農(nóng)用地備案條件的，予以立案處罰后，納入設(shè)施農(nóng)用地備案管理范圍，積極引導(dǎo)用地單位申報(bào)備案手續(xù)，按現(xiàn)行備案政策予以備案并加強(qiáng)批后監(jiān)管；二是土地開發(fā)利用現(xiàn)狀不符合設(shè)施農(nóng)用地備案條件的，按國土資源執(zhí)法監(jiān)察程序立案查處。

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