以PAM分析臺灣農村建設之慢城認證治理機制

中山大學公共事務所（高雄市） 黃柏霖

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以PAM分析臺灣農村建設之慢城認證治理機制

中山大學公共事務所（高雄市） 黃柏霖

全球化對于國家、地方或區(qū)域都產生了一定的影響。目前，臺灣農村正面臨農村人口凋零、大部分為傳統社會，個體、群體流量不足等問題。兩岸各有城鎮(zhèn)通過慢城認證，此過程是一種重要的民眾參與。由公共事務管理架構（PAM）檢視臺灣慢城機制之啟動關鍵是智識教育、受良好教育之第二代與小區(qū)精英之運作，接續(xù)關切的問題是永續(xù)、機構導入與大城市郊區(qū)是否發(fā)展合宜。

慢城認證 PAM 兩岸農村

1 臺灣農村所面臨問題

全球化浪潮對于國家、地方或區(qū)域有一定的影響，加上區(qū)域發(fā)展上，存在不均衡資源與資源輸送上的困難，使得原來在資本資源相對不豐富的地方政府或是特殊區(qū)域，被逼迫走向趨同化的發(fā)展方向。加上原有地方政府治理上的一些瓶頸，如財貨與專業(yè)人力資本缺乏，金融財貨資本與優(yōu)質人力朝城市集中。地方或區(qū)域主要產業(yè)的經濟規(guī)模太小、行政組織網絡的鏈接不足，民眾參與不足，包含私部門與公民社會的連接等薄弱問題，產生沖擊面加劇、受害面更深的現象。地方治理本身就是復雜的多重層次治理（multi-level governance）關系，如結構的變動性、復雜性和多元性，恐怕非一般位處于相對位置不利的地方政府有獨自能力可以去面對。

臺灣的農村正面臨農村人口凋零，青壯年人口往城市移動。從事農業(yè)人口老化，農產品銷售市場狹小，耕地因為繼承劃分呈現零碎的狀態(tài)，不利大型機具利用。加上WTO的沖擊，且大部分為傳統社會，以社會發(fā)展矩陣（Social Development Matrix，SDM）分析，其特性如表1所示，以本質面看，基本上個體上流量不足，以現象面看，群體流量亦不足，是否能夠進階到現代社會都是一個存疑的問題，遑論能進入后現代社會。然而東臺灣花蓮縣的鳳林鎮(zhèn)與南臺灣嘉義縣的大林鎮(zhèn)分別在2014年與2015年，通過國際慢城組織（Cittaslow International Network ）的認證，直接躍升接近或近似于后現代主義的社會的價值（后現代化的核心社會目標不是加快經濟增長，而是增加人類幸福，提高生活質量，Inglehart 1997）。

中國大陸目前也有3個城鎮(zhèn)通過總部設在意大利的慢城組織認證，這幾個城市分別是江蘇省南京市的高淳區(qū)、廣東省梅州市的雁洋鎮(zhèn)和山東省曲阜石門山鎮(zhèn)。兩岸各有一些城鎮(zhèn)進入，但礙于數據搜集的時間與空間限制，本文僅選取臺灣的慢城進行分析。又因為通過慢城組織之認證屬于地方重要之公共事務，地方政府的角色扮演幾乎沒有施力點，亦沒有能力去積極解決衰敗農漁村社會問題（類似大陸之“三農”問題）。整個過程可以說，民間組織或公民參與扮演極為重要的角色，因此選取以公共事務管理架構（PAM）來檢視臺灣的慢城之一——花蓮縣鳳林鎮(zhèn)（李明軒，2015），探討在全球化沖擊之下一個衰敗貧瘠農村社會，從名不見經傳的東臺灣偏鄉(xiāng)小城成長為慢城的過程。

