面向不動產(chǎn)登記制度弊端的措施探討

龔威

摘 要：該文以不動產(chǎn)登記制度的弊端與解決思路為研究對象，論文首先分析了不動產(chǎn)登記不統(tǒng)一的弊端，論文中主要分析了4個方面，在此基礎上，論文論述了建立我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的幾點思考。論文是筆者長期工作基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：不動產(chǎn)登記制度 弊端 解決思路

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）02（b）-0125-03

1 不動產(chǎn)登記不統(tǒng)一的弊端

1.1 造成了登記范圍的不明確

登記范圍的確定，是不動產(chǎn)登記中首先要解決的難點問題?！段餀?quán)法》對什么是不動產(chǎn)、不動產(chǎn)登記的范圍未作明確規(guī)定，不動產(chǎn)登記制度主要散見于國家多部法律、法規(guī)和規(guī)章之中，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，加之各地經(jīng)濟差異加大，地方立法對不動產(chǎn)登記范圍的規(guī)定也不盡相同，各種規(guī)定之間存在不相和諧甚至相互矛盾的地方。

一是納入不動產(chǎn)登記范圍的權(quán)利客體過窄。從前面分析可以看出，目前我國不動產(chǎn)登記的權(quán)利客體主要有土地、房屋、林木、草原、海域、灘涂、礦藏等，但隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的不動產(chǎn)開始分化和組合 ，一些新型的不動產(chǎn)權(quán)利開始出現(xiàn)，如，土地空間權(quán)、地下權(quán)等逐漸受到人們的重視，涉及這些不動產(chǎn)客體的登記法律沒有規(guī)定；有些不動產(chǎn)仍未進入或未完全進入交易市場，如，鐵路、電網(wǎng)、公路、輸油（氣）管道、城市地下管道等等，也未列入不動產(chǎn)登記的范疇；某些市場交易頻繁的不動產(chǎn)未能登記，如，農(nóng)村房屋的買賣。這不僅與我國深化市場經(jīng)濟體制改革的要求不符，更使權(quán)利人利益難以得到保護，不利于發(fā)揮物的使用價值。

二是不動產(chǎn)登記的種類存在沖突。以土地和房屋登記為例，《土地登記辦法》中專設總登記一章，其他登記包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記，而在《房屋登記辦法》中不僅無總登記的概念，其他登記包括的則是更正登記及異議登記，預告登記另設章節(jié)；《土地登記辦法》中權(quán)利歸屬及其他記載內(nèi)容的變更、他物權(quán)的設立放在變更登記的規(guī)定里，而在《房屋登記辦法》中所有權(quán)登記下包括初始登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記及注銷登記，地役權(quán)登記、抵押權(quán)登記另設章節(jié)。這種在登記類型上的沖突，容易導致理論認識和事務操作上一定的混亂，給不動產(chǎn)物權(quán)市場交易帶來安全隱患。

1.2 阻礙了不動產(chǎn)市場的交易

前面分析到，我國現(xiàn)行不動產(chǎn)登記實行多部門登記制，至少存在土地、房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、海洋、地質(zhì)、礦產(chǎn)等8個部門進行不動產(chǎn)物權(quán)登記，并且依據(jù)各自的法律還實行分級登記。這種多部門多級別的登記制度是難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的，其弊端很明顯。

1.2.1 影響不動產(chǎn)交易的安全

不同的登記部門依據(jù)的法律不盡相同，而且法律規(guī)定之間有很多矛盾和沖突之處，容易產(chǎn)生對同一項不動產(chǎn)物權(quán)實行不同的政策，使不動產(chǎn)市場交易的主體無所適從，影響他們的投資熱情和交易的安全感。即使依據(jù)同一部法律，多部門登記也會造成當事人的權(quán)利難以實現(xiàn)。

1.2.2 增加了權(quán)利人的登記成本

權(quán)利人在進行不動產(chǎn)登記前，往往要花費一定的時間和精力，首先搞清楚將要登記的權(quán)利歸哪家部門管理，對登記具體有哪些程序和實體的特殊要求，這在無形中增加了當事人的登記成本。由于不動產(chǎn)自然聯(lián)系上的緊密性，權(quán)利人就一項不動產(chǎn)物權(quán)的變動，往往需要到不同的部門分別登記，重復交納高昂的登記費用。同樣，如果權(quán)利人同時擁有多個不動產(chǎn)權(quán)利，也需要到不同的登記機關分別提出申請，耗費權(quán)利人的時間成本和費用成本。

1.2.3 造成了登記資源的浪費

土地、房產(chǎn)、林地等不動產(chǎn)權(quán)利在不同的部門分別登記，均需要專業(yè)的登記人員隊伍和專項財政保障，不僅機構(gòu)臃腫，大大增加了政府負擔，而且由于登記信息由各個登記機關壟斷，不能實現(xiàn)有效的資源共享，容易造成大量的錯登、漏登情形，降低了服務效率，從而造成了登記資源的大量浪費。

