文吳 爽
完善杭州城市建設(shè)投融資體制的對策建議
文吳爽
改革開放以來,杭州市經(jīng)濟和社會快速發(fā)展,城市化水平不斷提升,與此同時,全市城建的巨大資金需求也逐步顯現(xiàn)。從資金的終極來源看,杭州城建資金的供給主要依靠財政資金,然而隨著全市經(jīng)濟增速逐漸放緩、房地產(chǎn)市場降溫,財政收入減少及地方性債務(wù)規(guī)??刂?,靠市財政擴大城市建設(shè)已力有不逮,難以為繼??梢灶A(yù)見,巨大的城市建設(shè)投融資需求將逐步成為當(dāng)前及今后一個時期杭州經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的最大制約瓶頸。
為解決現(xiàn)存的城市建設(shè)財權(quán)和事權(quán)劃分不夠明晰、多元化投融資格局尚未根本形成、民間資本注入依然存在阻礙、投融資資源隱形流失等突出問題,必須進(jìn)一步完善杭州城市建設(shè)投融資體制。
必須摒棄過往投資、建設(shè)、運營和管理“一肩挑”的做法,充分發(fā)揮引導(dǎo)、服務(wù)、管理、監(jiān)督的職能。一是加強引導(dǎo)。政府要負(fù)責(zé)杭州城市建設(shè)未來需求預(yù)測和總體布局規(guī)劃,制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期計劃,通過向社會公布城市建設(shè)發(fā)展計劃和政府的政策、重點戰(zhàn)略,為外資和民間資本投資提供導(dǎo)向,消除市場盲目性;同時,在民間投資城市建設(shè)信息不夠充分的情況下,要改進(jìn)投資方式,通過運用財政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段,提高政府投資效率,帶動民間投資城市建設(shè)。二是提供服務(wù)。在城市建設(shè)市場化融資過程中,政府要繼續(xù)加強服務(wù)職能,為廣大投資者創(chuàng)造一個公平競爭的投資環(huán)境。三是強化管理。按照“改投、建、管三位一體為投、建、管三分離”的目標(biāo),對城市建設(shè)相關(guān)政府部門和杭州城投集團(tuán)進(jìn)行配套改革,真正做到政企分開,政府退位為城市建設(shè)項目的監(jiān)管人而不是主辦人;同時還要積極培育社會中介服務(wù)體系,發(fā)揮咨詢、設(shè)計、評估、擔(dān)保、審計等中介機構(gòu)在投融資中的作用,盡快建立中介機構(gòu)的信譽保險和監(jiān)督體系,為城市建設(shè)項目的市場化融資創(chuàng)造良好的外部條件。四是嚴(yán)格監(jiān)督。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強對城市建設(shè)融資過程和融資資金使用的監(jiān)管,以保證投融資過程的透明公開,防止違規(guī)使用資金。不僅要建立公開透明的決策程序,公開決策結(jié)果并為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機會,還應(yīng)發(fā)揮司法、審計以及新聞媒體等社會監(jiān)督機構(gòu)對城市建設(shè)融資過程、融資資金的使用的監(jiān)督作用。
一是加大財政性資金投入。繼續(xù)對基礎(chǔ)設(shè)施類項目的政府收費體制加以改革,使本應(yīng)通過市場交換取得的成本費用補償資金合理地還原到價格中去;清理不合理收費項目,只保留必要的非營利性和公益性設(shè)施建設(shè)配套費等。逐步提高財政預(yù)算資金用于城市建設(shè)的比重。加大對公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入,重點投向城市道路、環(huán)境治理、防洪工程等方面的重大項目。二是加大民間資本參與的深度和廣度。首先,積極引入民營資本。鼓勵與城市建設(shè)項目所需資金特點相匹配的社會資金投入城市建設(shè)。其次,建立多層次的民營企業(yè)融資體系。一方面,政府要作中介,構(gòu)建各級各類銀行與民營企業(yè)的定期聯(lián)系制度;另一方面,還要積極支持民營企業(yè)進(jìn)入資本市場。最后,還應(yīng)建立公平規(guī)則,為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。三是加大外資利用力度。首先是改善外商投資環(huán)境。廣泛推行“窗口式辦公”和“一站式服務(wù)”制度,在全社會營造“親商、尊商、重商”的濃厚氛圍。其次是重點把外資引入高定位的城市建設(shè)項目當(dāng)中。在進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃時,要考慮城市建設(shè)的長遠(yuǎn)性和未來性,利用外資就要從戰(zhàn)略的高度考慮引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的可行性,更要考慮建設(shè)項目本身的高科技性和對未來的適應(yīng)性。最后還應(yīng)合理控制外資規(guī)模。