表1 臺灣農村社會SDM分析

2 基于PAM架構的分析

如上所述，慢城認證的過程是一種重要的公民參與（標準為須達到能源與環(huán)境政策、基礎設施政策、現代生活素質政策、農業(yè)、觀光與藝術政策、游客招待與相關訓練政策、小區(qū)凝聚力、伙伴關系共七大項、78個細項，以計分評分卡上取得一半分數為通過）。且不論慢城認證是否為一個解決地方困境的最佳方案，仍可視其為不追求GDP增長的城鎮(zhèn)發(fā)展契機，但又不類似不丹之GHP導向。

2.1 載體

“載體”又稱為條件面，研究場域（花蓮縣鳳林鎮(zhèn)）與一般臺灣農村相類，因為農地農用政策關系，土地利用大多為農地，公有土地居多（臺灣糖業(yè)公司用地為多數，目前土地利用型態(tài)為平地造林居多，土地使用權非民間私有）。自然生態(tài)條件較佳，但社會條件較弱，特別在加入WTO之后，糧食生產的存廢爭議問題，一直困擾農政當局。即使有一些相關的政策如“農村再生條例”等，仍無法解決目前農村凋敝問題。存在人口嚴重老化現象，老化指數 （是以65歲以上人口數除以14歲以下人口數，所得出的比率）竟高達103.08（2015年，嘉義縣老化指數最高，達137.26%，澎湖縣次之，為117.04%，云林縣為115.66%）。在臺灣區(qū)域發(fā)展計劃中位階屬于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、非區(qū)域中心或副區(qū)域中心，基礎設施一般，屬于文化移轉及社會發(fā)展存量不足區(qū)域。若再沒有任何政策作為，恐成為自然衰敗的地理小區(qū)，最后并入其他行政區(qū)域從地圖上消失。

2.2 個體本質

“個體本質”又稱為本質面，探討的是個體，基本上本研究場域，若為一般的想象會認為是認知水平與認知判斷基礎薄弱，而傳統社會也的確如此。但是這個城鎮(zhèn)卻具備 PAM架構中的啟動關鍵（智識教育），進一步也具備移轉考驗的價值判斷。由于該小鎮(zhèn)與臺灣高雄市美濃區(qū)相似，為一從新竹、苗栗移民至此客家聚落，重視下一代教育文化，使得無形的知識資本或文化教育資本得以再制?？梢暈橐婚_始的路徑就與臺灣一般農村以傳統農業(yè)生產，或培養(yǎng)一種明星農特產品的方式不同，嚴格講就是沒有基本生產條件。而這些受過良好教育的人才，在家鄉(xiāng)也未必能找到工作，但借助當代信息數據應用，成立一些網絡虛擬社區(qū)，傳播永續(xù)生態(tài)觀念的信念、導入專業(yè)為事實判斷。進而影響價值重新塑造，既然無法以快速的生產導向為基礎，就以慢、小、永續(xù)的方向進行。但也非對抗現今科技，是營造如傳統思想的天人合一概念。由小區(qū)精英與地方耆老達成人際判斷上的倫理與和諧，可推論態(tài)度上與體制上已有改變。

2.3 現象面

群體行為表現在經濟、社會、政治與政府。本研究場域在經濟發(fā)展上是傳統農村自給式經濟，供需市場極小，社會為封閉型式。政治上多如傳統小區(qū)由一些大家族把持，地方當局因財政困難與長老領導無力改變一些困境。發(fā)展停滯不前，人口凋零，產業(yè)不振如同英國之衰敗城鎮(zhèn)，最后連地方議會議員席次都無法保留。這樣的小城為何能異軍突起，通過慢城組織多項選評，原因是前文在個體本質面上有些通過啟動關鍵的流量，論述于下一節(jié)。

