廉政賬戶為何“兩興兩廢”

最早設(shè)立廉政賬號的寧波，搶先用了“581”，諧音“我不要”。隨后，“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政賬號相繼出現(xiàn)。

“廉政賬戶的設(shè)立，挽救了大批干部，也挽救了他們的家庭?！?/p>

“一些人為了掩蓋腐敗行為，多收少交，是這一次取消廉政賬戶的一個重要原因?！?/p>

南方周末記者 褚朝新

南方周末實習生 王昱倩

2016年8月13日，廣東省紀委發(fā)布消息，全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)設(shè)立的廉政賬戶一律注銷。此前，已經(jīng)相繼有四川、貴州、新疆等多個省份紀委宣布撤銷廉政賬戶。

廉政賬戶自出現(xiàn)就一直有利弊之爭，也曾在貴州等省份廢除過一次。幾年后，一些撤銷過廉政賬戶的地方在爭議中又再次將其恢復。這一次，是廉政賬戶第二次被撤銷。

兩立兩廢的背后，正是中國特色反腐的真實寫照。

十多年前曾被叫停一次

8月13日，一個讓王明高難過的消息傳來：廣東全省注銷廉政賬戶。

2011年設(shè)立廉政賬戶的廣東省紀委5年后發(fā)布消息：全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)設(shè)立的廉政賬戶一律注銷，今后黨員干部違規(guī)收受“紅包”按頂風違紀處理。

湖南商學院副校長、反腐專家王明高教授最早公開提出設(shè)立賬戶讓官員們退贓的設(shè)想。1999年，還在湖南省委組織部任副處長的王明高在一個課題中建議，設(shè)立一個退贓賬戶，讓收了賄賂和紅包后想退的官員們有一個出口。

1999年6月，王明高的相關(guān)建議被中紀委監(jiān)察部辦公廳以《信息要情專報》呈送中紀委領(lǐng)導，之后建議又被中組部黨建研究所在《黨建研究參考資料》上印發(fā)，受到廣泛關(guān)注。

“當時叫退贓賬戶，沒有明確說叫廉政賬戶，但后來各地設(shè)立的廉政賬戶思路基本差不多?！?月16日，王明高告訴南方周末記者，作為首倡者看到廉政賬戶被撤銷心緒難平。

其實，廣東已經(jīng)是8月份以來宣布注銷廉政賬戶的第三個省了。

8月4日，貴州省紀委副書記黃文勝公開宣布，全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)須于近日完成廉政賬戶撤銷工作，“今后，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)一律不再設(shè)立廉政賬戶?！?月11日，新疆維吾爾自治區(qū)紀委發(fā)布消息撤銷了“539”廉政專用賬戶。

此前，四川已經(jīng)先行一步。7月15日，該省宣布全省紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一撤銷廉政賬戶，余額移交同級財政，上交國庫。

這并不是廉政賬戶第一次被叫停。曾擔任王明高課題小組顧問的反腐制度研究學者李永忠介紹，十多年前廉政賬戶曾經(jīng)被叫停過一次。

2001年6月，甘肅設(shè)立廉政賬戶，2003年8月撤銷。2004年7月，甘肅第二次設(shè)立“廉政賬戶”，2005年11月再次撤銷。

對此，甘肅官方解釋是，“隨著反腐倡廉各項法規(guī)的日臻完善，根據(jù)工作形勢的發(fā)展，省紀委決定撤銷在全省工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行各個儲蓄網(wǎng)點設(shè)立的‘581廉政賬戶。”

2002年5月，福建省紀委宣布撤銷設(shè)立僅僅一年的廉政賬戶。媒體報道稱，福建推廣廉政賬戶制度后，各方均有人提出異議，認為廉政賬戶容易被少數(shù)公職人員當作“擋箭牌”，助長他們蒙混過關(guān)的僥幸心理；同時，也降低了黨員干部的自律標準。經(jīng)過調(diào)研，福建省紀委表示，“這種做法法紀依據(jù)不足，且確實存在一定的負面影響。經(jīng)研究，決定撤銷這一制度?！?/p>

廣東省紀委稱，“在全面從嚴治黨的條件下，如果繼續(xù)保留廉政賬戶，容易使黨員干部誤解收‘紅包后上繳廉政賬戶就沒事，也為有的黨員干部欺騙組織、對抗審查提供理由和借口?！彼拇ǖ恼f法較為模糊，“隨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入，廉政賬戶存在的問題也日益顯現(xiàn)。”

