多地抗議垃圾焚燒，政府進退失據(jù)

何光偉+孫愛民

從湖北仙桃到廣東肇慶，當(dāng)?shù)鼐用穸家蚶贌l(fā)電項目上街抗議，這表明各級政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機制方面進行了各種嘗試，但這些措施只是“打補丁”，無法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門

為抗議垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)，2016年6月25日，湖北省仙桃市居民走上街頭;緊隨其后的是，與仙桃相鄰的隨州居民，在得知當(dāng)?shù)匾ㄒ粋€垃圾焚燒發(fā)電項目后，也提出反對;7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們以類似的方式，抗議一個垃圾焚燒發(fā)電項目。

這三處在建或尚處于論證的項目，因建廠前未被告知或廠址距離居民區(qū)太近等原因，遭到三地居民的強烈反對;面對抗議聲，地方政府的應(yīng)對策略都是叫停項目，并保證做充分論證。

然而，肇慶、隨州兩地的項目雖尚在前期論證中，仙桃垃圾發(fā)電項目已基本建成，基礎(chǔ)工程合同價就達698萬元。一旦叫停，不但各方損失慘重，未來垃圾圍城的困境也難以消解。

垃圾焚燒項目不同于其他商業(yè)開發(fā)項目，此類項目的核心是當(dāng)?shù)卣c公眾協(xié)商，找到解決辦法。

這連續(xù)三起事件，不過是中國近年來頻現(xiàn)的抵制垃圾焚燒項目的又一個縮影，此前已有秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電廠、武漢鍋頂山生活垃圾焚燒廠等接連發(fā)生居民抗議?，F(xiàn)在，幾日間連續(xù)叫停三個項目，再次暴露出政府部門秉持“代民做主”的固有思維模式遇阻。

各地房市價格攀升，提高了公眾對環(huán)境價值和環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期，同時公眾對環(huán)境利益的自我維護意識日益加強，政府如不能及早尋找新的解決思路，以及重塑有效的環(huán)評體系和誠信，將加大重大投資項目的“流產(chǎn)”風(fēng)險。

抗議聲中叫停

6月28日，在仙桃市德政園社區(qū)的路口，隨風(fēng)飄過的一股股酸臭味，來自路邊垃圾堆。

仙桃城區(qū)居民們因抵制垃圾焚燒項目，連續(xù)兩天走上街頭表示抗議?！安糠秩罕娊?jīng)常阻止垃圾車通過，導(dǎo)致白天不能正常清運，嚴(yán)重影響了垃圾清運工作?！毕商沂袧嵾_環(huán)境工程有限公司在6月27日下發(fā)的《關(guān)于城區(qū)垃圾清運不及時造成積壓的情況說明》稱，“垃圾車司機受到群眾威脅，部分司機害怕被打，被迫辭職?！?/p>

該公司隸屬于仙桃市環(huán)衛(wèi)局，事業(yè)法人為仙桃市國資委，是經(jīng)營道路清掃保潔、固體廢棄物收集運輸、內(nèi)河水域保潔、綠化帶保潔等業(yè)務(wù)的國有企業(yè)。該企業(yè)在上述說明中表示，因垃圾填埋場只有一個，群眾游行或阻止垃圾車造成小區(qū)垃圾存量增加。

當(dāng)?shù)鼐用穹Q，垃圾清運難的狀況一直持續(xù)到6月29日才得以緩解。

仙桃市城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸，卻只有一處填埋場，且臨近飽和。為解決這一困境，2014年6月，仙桃市城市管理局在仙桃市干河辦事處鄭仁口村，開始建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠（下稱仙桃垃圾焚燒廠），用于消納仙桃市區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾。

這一垃圾焚燒項目占地120畝，由香港綠色東方投資控股有限公司投資，在2014年被仙桃市政府列為重點加快推進的城建項目。在市政府的全力推進下，預(yù)計2016年底點火試燒并網(wǎng)發(fā)電，如今卻遭到當(dāng)?shù)鼐用穹磳Α?/p>

與上街居民對話中，仙桃市政府試圖說服居民，建垃圾焚燒廠對仙桃市具有顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。除了日處理生活垃圾500噸，垃圾焚燒廠建成后，年發(fā)電量6000萬千瓦時，每年可節(jié)省垃圾填埋占地近30畝。