3 啟動關鍵

若以啟動關鍵（智識教育）視為面對環(huán)境調適外在的變量（Ostrom，2010），而在生物環(huán)境下（biophysical，如PAM的載體），與小區(qū)（Attributes of community）、使用規(guī)范（Rule of use）產生行動，此行動與外在交互作用，克服一些限制。因此慢城認證可視為在研究場域居住生活的一些公民，本身受過良好教育，借由現今大眾傳播之力，傳播信念與利用專業(yè)，達成對現狀的判斷，不繼續(xù)走傳統農業(yè)大規(guī)模生產，或靠明星農產品維持經濟，由小區(qū)精英透過小區(qū)營造方式，加上與宗族長老在態(tài)度倫理上的合作，進一步達成人際判斷，宗族長老并提供相關文史數據，以利申請認證，亦符合小區(qū)發(fā)展模式中由下往上的精神（Rothman，1995），貼近公民活動的宗旨。

這種模式與以往資本論的掠奪式資源不同，在此地是追求一種僅以財貨資本的模式，傳統財貨發(fā)展模式，累積資本繼續(xù)投資容易有風險。另外以 Ostrom（2010） 復合經濟系統（Complex Economic Systems）模式加上PAM模式，可以發(fā)展出啟動趨近于往后現代發(fā)展的類模型（見圖1）。

圖1 整合IAD與PAM分析慢城認證模型

從圖1可以看出，啟動關鍵是教育，在臺有俗諺“美濃出博士，鳳林出校長”。因此，符合 PAM中啟動關鍵。而在IAD（Institutional Analysis and Development ）中的生物物理條件（Biophysical Condition）即為PAM載體。小區(qū)屬性（Attributes of community）即是價值判斷，使用中之規(guī)則（Rules-in-use）可視為態(tài)度、倫理、體制等，亦即人際判斷。而由本質面整合之后，形成內私表公的現象面，包含群體與角色的交互作用。在條件面與本質面的交互作用中，形成完成參與國際組織的現象面。

4 結果與討論

本研究發(fā)現，因為當代科技利用，能在互聯網上形成虛擬社區(qū)，因此，利用自然環(huán)境優(yōu)勢，調整載體中實質條件的不足。另外通過受過良好教育的第二代與從都會區(qū)回歸田園的小區(qū)精英，通過事實、價值、人際等判斷的本體認知面，通過自發(fā)行為，加上海外信息的匯入，使這個小城鎮(zhèn)走出不一樣的路：不追求傳統經濟發(fā)展，以走向綠色與可持續(xù)發(fā)展為目標。

在討論部分有三個內容：一是可持續(xù)發(fā)展，二為組織導入，最后是大城市郊區(qū)是否合宜發(fā)展

可持續(xù)方面。研究場域為臺灣第一個通過慢城認證的小城鎮(zhèn)，部分居民仍然過著傳統生活，而慢城精神也在此。韓國有慢城因為過度包裝被除名，而經過這個過程的下一步為何？是以這個小城鎮(zhèn)多半靠民眾自發(fā)達成這個認證過程，地方部門在協力上著墨不多，屬于探索路徑階段，之后如何永續(xù)的議題值得關注。

組織導入方面。這類型的慢城是否能形成組織，韓國目前有14座慢城，均由韓國觀光公社（官方機構）介入運作與輔導，臺灣目前兩座慢城是否應有官方或者較大型民間組織導引，需要進一步思考，大型組織進入雖能獲得較多資源，同樣受其牽制可能性大增，也有違自發(fā)之精神。

大城市郊區(qū)是否合宜發(fā)展方面。由于大陸地區(qū)的三座慢城均在地級市層級的城市周邊，照此脈絡，大陸的慢城與臺灣慢城發(fā)展脈絡應不同，臺灣地區(qū)的慢城為獨立城鎮(zhèn)，而文獻數據顯示，大陸地區(qū)慢城與當地政府協力合作的程度較高，類似大陸地區(qū)之“農家樂”，故大城市郊區(qū)是否應發(fā)展慢城，提供大城市游憩與周邊環(huán)境保護，是另一個值得思考的問題。

［1］ 汪明生.公共事務管理研究方法［M］.臺北： 五南圖書出版股份有限公司，2006.

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