賦予宅基地更完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

田傳浩

在農(nóng)村的住房和宅基地的配置中，市場機(jī)制在合法的制度層面上仍然受到了嚴(yán)格的限制。

現(xiàn)行的宅基地制度強(qiáng)調(diào)宅基地的福利功能，忽視了其資本功能。毫無疑問，在“居者有其屋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面，宅基地制度產(chǎn)生了巨大作用，中國農(nóng)村的住房自有率保持在99%以上，是一項(xiàng)偉大的成就。但宅基地利用效率低下、缺乏市場機(jī)制一直被人詬病。

中國現(xiàn)行的宅基地制度建構(gòu)于1962年頒布的《人民公社工作條例修正草案》，將原先屬于農(nóng)戶私有的宅基地宣布為集體所有，由集體按照農(nóng)戶生活的需要進(jìn)行福利分配，并對宅基地交易進(jìn)行了限制。現(xiàn)行宅基地制度強(qiáng)調(diào)的是對農(nóng)戶的住房保障職能，“無償分配、無償無限期使用、嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)、缺乏退出機(jī)制”是宅基地制度的主要特征。1978年以前，雖然宅基地已無償分配，但農(nóng)民收入很低，難以籌資改善農(nóng)村住房條件，農(nóng)村人均居住面積僅為8.1平方米。

隨著改革開放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn)，農(nóng)民有了更多剩余，在無償、無限期的宅基地分配和使用制度的配合下，農(nóng)村興起了一波波的建房高潮。不過，在農(nóng)村人口大量城市化的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力一年在農(nóng)村家中居住的時(shí)間可能僅僅只有春節(jié)的一個(gè)多月。大部分時(shí)間，他們都蝸居在城市狹小逼仄的空間里。對于這些農(nóng)村到城市的新移民而言，憑借勞動(dòng)所得難以支撐其在城市的購房夢想。缺乏資本功能的農(nóng)村宅基地和住房無法為他們提供更多的收入來源。

30多年的改革開放，使得市場機(jī)制在中國越來越廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，在城市土地出讓、耕地流轉(zhuǎn)、林地流轉(zhuǎn)、四荒地拍賣中，市場機(jī)制也被引入不同類型的土地配置，1998年城市福利分房制度的終結(jié)也導(dǎo)致了城市商品房市場的興起。但在農(nóng)村的住房和宅基地的配置中，市場機(jī)制在合法的制度層面上仍然受到了嚴(yán)格的限制。即便在現(xiàn)實(shí)層面，已經(jīng)有相當(dāng)部分的宅基地和農(nóng)村住房開始通過市場進(jìn)行交易，但總體上，分量較小。而且缺乏市場機(jī)制的宅基地制度，還導(dǎo)致了宅基地利用效率低下、無序擴(kuò)張等一系列問題。福利分配的宅基地制度已經(jīng)難以為繼。

現(xiàn)行制度難以為繼

通過對浙江、陜西和湖北三地54個(gè)村莊1183個(gè)農(nóng)戶的宅基地分配與利用等情況進(jìn)行調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)宅基地的福利功能已經(jīng)逐漸消解。

首先，相當(dāng)多的村莊已無宅基地可以分配。部分原因是村莊本身的自然條件限制。更重要的是，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的制度背景下，地方政府嚴(yán)格控制宅基地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)的擴(kuò)張。在被調(diào)查的54個(gè)村莊中，有19個(gè)村莊在2008年到2010年沒有宅基地可分配，占樣本村的35%。湖北無宅基地可分的村莊有9個(gè)，達(dá)到湖北樣本村的50%。

其次，由于宅基地指標(biāo)相對于需求緊缺，越來越多的村莊采用了價(jià)格機(jī)制來進(jìn)行宅基地分配。1980年-1989年，宅基地有償取得比例為26.38%，均價(jià)為0.69萬元；到了20世紀(jì)90年代，有償取得比例為46.90%，均價(jià)為0.96萬元；2000年以后，有償取得比例上升到58.55%，而宅基地均價(jià)達(dá)到了2.32萬元。在浙江省的部分樣本村中，宅基地價(jià)格達(dá)到l0萬元到15萬元。

