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    土改須“三位一體”“城鄉(xiāng)互動(dòng)”

    2016-08-11 21:17:14蔡繼明
    財(cái)經(jīng) 2016年18期
    關(guān)鍵詞:入市經(jīng)營(yíng)性三位一體

    蔡繼明

    中國(guó)的土地制度是一個(gè)系統(tǒng),從憲法有關(guān)城市土地國(guó)有而農(nóng)村土地集體所有的規(guī)定,到土地管理法禁止使用國(guó)有土地以外的土地從事建設(shè)(特別是房地產(chǎn)開發(fā)),禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),再到國(guó)務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房交易,從上位法到下位法以及從城市到農(nóng)村,形成了一個(gè)互相聯(lián)系的、完整的法律法規(guī)體系,土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,必須從頂層設(shè)計(jì)整體推進(jìn)。

    “三塊地”相互依存

    首先,征地范圍縮小與集體建設(shè)用地入市是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

    征地制度改革重點(diǎn)是縮小征地范圍,而一旦嚴(yán)格按照公益性需要限定征地范圍,城市新增的非公益性用地需要就只能通過農(nóng)村集體土地直接入市來滿足??梢?,縮小征地范圍與允許農(nóng)村集體土地入市既是相輔相成的關(guān)系,又是此消彼長(zhǎng)的過程。

    其次,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)。

    農(nóng)村集體建設(shè)用地入市,必然涉及到農(nóng)村宅基地制度的改革和相應(yīng)的集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整,因?yàn)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地中70%以上是宅基地,如果將農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)村集體成員之間,從而只允許僅占10%的存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)用地市場(chǎng),農(nóng)村宅基地制度的改革也就必然功敗垂成。

    第三,農(nóng)地入市必然引致城市土地所有制結(jié)構(gòu)變化。

    城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成不僅涉及到征地制度的改革,而且涉及到城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整:憲法第10條規(guī)定的城市土地單一公有制,必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有與集體所有兩種公有制并存。所以,欲推進(jìn)征地制度改革,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),必須調(diào)整城市土地所有制結(jié)構(gòu)。

    試點(diǎn)割裂了“三塊地”

    2015年2月,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院,在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域?qū)嵭型恋刂贫雀母镌圏c(diǎn),涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革,即俗稱的“三塊地”改革。然而細(xì)讀國(guó)務(wù)院的試點(diǎn)方案,我們不難發(fā)現(xiàn),所謂“三塊地”的改革是被割裂開來,各自孤立進(jìn)行的。33個(gè)試點(diǎn)中,嚴(yán)格限定其中3個(gè)只能試點(diǎn)征地制度改革,15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村宅基地在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

    先來看看征地制度改革,如果只著眼于征地補(bǔ)償,實(shí)際上是“抓了芝麻丟了西瓜”。

    “三塊地”改革中,征地制度改革是核心。中共十八屆三中全會(huì)《決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的《意見》都強(qiáng)調(diào),“要縮小土地征收范圍,探索制定土地征收目錄,嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”。而目前的征地制度改革試點(diǎn),卻回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定,只是在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上做文章。

    現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定,凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的,都一律由政府征收為國(guó)有土地才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,這顯然違反了《憲法》公共利益征地原則。如果把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi),那么,大量非公共利益用地就需要通過市場(chǎng)加以配置,相對(duì)于這個(gè)征地制度改革的根本問題來說,對(duì)少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問題了。而目前征地制度改革試點(diǎn)不可能達(dá)到深化土地制度改革目標(biāo)。

    農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)之所以只關(guān)注征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定,根本原因是把征地制度改革與農(nóng)村集體土地入市割裂開了。對(duì)試點(diǎn)地區(qū)來說,如果要求征地范圍只限定在公共利益需要,同時(shí)又不允許進(jìn)行農(nóng)地入市試點(diǎn),那么非公共利益需要的土地就無從獲得,當(dāng)然也就沒有動(dòng)機(jī)和可能去縮小征地范圍了。

    如果禁止農(nóng)村宅基地入市,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)用地市場(chǎng)恐怕難以形成。

    試點(diǎn)方案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做了狹義的、片面的和靜態(tài)的理解,只允許數(shù)量有限的農(nóng)村存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市(并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)),而主要以宅基地形式存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括由于新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造、農(nóng)民進(jìn)城節(jié)省出來和閑置的宅基地)以及村村合并節(jié)省出來的公共設(shè)施用地不能入市,又何以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)用地市場(chǎng)?

    宅基地只限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn),實(shí)際上堵塞了農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)收益的渠道。

    試點(diǎn)方案只允許“進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”,這對(duì)于絕大多數(shù)已經(jīng)擁有宅基地,并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟(jì)組織來說,宅基地的流轉(zhuǎn)就是一句空話,至于宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就更談不上了。

    如何推進(jìn)新土改?