1.3 導致了登記程序的混亂

盡管《物權(quán)法》對不動產(chǎn)登記程序進行了原則性的規(guī)定，但不動產(chǎn)登記程序是具有明確法定性、嚴格的順序性以及過程完整性的活動，不進行明確規(guī)定，容易造成實踐中的混亂。遺憾的是現(xiàn)在沒有新的法律、行政法規(guī)規(guī)定不動產(chǎn)登記程序，主要還是靠部門規(guī)章和地方立法進行規(guī)定，立法層次低，加上各地理解不一，不僅破壞法律的嚴肅性，而且對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是背道而馳的。

1.4 降低了登記信息的公開程度

不動產(chǎn)登記信息公開是登記體現(xiàn)公信力的重要保證，但是現(xiàn)在這項制度還存在很多不足，表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.4.1 信息公開不足

盡管各登記機關均承諾當事人可以公開查詢不動產(chǎn)登記資料，但由于計劃經(jīng)濟時代形成的思維定勢，登記機關仍對不動產(chǎn)登記資料信息的查詢設置了嚴格的限制，當事人只能查看到一些比較簡單的粗略的內(nèi)容，這與物權(quán)變動公示公信原則要求的登記信息充分、有效的公開相差很大。

1.4.2 查詢程序不夠明確

除國土資源部的《土地登記資料公開查詢辦法》對土地登記資料查詢程序做了較詳細的規(guī)定外，其他相關法律、法規(guī)和規(guī)章缺少對不動產(chǎn)登記的查詢規(guī)定。很多地方立法中也只籠統(tǒng)規(guī)定土地登記資料、房屋權(quán)屬狀況可以查詢等內(nèi)容，極少有涉及對登記查詢具體程序和范圍的規(guī)定。

1.4.3 查詢手段單一

對不動產(chǎn)登記資料的查詢，當事人一般要到登記機關申請、提供相關證明，經(jīng)登記機關審查和繳納查詢費用后，才能查看到相關資料，缺少方便、快捷地查詢途徑。有些地方當事人雖然可以通過登記機關的專門網(wǎng)站查詢登記信息，但是由于登記機關網(wǎng)上公布的信息往往不完整或經(jīng)過技術處理，當事人想獲取自己需要的不動產(chǎn)登記信息資料很難。法國、日本、瑞士、我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)的民法典和有關的不動產(chǎn)登記法無不為第三人的查詢提供了便利。

2 建立我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思路研究

建立國家不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，目前在立法界和理論界并無疑義，《物權(quán)法》第10條第2款也明確規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，可謂是大勢所趨。但《物權(quán)法》施行后的幾年來，國家法律、行政法規(guī)并沒有出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法，可見要建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的艱巨性和復雜性，特別是在我國地域遼闊、區(qū)域間發(fā)展極不平衡的國情下，如何構(gòu)建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、要建立什么樣的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度等等問題，確實值得我們思考和探究。

2.1 完善的不動產(chǎn)登記制度

布立克德爾曾言，一個完善的不動產(chǎn)登記制度，應具備下列幾項條件，此乃辦理不動產(chǎn)登記不變的原則：穩(wěn)固、簡易、精確、適境。結(jié)合我國實際，筆者認為，完善不動產(chǎn)登記制度至少具有以下4個特點。

2.1.1 登記機構(gòu)的統(tǒng)一

登記機構(gòu)不統(tǒng)一，容易造成不動產(chǎn)登記體系散亂，政策規(guī)定前后矛盾，登記信息不完整，登記成本提升，登記公信力下降等種種問題，我國現(xiàn)行“政策多門、多頭登記”的不動產(chǎn)登記體制已暴露出許多弊端。統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構(gòu)，不是僅僅滿足國家行政管理的需要，而是要根據(jù)現(xiàn)代社會不動產(chǎn)市場交易的特點，充分體現(xiàn)物權(quán)公示公信原則，對產(chǎn)權(quán)人權(quán)利和交易安全進行有效保護。

2.1.2 登記程序的便捷

市場經(jīng)濟社會財貨交易十分頻繁，大量的交易需要快速流轉(zhuǎn)，這影響著社會財富的增加。登記既然作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示手段，為加快不動產(chǎn)交易的節(jié)奏，登記也必須“提速”，這不僅能節(jié)省權(quán)利人的登記成本，而且能使買受人避免遭受限制登記的處分，保證取得權(quán)利的安全。

2.1.3 登記信息的真實

不動產(chǎn)登記的基本法理，就是作為物權(quán)公示原則具體表現(xiàn)方式的不動產(chǎn)登記，必須要在物權(quán)變動中發(fā)揮實質(zhì)性的決定作用，而且要發(fā)揮積極的權(quán)利正確性證明的作用。