此外，貴州和廣東在宣布撤銷廉政賬戶時都透露，是“按照中央紀委要求”。中山大學廉政與治理研究中心執(zhí)行主任倪星也向媒體透露，幾個月前，中紀委就在內(nèi)部會議提出研究取消廉政賬戶一事。

“每年下半年 收到的錢較多”

“我現(xiàn)在都很自豪，當過王明高那個課題小組的顧問。”8月16日，曾長期在紀檢部門工作的李永忠對南方周末記者說。

1999年，李永忠在中紀委工作。王明高課題小組提出的設(shè)想事后雖然得到中央的肯定，但在當時有些石破天驚，有人曾要求李永忠退出顧問之列。

李永忠解釋了提出這一設(shè)想的背景——在九十年代，有人給一個縣委書記送錢，他退了，但縣長、副書記和組織部長都在收，他不收其他人也就不好收，大家覺得跟著他干沒意思，于是他被班子成員孤立，工作不好開展，最后只好主動提出調(diào)走。

“當時官場上有個說法，你可以不上車，但是不能擋大家的道。”李永忠說，這就是當時構(gòu)思退贓賬號的現(xiàn)實原因。

各省設(shè)立廉政賬戶與課題組的構(gòu)思接近。河南設(shè)賬戶時稱，“針對一些被動收受禮金賄賂的黨員領(lǐng)導干部，在陷入左右為難、猶豫不決境地時，省紀委增設(shè)的‘河南省581廉政賬戶，將為這些黨員領(lǐng)導干部提供一條拒絕誘惑、保護自己的正確渠道。”

“從不少腐敗案件中暴露出，腐敗分子大都是從接受禮金、紅包開始，聚斂大量錢財，走上違紀違法道路?；诖耍沂?014年12月29日開始，對違規(guī)收受禮金、紅包問題開展專項整治?！畬糍~號和‘專庫代號均為‘35581，所有款物一律上繳國庫。”山西在設(shè)立廉政賬號時稱。

宣布撤銷廉政賬戶，各省也不同程度提到了廉政賬戶發(fā)揮的“歷史作用”。廣東省紀委表示：廉政賬戶的設(shè)立，消除了黨員干部主動上交“紅包”的思想顧慮，增加了黨員干部特定條件下收受“紅包”的救濟渠道。

現(xiàn)在想起來，王明高覺得“退贓賬戶”的名字不好。各地在推行時也沒有引用這個名字，而是選擇了“廉政賬戶”這個名字。

容易記、便于傳播的諧音，成為“廉政賬號”發(fā)揮教育功能的重要表現(xiàn)。最早設(shè)立廉政賬號的寧波，搶先用了“581”，諧音“我不要”。隨后，“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政賬號相繼出現(xiàn)。再往后，復雜一些的諧音賬號出現(xiàn)，廣東廉政賬號為“35581”，諧音是“送我我不要”，湖南設(shè)立的廉政賬號是“5910”，諧音“我就要廉”。

多個省市紀委官員透露，廉政賬戶設(shè)立后，每年下半年收到的錢較多——下半年節(jié)日較多，送禮送紅包的比較集中。

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，主動如實將受賄的錢款上繳給廉政賬戶可以不被、免于或從輕追責，有些省市廉政賬戶收到的“贓款”金額巨大。

各地官方披露的信息顯示：山東濟南“廉政賬戶”設(shè)立后，一段時間內(nèi)一直保持日入萬金的速度；2013年，河南廉政賬戶共收到2219人次主動上交的禮金6170萬元；2013年9月至2014年6月，江西省三級廉政賬戶進賬10364.35萬元……

李永忠認為，這么多錢這么多人，紀檢監(jiān)察部門沒有那么多人力去查，讓他們自己上繳有效地消化了很多腐敗存量，讓有限的反腐力量可以集中精力查處極度腐敗的官員。

“廉政賬戶的設(shè)立，挽救了大批干部，也挽救了他們的家庭?！蓖趺鞲邔δ戏街苣┯浾哒f。

“一些人多收少交掩蓋腐敗”