    當(dāng)務(wù)之急是要盡快調(diào)整試點(diǎn)方案,將“三塊地”相互割裂的改革試點(diǎn)調(diào)整為“三位一體”“城鄉(xiāng)互動(dòng)”的改革試點(diǎn)。

    首先要把縮小征地范圍與集體土地入市結(jié)合起來。

    一方面,試點(diǎn)地區(qū)要按照憲法的規(guī)定,把政府的征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi),并具體探討公共利益的范圍如何界定;另一方面,對(duì)于在公共利益范圍之外需要占用農(nóng)村土地的,在符合規(guī)劃的前提下,一律通過農(nóng)村土地入市交易的渠道來獲得。

    其次是賦予城鄉(xiāng)土地同等的權(quán)能。

    根據(jù)《決定》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的精神,應(yīng)將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一劃分為公益性用地和非公益性用地:城市非公益性用地中,除了劃撥的保障房用地,其他土地都可作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;農(nóng)村非公益性用地中,除了農(nóng)民自住房宅基地外,其他建設(shè)用地(包括農(nóng)民個(gè)體或集體興建的非自住房宅基地)均可視為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

    而只要符合規(guī)劃和用途管制——關(guān)鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行用途管制時(shí),不要對(duì)集體土地所有制加以歧視,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。

    按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn),所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng),農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(包括非自住性宅基地)應(yīng)該與城市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

    再有,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要做動(dòng)態(tài)調(diào)整。

    一是允許農(nóng)民的宅基地用于抵押擔(dān)保融資,并將滿足自住需要以外的宅基地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓,要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制,賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán),允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房(通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤);對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工,不能強(qiáng)迫其無償放棄原宅基地的使用權(quán)。

    二是允許村集體將節(jié)省或閑置的公益性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,并進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

    三是取消國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房的規(guī)定。城市居民的宅基地,所有權(quán)雖然是國(guó)家的,但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓,而農(nóng)村居民的宅基地(使用權(quán))卻既不能出租、抵押,又不能繼承轉(zhuǎn)讓,城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人,而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民,只允許賣給本集體土地所有制成員,這是明顯的所有制歧視。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購(gòu)買宅基地建房,既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由,又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的渠道,還遏制了土地資源在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的有效配置,也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會(huì)融合。

    四是農(nóng)村集體之間直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民(集體)在將其節(jié)省的建設(shè)用地(包括宅基地)復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo),轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民(集體),后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,或自主開發(fā)利用,或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

    五是城中村建設(shè)用地直接入市,在不改變集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下推進(jìn)城中村改造。城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有,在城中村和棚戶區(qū)改造過程中,這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國(guó)有,而應(yīng)該按照中共十八屆三中全會(huì)的精神,在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下,與國(guó)有建設(shè)用地同等入市,同權(quán)同價(jià),從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程,公平分享城鎮(zhèn)化成果。

    六是列入城市建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)地,只要不是用于公共利益,就沒有必要也沒有理由非征收為國(guó)有土地不可,而應(yīng)該允許這部分農(nóng)地作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

    最后,即使是公共利益用地也未必一定要征收為國(guó)有土地:公共利益只是征地的必要條件,而不是充分條件,也就是說,如果非征不可,必須是出于公共利益的需要,但公共事業(yè)未必一定要使用國(guó)有土地,在集體土地上同樣可以興辦公共事業(yè)。

    土地修法的頂層設(shè)計(jì)尤其重要。建議將《憲法》第10條第1款“城市的土地屬于國(guó)家所有”修改為“城市的土地實(shí)行兩種公有制,即國(guó)家所有制和集體所有制”。只有這樣,農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市,從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才有憲法依據(jù)。

    在《憲法》這一根本大法做了相應(yīng)修改后,才可能修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》中“任何單位和個(gè)人搞建設(shè),必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地”的規(guī)定以及“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定,允許非公益性建設(shè)項(xiàng)目在符合規(guī)劃和用途管制的條件下可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。同時(shí)也才有可能修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)條款,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

    改革不會(huì)突破三條底線

    中央深改組2014年12月2日召開的第七次會(huì)議審議通過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出,土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

    首先,前述所有建議都是以堅(jiān)持土地公有制為前提的,絲毫不會(huì)改變土地公有制性質(zhì)。

    其次,前述所有建議都是以優(yōu)化城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地配置為宗旨的,農(nóng)村存量集體建設(shè)用地近19萬平方公里,以其中三分之一的閑置或低效配置的土地入市,就可以使城市建設(shè)用地增加50%,足以滿足相當(dāng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)工業(yè)化和城市化對(duì)建設(shè)用地的需求,根本不必占用耕地;不僅如此,合理的土地制度安排和健康的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,本質(zhì)上會(huì)減少耕地的占用。

    最后,據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組估計(jì),農(nóng)村127萬億元凈資產(chǎn)中,土地資產(chǎn)88.81萬億元,占了近70%,而宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最大、價(jià)值最高的部分,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做動(dòng)態(tài)調(diào)整,特別是允許宅基地出租轉(zhuǎn)讓抵押,使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益得到實(shí)現(xiàn),從而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,從根本上說是保護(hù)和增加了農(nóng)民的利益。而以保護(hù)農(nóng)民利益為名限制農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn),則堵塞了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

    總之,目前推行的土改試點(diǎn),距離所謂“三條底線”相去甚遠(yuǎn),而根據(jù)以上“三位一體”“城鄉(xiāng)互動(dòng)”的土改建議,無論力度多大,也不會(huì)觸及“三條底線”。當(dāng)前令人擔(dān)憂的不是什么突破“三條底線”的問題,而是土改試點(diǎn)方案過于保守,距離中共十八屆三中全會(huì)提出的深化土地制度改革的目標(biāo)恐怕難以如期實(shí)現(xiàn)的問題。在此呼吁有關(guān)部門進(jìn)一步解放思想,切實(shí)加大深化土改的力度。

    作者為民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任,清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授

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