但居民們并不買賬，認(rèn)為市政府刻意隱瞞垃圾焚燒廠建設(shè)，從選址、招標(biāo)到建設(shè)已超過兩年，除政府在并不被大眾熟知的網(wǎng)站上公示，諸多居民表示無從知情，在工廠建設(shè)施工中也未打標(biāo)語，其用途附近有些居民甚至稱不知曉。

仙桃市市長周文霞曾親自走到街頭與居民對話。最終，仙桃市政府“緊急”暫緩建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項目，6月26日又通過官網(wǎng)發(fā)布消息，將“暫緩建設(shè)”改為“停止”。

仙桃市委、市政府承諾，將在充分聽取和征求群眾意見的基礎(chǔ)上，加強對項目建設(shè)及運行的監(jiān)管力度，確保嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)排放，保證廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

幾乎同時，比鄰的隨州因垃圾焚燒項目，差點發(fā)生和仙桃一樣的事情。隨州市政府在6月29日下發(fā)《關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項目問題的通告》，稱隨州市垃圾焚燒發(fā)電項目僅處于論證階段，僅由市城管局與相關(guān)企業(yè)簽訂了特許經(jīng)營意向協(xié)議，各項論證工作尚在進行之中。

隨州市政府承諾，在未完成環(huán)境影響評價之前，特別是全社會未達成共識之前，市政府不會啟動此項目建設(shè)。

7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們抗議建設(shè)環(huán)保能源發(fā)電項目。這一“環(huán)保能源發(fā)電項目”，即垃圾焚燒發(fā)電廠。其實，在7月1日祿步鎮(zhèn)召開的全鎮(zhèn)村民小組大會上，當(dāng)?shù)卣鸵研纪Ｖ拐貞c環(huán)保能源發(fā)電項目在祿步鎮(zhèn)江（崗）仔頭村征地工作。

當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為肇慶市政府之前并未向居民透露該地建垃圾焚燒廠的事情，政府有故意隱瞞之嫌。

高要區(qū)政府隨后承諾，將嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的要求，加強信息公開，職能部門從嚴(yán)對肇慶市環(huán)保能源發(fā)電項目日常運營進行嚴(yán)格監(jiān)管，如項目運營后達不到上述要求，政府將依法依規(guī)進行嚴(yán)肅處理。

居民為何不認(rèn)可

從湖北到廣東，短短數(shù)日內(nèi)發(fā)生幾起因擔(dān)心污染而抵制垃圾焚燒廠的抗議活動，原因皆是這些正在建或準(zhǔn)備建的垃圾焚燒項目，未能公開透明、選址距居民區(qū)或水源地太近、環(huán)境評價不夠規(guī)范等，而主導(dǎo)建設(shè)方又未能與當(dāng)?shù)鼐用襁M行有效的溝通。

仙桃垃圾焚燒項目所在地原是一個磚廠，按當(dāng)?shù)鼐用竦恼f法，那里有很多因燒磚挖土留下的大坑。仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)發(fā)布的多份文件顯示，該項目建設(shè)地點在仙桃市干河辦事處老里仁口村。但仙桃市政府在近日的通報中稱，該垃圾焚燒廠位于干河辦事處鄭仁口村。

兩村雖相鄰，但建廠地址與環(huán)評批復(fù)地址不符，有居民據(jù)此向湖北省環(huán)保廳投訴。湖北省環(huán)保廳則回應(yīng)稱，“經(jīng)調(diào)查，該垃圾焚燒廠的建廠地址與環(huán)評批復(fù)地址是一致的?！?/p>

仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)介紹，垃圾焚燒發(fā)電廠早在2012年5月就進行過環(huán)評公示，這也是仙桃市首家垃圾焚燒發(fā)電廠。在2013年4月獲湖北省環(huán)保廳批復(fù)后，8月湖北省發(fā)改委正式批準(zhǔn)立項核準(zhǔn)。

而距該項目直線距離不到2公里的滿庭春小區(qū)，從2011年開始建設(shè)，最早一批業(yè)主在2013年就已入住。仙桃垃圾焚燒廠距市中心也僅二三公里左右。