無論從登記發(fā)揮促進私權(quán)交易、保護交易安全、降低交易成本的功能，還是從登記作為國家管理社會重要資源的目的來看，登記信息的真實性均不可或缺。

2.1.4 一定公權(quán)力的介入

登記之所以能成為物權(quán)變動的公示手段，具有公信力，與國家公權(quán)力的介入是分不開的，是國家專門機關將權(quán)利人的申請事項記載于不動產(chǎn)登記簿后，才賦予了登記強大的公示公信力。同時，登記還有一個利益平衡的問題，作為國家管理和規(guī)范社會財產(chǎn)交易秩序的依據(jù)手段，也需要一定公權(quán)力的介入。

2.2 建立我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，我國目前急需制定一部《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法》或《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》（以下統(tǒng)稱“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法”）。在這部統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法里，我國要改變現(xiàn)行的登記管理體制，對土地、房屋、森林、水面、灘涂、道路等各類不動產(chǎn)適用統(tǒng)一的登記辦法。

結(jié)合上文對完善的不動產(chǎn)登記制度和我國建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度注意問題的分析，筆者認為，我國要制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法，應該從以下7個方面，努力建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。

2.2.1 明確不動產(chǎn)登記范圍的標準

物權(quán)法定原則要求物權(quán)的類型、物權(quán)的內(nèi)容、物權(quán)的變動等必須由法律直接規(guī)定，任何人不得隨意創(chuàng)設物權(quán)。從嚴格的物權(quán)法定原則上說，其所稱的“法”僅指法律而言，命令和習慣法不包括在內(nèi)，亦不得類推適用而創(chuàng)設物權(quán)。

登記作為不動產(chǎn)物權(quán)的表征方式，其登記的范圍和內(nèi)容也必須遵循法律規(guī)定，物權(quán)法定原則也是登記制度的基礎。目前我國尚處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，沒有嚴格遵循物權(quán)法定原則，物權(quán)設立處于開放狀態(tài)。這不僅有違物權(quán)的絕對性和排他性，而且容易導致以物權(quán)為內(nèi)容的契約不能明晰權(quán)責，給市場交易安全帶來隱患。這反映在不動產(chǎn)登記制度上，表現(xiàn)為登記范圍不明確、登記內(nèi)容和程序混亂等種種問題。

2.2.2 統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機關

筆者贊同建立由土地管理部門（在實行房地統(tǒng)一登記的地方為土地和房屋管理部門）負責統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，具體制度設計上也統(tǒng)一于土地為中心，并對管轄范圍作出適當?shù)恼{(diào)整，實行不分級登記和屬地管轄原則，即不動產(chǎn)登記在其所在的縣（市、區(qū)）土地部門登記，國家和上級土地主管部門進行指導和監(jiān)督，不具體辦理登記事務。

2.2.3 明確不動產(chǎn)審查方式

登記范圍的審查。為了充分地發(fā)揮登記作為物權(quán)變動公示手段的功能，增強登記的公信力，保障不動產(chǎn)權(quán)利交易的安全，登記機關應該對引起物權(quán)變動的原因進行適當?shù)貙彶?，重點放在民事主體是否適格和意思表示是否真實方面，以保證登記結(jié)果的正當性。在不動產(chǎn)登記為使登記的內(nèi)容與真實的權(quán)利相一致，就應對登記的內(nèi)容進行實質(zhì)性審查，實行實質(zhì)性審查，是登記具有公信力的必要前提。

同時，登記機關審查的權(quán)利必須與責任的承擔應當掛鉤，遵循權(quán)責一致的原則，因?qū)彶椴粚崒е碌怯涘e誤，登記機關也須依法承擔相應的責任。登記信息真實性的審查。信息的真實性，是不動產(chǎn)登記制度賴以存在和作用發(fā)揮的基礎，其重要性不言而喻。

2.2.4 統(tǒng)一不動產(chǎn)登記效力

統(tǒng)一不動產(chǎn)登記效力，也應該結(jié)合我國的現(xiàn)實，充分考慮社會、經(jīng)濟、文化背景等因素，根據(jù)不動產(chǎn)市場交易安全和效率的需要，來做出分析和構(gòu)建制度。目前，我國社會經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實決定了不動產(chǎn)市場培育還不健全，市場交易的風險相對較大，各種擾亂市場交易的行為仍然存在。在這種情況下，法律應更關注對不動產(chǎn)交易的安全，不動產(chǎn)登記采取登記生效主義模式。賦予登記更強的公示公信力。這符合目前市場經(jīng)濟條件下交易頻繁的社會保護交易安全和善意第三人的價值取向，同時對真正權(quán)利人則給予制度上的救濟。

3 結(jié)語

不動產(chǎn)登記制度是《物權(quán)法》中的一項重要制度，目前我國不動產(chǎn)登記不統(tǒng)一的現(xiàn)狀嚴重影響了登記功能的發(fā)揮，不利于當事人權(quán)利的保護，不利于市場交易的安全，不利于管理的規(guī)范，必須予以改變。

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