與此同時(shí)，雖然政策上明文限制了宅基地面積上限和一戶多宅，但實(shí)際宅基地面積超標(biāo)和一戶多宅情況非常普遍。三省一戶多宅的比例達(dá)到了13.8%，其中浙江省一戶多宅的比例甚至達(dá)到了20.0%，一戶多宅比例最低的湖北省也有7.7%。不算一戶多宅的情況，陜西省的戶均宅基地面積達(dá)到了272.5平方米，而陜西省規(guī)定的宅基地面積上限為200平方米；浙江省的戶均宅基地面積為169.62平方米，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了浙江省140平方米的限制。很顯然，現(xiàn)行宅基地制度雖然曾經(jīng)取得了巨大的成就，但效率低下，難以持續(xù)。

未來亟待制度創(chuàng)新

哪里有潛在的獲利機(jī)會，哪里就有創(chuàng)新。

首先，現(xiàn)實(shí)中，市場機(jī)制在宅基地配置中扮演了越來越重要的角色，宅基地的資本功能已經(jīng)初步顯露雛形。在人多地少的宅基地分配中，價(jià)格機(jī)制已經(jīng)被一些村莊引入。

其次，部分農(nóng)戶從其他農(nóng)戶購買宅基地，三省被調(diào)查樣本中的10.7%是通過市場機(jī)制從其他農(nóng)戶處購買得到宅基地的，浙江省比例最高，達(dá)到了12.9%，最低的陜西省也有9.2%。對于出售宅基地的農(nóng)戶而言，宅基地具有了變現(xiàn)的渠道，而不是像之前那樣是“僵死的資產(chǎn)”。

第三，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村、景中村，農(nóng)民可以通過農(nóng)村住房出租、經(jīng)營的方式獲得持續(xù)的收入來源，同時(shí)也為城市新移民提供了廉價(jià)的住房和經(jīng)營用房。

第四，在一些地區(qū)，宅基地和農(nóng)村住房的交易早已成為事實(shí)。并且受到非正式制度的保護(hù)，交易受到民間默認(rèn)，合同被交易雙方尊重。我們在浙江平陽調(diào)研的時(shí)候，農(nóng)戶都認(rèn)為宅基地和住房一樣是個(gè)人所有，交易當(dāng)然是“合法”的。一般通過民間公證人簽訂一個(gè)交易合同即可，雖然這個(gè)合同并不受法律保障。但就調(diào)查而言，在這些地區(qū)還沒有類似北京畫家村的宅基地交易糾紛。簡而言之，交易是有保障的。

第五，在另外一些地區(qū)，宅基地交易甚至受到法律的保護(hù)，例如浙江溫州。整體市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，宅基地交易也找到了突破口，并且發(fā)達(dá)的商業(yè)造就了生意人依賴正式規(guī)則的意識。

第六，房地產(chǎn)企業(yè)、集體和農(nóng)戶通過農(nóng)村住房聯(lián)建的方式開發(fā)房地產(chǎn)，如聯(lián)眾模式，農(nóng)民可以保留相同面積的住房，公司通過宅基地利用集約效率的提高增加新的住房面積用于經(jīng)營以獲得回報(bào)，村莊的相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施也得到了相應(yīng)的改善。此外，還有各種各樣的宅基地資本化和市場化的創(chuàng)新模式，只是一些游走在合法與非法的邊緣，一些沒有得到國家法律的正式承認(rèn)和保障。

宅基地資本化和市場化不僅有利于提高土地利用效率，而且有利于農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)收入差距的縮小，并且有助于貨幣深化，將超發(fā)貨幣帶來的危害進(jìn)一步緩解?，F(xiàn)在的困難是，底層有效的創(chuàng)新實(shí)踐如何得到國家正式法律的認(rèn)可，如何將不合法的合法起來。法律承認(rèn)和保障往往就是滯后于市場活動(dòng)的，而立法者和決策層要看到這種趨勢，并有決斷力修改現(xiàn)行法律。

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。2015年，宅基地制度改革作為農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)之一，有11個(gè)地區(qū)的宅基地改革試點(diǎn)方案獲得了批復(fù)，這是合法框架的創(chuàng)新嘗試。與此同時(shí)，還有大量的底層創(chuàng)新實(shí)踐雖然沒有得到法律的正式認(rèn)可，但也在靜悄悄地運(yùn)行，積累了越來越大的能量。賦予宅基地更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，方向明確、路途荊棘、前景光明。