接受采訪的居民表示并不知道之前的環(huán)評，也不知道這是焚燒垃圾發(fā)電，只聽說那里要建個電廠。滿庭春小區(qū)的一位居民對《財經(jīng)》記者稱，直到最近，有人見過往車輛托運垃圾到那個發(fā)電廠，才知道是用于垃圾焚燒發(fā)電。

居民們搬出《環(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會?！彼麄冋J(rèn)為，政府必須要聽取公眾對環(huán)境影響的意見。

他們擔(dān)心，垃圾焚燒發(fā)電廠運營后會有污染，誘發(fā)疾病，而且可能產(chǎn)生噪音、臭味等影響生活質(zhì)量。垃圾焚燒廠距仙桃境內(nèi)最大的河流通順河不遠(yuǎn)，其灰塵掩埋點也在通順河附近。通順河是仙桃市區(qū)的居民用水取水點，他們也擔(dān)心水源會受到影響。

更讓當(dāng)?shù)孛癖姴话驳氖?，即使垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高不會造成污染，那運營時也需要按嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，后續(xù)誰來監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電廠對周邊環(huán)境的影響？

和仙桃市一樣，肇慶市祿步鎮(zhèn)的居民們也擔(dān)憂，垃圾焚燒發(fā)電廠一旦運轉(zhuǎn)，后續(xù)將有很多環(huán)境污染、健康風(fēng)險問題。比如，垃圾焚燒廠是否會污染水源？祿步鎮(zhèn)位于西江，西江是肇慶、佛山、廣州、中山、江門、珠海及澳門的飲用水主要水源。

無法避免污染？

在回應(yīng)抗議居民時，仙桃市政府稱，仙桃垃圾焚燒廠的焚燒技術(shù)先進，將垃圾焚燒后二英排放比日常家庭炒菜、燒烤和汽車尾氣產(chǎn)生的二英含量還要低。垃圾焚燒發(fā)電廠的設(shè)備先進、技術(shù)成熟，接近零排放，對周邊環(huán)境無影響。

仙桃市環(huán)保局局長閔銀華此前曾表示，仙桃市垃圾發(fā)電項目采用德國先進的機械爐排爐焚燒技術(shù)，超高溫大于850℃，充分燃燒時間大于2秒，確保燃燒完全。同時采用布袋除塵器、活性炭吸附等措施，能夠滿足煙氣中二英排放達到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦告訴《財經(jīng)》記者，垃圾焚燒在國內(nèi)，尤其是在人口密集的地區(qū)，是必須要采用的技術(shù)。關(guān)鍵是使用這技術(shù)一定要嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來運行，排出的廢棄物與煙塵達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，就不會造成污染。

由湖北省環(huán)境科學(xué)研究院編制的《仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目環(huán)境影響報告書》也稱，本項目爐渣和飛灰均采用密閉儲運，全部實現(xiàn)無害化處理，垃圾貯坑、化糞池、瀝濾液收集池、瀝濾液處理站、渣池和飛灰倉均采取嚴(yán)格防滲措施，對地下水環(huán)境影響很小。

不過，在中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員趙章元看來，仙桃市垃圾焚燒發(fā)電廠采用的技術(shù)從理論上安全，究竟能否避免污染，無法保證。這位堅定的“反焚燒派”專家認(rèn)為，所有焚燒爐的污染風(fēng)險很難排除，即便在焚燒過程中二英達標(biāo)，也需要嚴(yán)格按操作流程到位才行?！斑@里面有花錢多少的問題，一般很難實現(xiàn)全達標(biāo)?！?/p>

然而，仙桃市垃圾圍城的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸，目前全部為衛(wèi)生填埋方式處理，唯一的衛(wèi)生填埋場預(yù)計三年內(nèi)就將達到飽和。

垃圾在衛(wèi)生填埋場中的分解時間通常需要7年到30年。焚燒處理只要垃圾的熔點低于850℃，兩小時左右就能處理完畢。仙桃垃圾焚燒廠建設(shè)規(guī)模為日處理生活垃圾500噸。這意味著，即便該廠建成，也不能完全處理當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的生活垃圾。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長張益告訴《財經(jīng)》記者，人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、土地資源稀缺的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先選擇垃圾焚燒方式。垃圾焚燒具備項目用地省、垃圾處理速度快、污染排放低、能源利用高的特點，在垃圾減容方面效果也很好，同等量的垃圾，通過填埋約可減容30%，通過堆肥約可減容60%，而通過焚燒約可減容90%。