王明高向南方周末記者提供了當年發(fā)布在內(nèi)部刊物上的“設(shè)計思路”。

他說，退贓可能有三種，第一種是悔過自新、全退，第二種是退一部分留一部分，第三種是心存僥幸，抗拒不退。根據(jù)研判，課題組提出：設(shè)立一個退贓賬號，退贓時必須寫明收錢的時間、金額和事由。

另外配套兩個規(guī)定——對在規(guī)定期限內(nèi)主動將不法收入上交到退贓賬戶的，不論干部職級問題大小，一律免除黨紀、政紀處分，不追究法律責任，待遇不變。對拒不退贓或部分退贓的，則從重處罰。此外，完善官員家庭財產(chǎn)申報登記制度、實行金融實名制、防止資金外逃。

王明高課題組的設(shè)計，得到了李永忠的認可。兩人認為，在財產(chǎn)申報制等配套措施輔助下，官員和親屬們的資產(chǎn)公開清晰，不法收入難以藏匿，退贓賬號可以有效防止官員們弄虛作假、交一部分留一部分。

關(guān)于減輕處罰的設(shè)計，各地基本都采用了。但要求官員們向廉政賬號交錢時注明收錢的時間和事由，以及相關(guān)配套制度，大多數(shù)省份并未實行。

2011年，河南省設(shè)立廉政賬戶時規(guī)定：在組織對其違規(guī)違紀行為進行調(diào)查處理前，如數(shù)將所收受的現(xiàn)金等上繳廉政賬戶的，作為免予處分或從輕處分的情節(jié)。2014年，江西省設(shè)立廉政賬戶時規(guī)定：繳款時不需說明款項來源和繳款理由，可用實名，也可不記名，鼓勵用實名繳入。受理銀行提供的客戶回單聯(lián)作為個人繳款憑證應(yīng)妥善保管，作為退繳禮金的證據(jù)。

問題官員的顧慮是打消了，但給反腐帶來的隱患也不少?，F(xiàn)任最高人民檢察院法律政策研究室副主任的韓耀元曾公開擔憂：比如，有5個人一共送了10萬，但是我存了5萬。檢察機關(guān)找我，可能就掌握一兩個人給我的4萬，我就可以說，我收受這兩個人的四萬塊錢，已經(jīng)存入廉政賬戶了，就不能認定我的受賄罪。

這一問題在現(xiàn)實中確實存在。南方周末記者調(diào)查獲知，在中部省份的一些地市州，不用交代上繳廉政賬戶的錢來自哪里、誰送的，個別官員將上繳給廉政賬戶的錢稱為“蓄水池”，只有有人舉報其受賄了，就說這筆錢就在已經(jīng)上繳給廉政賬戶的數(shù)目中。

“有個處級官員，分兩次交了近兩百萬，每次有舉報紀委找他，他就說收的錢都上繳了。因為‘蓄水池足夠大，多次舉報的總額都沒有超過200萬，至今平安無事?！碑?shù)匾幻楣賳T告訴南方周末記者。

“一些人為掩蓋腐敗多收少交，是這次取消廉政賬戶的一個重要原因?！币幻鴵芜^地級市紀委書記的官員對南方周末記者說。

不能讓廉政賬戶“洗白”受賄

“中紀委一直沒有明確對廉政賬戶表態(tài)，也沒有相關(guān)統(tǒng)一的規(guī)定，各省各地做法都不一樣?！倍嗝麑W者對南方周末記者介紹。

收到贓款后何時上繳才能免于處罰，各地規(guī)定不一，司法實踐中紀檢監(jiān)察部門和司法部門的看法也不一樣。

南方周末記者查詢發(fā)現(xiàn)，2013年6月8日，江西省紀委規(guī)定通知下發(fā)前已收受錢款要在一個月內(nèi)上繳廉政賬戶，今后確屬無法拒收的錢款要及時上繳廉政賬戶，沒有明確的時限要求。

上繳贓款的時限模糊不具體，使得涉嫌受賄的官員們可以選擇恰當?shù)臅r機決定贓款的取舍，降低了腐敗的成本和風險。

8月1日，湖北洪湖原市委書記鄒太新受賄案在荊門中院公開開庭審理。2014年2月，鄒太新得知自己的前任、時任荊州市委常委、宣傳部長幸敬華被湖北省紀委調(diào)查，判斷兩人可能有共同行賄人，擔心行賄人被抓后將他供出，先后退還給當事人人民幣21萬元、2萬美元，并安排妻子通過銀行轉(zhuǎn)賬人民幣7萬元至廉政賬戶。

