財政公共支出績效評估對象及其層次分析

郭永霞

摘要：作為一種先進(jìn)的支出管理制度，公共支出績效機(jī)制在公共財政中的應(yīng)用有利于形成一種全新的、目標(biāo)導(dǎo)向的管理模式。政府作為社會事務(wù)的法定管理者，其基本職能的履行主要在于公共財政的運行。目前，我國的財政收入的連年升高與人民日益增長的物質(zhì)文化需求有重要聯(lián)系，它要求政府提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是從以往的經(jīng)驗來看，我國的財政支出管理往往存在分配比例失衡、重資金輕效益等問題。隨著我國市場化的不斷深化，改革政府職能，變革管理模式勢在必行。

關(guān)鍵詞：財政公共支出 績效評估 對象 層次分析

一、相關(guān)內(nèi)涵

1.公共財政支出

從政府職能角度來看，公共財政支出指的是以政府職能部門核心，為履行其公共職能所支出的一切費用總和。公共財政支出的數(shù)量是政府為提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品所耗費的成本最直接的體現(xiàn)。

2.績效

績效包含了效率、質(zhì)量、數(shù)量，是衡量支出成本與收益的核心概念，包含了節(jié)約、效益和效率三個具體方面。所以績效我們可以認(rèn)為是一個組織或者部門為了達(dá)成某個目標(biāo)所進(jìn)行的活動是否滿足節(jié)約、效率、效益的要求。

總的來講，財政支出績效評估是指財政部門及預(yù)算部門依據(jù)事先設(shè)定的管理目標(biāo)，采用科學(xué)、合理的評估方法、指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對公共財政支出的結(jié)果和效果進(jìn)行客觀、公正的評價。但是由于績效評估對象各自的特殊性和差異性，評估對象所處的層次也不一樣。所以，在設(shè)立績效評估指標(biāo)時，要根據(jù)具體的評估對象來設(shè)置。只有在明確了評估對象所屬的層次，才能建立起一個合理的績效評估機(jī)制，也才能更科學(xué)地進(jìn)行績效評估。

二、關(guān)于確認(rèn)公共財政支出績效評估對象

1.財政部門

財政部門的績效評估主要是由其直屬上級機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，主要評估其工作的合法性及效率。財政部門對于財政預(yù)算、部門支出細(xì)則等方面的管理作為整個公共財政支出活動的基礎(chǔ)部分，同時也是政府完成提高公共財政支出效率目標(biāo)的第一步。例如區(qū)財政部門，除了執(zhí)行國家的稅收政策外，還要指導(dǎo)全區(qū)的財政工作，包括擬定符合管轄區(qū)的具體政策、承擔(dān)本級各項收支管理。可見對財政部門的績效評估是整個公共財政支出的基礎(chǔ)部分。

2.資金使用部門

資金使用部門的績效評估可分為單位財政支出和部門財政支出。通常把財政部門和單位主管部門作為單位財政支支出績效評估的主體，以主管部門下屬的二級和基層的財政支出效益作為評估對象。單位財政支出是財政部門預(yù)算管理的基層單位，其支出效益與財政支出政體效益息息相關(guān)，所以它是財政部門預(yù)算管理的基本內(nèi)容。

部門財政支出以單位財政支出為基礎(chǔ)。通常把各級人民政府、代表大會和財政部門作為部門財政支出績效評估的主體，把政府各個部門的財政支出所帶來的效益作為評估對象。作為部門財政支出效益評估，其重點應(yīng)該放在與政府部門職能密切相關(guān)的事務(wù)上。一般來講，這些事務(wù)都具有具有比較明顯的社會影響和社會價值。以區(qū)社會保障局為例，其主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等切關(guān)人民基本保險的統(tǒng)計與結(jié)算。其財政支出的效率與人民的切身利益息息相關(guān)。

3.公共財政支出項目

一般把財政部門、項目實施單位及項目主管部門作為公共財政支出項目績效評估主體。把公共財政支出在此具體項目上所帶來的效益作為評估對象。項目支出作為財政支出的重要組成部分，由于各項目之間的內(nèi)容、領(lǐng)域、目標(biāo)不同，導(dǎo)致了項目效益的不確定性較大。因此，要想提高資金的利用率，對公共財政支出項目進(jìn)行績效評估則必不可少。這方面的支出主要是地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等項目。