需要說明的是，垃圾焚燒的前提是給垃圾分類。

張益表示，垃圾分類能助力焚燒處理做得更好，可起到減少垃圾處理量、減少污染排放量、改善燃燒工況、提高發(fā)電效率等作用。

國內(nèi)提倡垃圾分類已有多年，盡管地方政府、公益組織等齊力倡導(dǎo)，像北京這樣的城市，垃圾分類工作也做得并不理想。

“代民做主”模式不可延續(xù)

仙桃、隨州、肇慶三地政府在公眾抗議后宣布項目停止，并不是明智之舉。

實際上，不少地方政府引進一些大型工業(yè)項目給地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來很多好處，很多項目在環(huán)境污染和相關(guān)風(fēng)險管理方面也做了可行調(diào)研。在清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾看來，政府部門需要反思決策機制，在信息透明公開、建立有效平等的溝通和公平合理的補償機制方面多下心思。

薛瀾對《財經(jīng)》記者分析，由于政府決策過程的弊端，導(dǎo)致地方政府沒有底氣來捍衛(wèi)其決策。沒有經(jīng)過公開充分的利弊權(quán)衡和政策討論，就匆忙上馬、叫停，這顯然不是民主決策。

在很多工業(yè)項目規(guī)劃和建設(shè)過程中，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于“代民做主”。薛瀾分析，從決策過程來看，政府完全替代公眾決策的“父愛式”代理制，其必要基礎(chǔ)是公眾對政府的高度信任。但近年來這一基礎(chǔ)已被嚴(yán)重削弱，傳統(tǒng)的政府決策模式無法延續(xù)。

各級政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機制方面，也開展了各種嘗試，諸如聽證制度、公共政策網(wǎng)上咨詢、重大項目開展“穩(wěn)評”等等。但這些措施仍然屬于“打補丁”，無法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門，即無法提供公共決策所需要具備的科學(xué)性和民主性。

發(fā)生在仙桃等三地的垃圾焚燒事件表明，通過設(shè)立“穩(wěn)評”環(huán)節(jié)這樣“打補丁”的機制，無法掩蓋現(xiàn)行政府決策模式的弊端。

但協(xié)商、溝通目前在中國很難實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，政府直接作決策效果難以控制。

薛瀾提出，通過地方人大機制對這種決策的利弊進行權(quán)衡，決策的權(quán)威性更容易得到公眾的認(rèn)可。這是“雞與蛋”的關(guān)系。一旦地方人大在某一公眾關(guān)心的環(huán)境事件中，或者項目決策中起決定作用，公眾會更加信任人大、人大代表。

決策的前提是，項目論證時，應(yīng)請專業(yè)機構(gòu)、部門尋找合適的垃圾處理方案，對焚燒、填埋等不同技術(shù)方案，做成本與效率分析后選擇一個方案，然后與公眾進行溝通，項目選址、技術(shù)選擇路徑要公開透明。薛瀾表示，要告訴公眾項目決策的原則，究竟是效率第一、成本最佳，還是環(huán)境影響最低為首選。

對垃圾焚燒項目在運行時的監(jiān)管也非常重要。有的垃圾焚燒廠往往為了節(jié)省成本，不按規(guī)定操作，形成污染，這也是公眾對垃圾焚燒廠越發(fā)不信任的原因。

王曦指出，技術(shù)必須是好的技術(shù)，這是前提;對廠家進行嚴(yán)格的管理，要向公眾展示環(huán)保部門嚴(yán)密的管理、監(jiān)督措施。

垃圾焚燒項目不同于其他商業(yè)開發(fā)項目，此類項目的核心是當(dāng)?shù)卣c公眾協(xié)商，找到解決辦法。王曦分析，對周邊居民一定要補償?shù)轿?，畢竟存有健康風(fēng)險、不利的因素。唯如此，“才能使得當(dāng)?shù)鼐用衽c焚燒廠平和共存”。