8月11日，新疆紀委有官員評價：有的黨員干部收受賄賂后，在聽到“風聲”感覺“苗頭”不對時，搶在組織調(diào)查之前把“吞”下去的錢“吐”出來，往廉政賬戶里一塞了事，為自己的受賄行為“洗白”。

南方周末記者查閱公開司法文件發(fā)現(xiàn)，一些涉嫌受賄的官員得知自己即將被調(diào)查才退款，是否可以界定為自首從輕處理，在法庭上成為控辯焦點。

2015年9月，海南省澄邁縣原縣委常委、副書記盧勇受賄案開庭審理。盧勇及辯護人提出，盧勇曾主動上交海南省紀委廉政賬戶68萬元及案發(fā)前退還給行賄人的55萬元不能認定為受賄。公訴人則認為，盧勇上交及退還的行為是出于掩蓋罪行而退贓，不影響對其受賄罪的認定。

新疆紀委透露，在辦案中還發(fā)現(xiàn)，“收受了禮金的黨員干部即使把錢打入了廉政賬戶，卻依舊利用職權(quán)或職務(wù)上的影響為他人謀取不正當利益，辦了不該辦的事。這種情況下，廉政賬戶也就沒有充分發(fā)揮防止以權(quán)謀私、防范不正之風和腐敗問題發(fā)生的作用。”

越來越多地方取消廉政賬戶

針對廉政賬戶對上繳贓款時限規(guī)定不清晰的問題，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》做出了較為具體的界定：國家工作人員收受請托人財物后及時退還或者上交的，不是受賄。國家工作人員受賄后，因自身或者與其受賄有關(guān)聯(lián)的人、事被查處，為掩飾犯罪而退還或者上交的，不影響認定受賄罪。

一名基層的紀委官員提醒南方周末記者，在廉政賬戶十年多的實踐中，一些地方紀委也注意到暴露出的上述問題，因此最近幾年設(shè)立廉政賬戶的地方一般都限定了時間。

2014年2月，湖南省安鄉(xiāng)縣紀委設(shè)立廉政賬戶時明確規(guī)定：黨和國家工作人員對因各種特殊原因未能拒收、難以退回的禮金禮品，必須自收禮之日起一個月內(nèi)如實登記、上交縣紀委監(jiān)察局。2014年3月5日，湖南省衡陽市蒸湘區(qū)設(shè)立廉政賬戶時要求，“將未能拒收、難以退回的禮金禮品于收禮之日起一個月內(nèi)如實登記、上交?！?/p>

一些地市則出臺了更嚴厲的制度。湖北恩施州對違規(guī)收送“紅包”、禮品、禮金的黨員干部“零容忍”，一律先免職再處理，收受的“紅包”、禮品、禮金一律收繳。

即便各地改進完善制度，但仍有越來越多的地方取消廉政賬戶。四川省紀委一名官員向南方周末記者表示，反腐形勢變了，現(xiàn)在全面從嚴治黨。

2016年1月1日，新版的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第83條、84條明確規(guī)定，收送可能影響公正執(zhí)行公務(wù)或超出正常禮尚往來的禮金禮品，都是違紀，都要視情節(jié)給予相應(yīng)的紀律處分。

8月11日，宣布取消廉政賬戶時，新疆紀委公開表態(tài)說，“隨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入推進，廉政賬戶存在的短板也日益顯露出來。廉政賬戶的撤銷，可以打消少數(shù)人把廉政賬戶作為‘掩體實施違紀違法行為的僥幸心理，也有利于迅速準確地查明黨員干部是否存在違紀違法行為?！?/p>

“事實上，有的黨員領(lǐng)導干部收受了禮金，盡管存入了廉政賬戶里，但送禮金的人以為他還在繼續(xù)收，黨風被敗壞的事實已經(jīng)傳揚出去了。送禮金的黨員干部也是違紀，如要保護他，必須把禮金退回去?！毙陆o委一名官員在題為《從撤銷廉政賬戶說起》的文章中說。

取消廉政賬戶后，四川的做法是，“堅決當面拒收可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮金；對因特殊原因確實無法當面拒收的，事后要盡可能退還；對因各種原因未能當面拒收和事后退還的禮金，要按干部管理權(quán)限，及時向紀檢監(jiān)察機關(guān)報告，一個月內(nèi)實名登記上交?！?/p>