一是啟動銀團(tuán)貸款交易系統(tǒng)平臺建設(shè),積極推進(jìn)銀團(tuán)貸款。首先,應(yīng)突出專業(yè)化,提升銀團(tuán)貸款服務(wù)水平。積極協(xié)調(diào)駐杭各商業(yè)銀行提升銀團(tuán)貸款專業(yè)化管理水平,提高貸款定價、銀團(tuán)組建、貸款分銷、融資文件制作等專業(yè)能力,提高銀團(tuán)貸款風(fēng)險管理水平。其次,應(yīng)堅持市場化,推進(jìn)交易體系的完善。積極推動銀團(tuán)貸款一級市場的健康發(fā)展,并擇機推動二級市場的建立,形成更加市場化的貸款風(fēng)險分擔(dān)機制,增加銀團(tuán)貸款市場的流動性。最后,強調(diào)協(xié)作,充分調(diào)動駐杭各家銀行的積極性。二是啟動債券融資。國家于1999年明確強調(diào)將企業(yè)債券額度分配給那些以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的企業(yè),使債券資金更多地用于交通、電力、水利和各項城市基礎(chǔ)設(shè)施項目上。杭州現(xiàn)有的城建投資集團(tuán)、現(xiàn)有及未來專業(yè)性城建方面的投資公司,應(yīng)緊抓機遇,積極籌備發(fā)行債券。實踐證明,只要將債券利率貼補比同期貸款利率低1~2個百分點,便可極大地增強企業(yè)債券的吸引力。在發(fā)行額度方面,參考企業(yè)債的標(biāo)準(zhǔn),建議將發(fā)行規(guī)??刂圃?~50億。三是利用投資基金融資。杭州市要想通過利用投資基金來擴大城建資金來源,應(yīng)優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施投資引導(dǎo)基金和投資基金,并為此建立與基礎(chǔ)設(shè)施投資基金運作相適應(yīng)的投資退出機制,建立健全投資咨詢、項目評估與基金評估體系。四是嘗試股票市場融資。目前,杭州市公用設(shè)施領(lǐng)域的上市公司尚屬空白。從長遠(yuǎn)看,市政公用企業(yè)應(yīng)改善經(jīng)營,增強實力,為將來上市融資、更好地發(fā)展企業(yè)作好準(zhǔn)備。
一是逐步完善以企業(yè)為主體的投資決策機制。充分發(fā)揮杭州市已經(jīng)成立的政府投融資平臺作用,全面貫徹落實企業(yè)的投資自主權(quán)。減少政府干涉,避免新的政企不分;強化城投類企業(yè)投資主體地位,將城市資產(chǎn)、政府安排的城建項目的配套資金劃歸城投類企業(yè),由城投類企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理,盤活存量,吸引增量,其收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);在前期研究、立項、融資方式的選擇等各環(huán)節(jié)中,都由企業(yè)自主決策;對于新建的經(jīng)營性項目要嚴(yán)格按照《公司法》的要求,明確企業(yè)法人關(guān)系,不盲目進(jìn)行項目建設(shè)。二是逐步完善多層次的財政投融資風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機制。杭州市政府投融資平臺在推動城市化和工業(yè)化發(fā)展的同時,也積累了不少債務(wù)。這些債務(wù)從微觀層面上看是企業(yè)的顯性債務(wù),但是從政府宏觀層面上看,則是市政府的隱形債務(wù)。為了減小財政投融資的風(fēng)險,就必須通過委托和代理關(guān)系,理清資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,落實各個投資主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。
一是構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)管理制度,其中包括:舉債評審制度、償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度;償債準(zhǔn)備金制度;財政風(fēng)險預(yù)警制度。二是建立城建償債專項基金,健全債務(wù)償還機制。建立一些城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金,并對各項資金統(tǒng)一納入基金專戶,統(tǒng)籌安排使用,這一方面可以有效地實現(xiàn)資金的杠桿作用,另一方面為平臺對外融資提供了必要條件。
(作者單位:杭州市社科院)