4.公共財政專項支出

上面提到過的財政部門以及專項實施單位、該專項主管部門、該專項實施單位一般作為財政專項支出的績效評估主體，與財政支出項目一樣，把公共財政專項支出的效益作為評估的對象。公共財政專項是指由共同專項目標(biāo)組成的一類項目的綜合，所以怎樣能有效地整合資源，加強各部分之間的協(xié)作則成為公共財政專項績效評估的主要方向。在這里要指出的是，財政專項支出績效評估是以財政公共項目支出的管理單位為主體的。

三、關(guān)于公共財政支出績效評估的層次分析

1.綜合績效評估層次

通常來講，綜合績效層次屬于宏觀層面評估，是對于公共財政支出對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮安定所起到的作用的一個綜合考量，主要包括對于公共財政支出綜合和結(jié)構(gòu)等大框架進(jìn)行評估。換句話說，綜合績效評估就是對宏觀財政政策效能的評估。一般采用的是因素分析法，例如在人力資源的社保基金以及就業(yè)專項資金等方面可以通過列舉分析影響社?；鸷途蜆I(yè)專項資金發(fā)放的內(nèi)外因素，綜合分析評價績效目標(biāo)完成情況，以此來確定基金使用的績效狀況。此外綜合績效評估的基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)主要來源于公共財政項目支出、部門支出、單位支出。由此可見，科學(xué)、合理的綜合績效評估結(jié)果為政府調(diào)整財政政策的重要參考。

2.項目績效評估

項目績效評估的基本構(gòu)成單位是財政項目支出。狹義的財政項目是指具體的項目，而財政項目和財政專項則屬于廣義的財政項目。但是不管是財政項目還是財政專項都是由具體的項目所組成。作為基本的財政支出形式，財政項目的績效評估是對政府支出進(jìn)行績效評估的基礎(chǔ)。同時財政項目的績效評估也是財政專項績效評估的基礎(chǔ)。但是按照系統(tǒng)與部分的關(guān)系來看，財政專項評估又是高于項目評估的，因為財政專項不是各個項目之間簡單的相加，而是一個有機(jī)的政整體。因此，將項目的績效評價結(jié)果簡單相加作為財政專項的績效評估結(jié)果是不科學(xué)不合理的。例如，人力資源專項除了社?；疬€有就業(yè)專項資金等，這幾項具體的項目并不是簡單的相加就可以組合成人力資源。在對人力資源方面進(jìn)行績效評價時，要把這幾個具體的項目聯(lián)系在一起，相互影響相互作用，從系統(tǒng)與要素之間的關(guān)系來看待人力資源及其內(nèi)部的具體的項目。

四、公共財政績效評估的重要性和必要性

首先績效評估作為一種科學(xué)的管理手段對于優(yōu)化資源配置起著重要作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場自身在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面資源配置的失靈，使得政府需要采取有效的手段加以彌補。財政是實現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)財政資源的合理配置在具體實踐操作中必然歸到績效評估上來，因為績效評估機(jī)制為合理整合資源提供了依據(jù)和方法。

其次，公共財政績效評估是實現(xiàn)制度創(chuàng)新的必要手段。制度決定財政運行機(jī)制，而公共財政制度創(chuàng)新必然意味著對財政制度進(jìn)行改進(jìn)創(chuàng)新。但是財政制度創(chuàng)新和財政體制改革并不相同。體制創(chuàng)新不僅包括制度改革，還包括財政決策、財政監(jiān)督等方面的規(guī)則。只有對制度進(jìn)行廣泛深入的創(chuàng)新，才能在更有效的社會范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置。

最后，公共財政績效評估是強化科學(xué)管理的有效方式?？冃гu估是針對活動的投入與產(chǎn)出進(jìn)行的比較，以節(jié)約、效益為標(biāo)準(zhǔn)。這恰好可以從結(jié)果入手，促進(jìn)管理方法的科學(xué)化。

五、結(jié)語

科學(xué)的公共財政支出績效評估對于政府開展財政活動具有重要的指向意義。而公共財政績效評估是否科學(xué)則取決于評估指標(biāo)的制定、評估對象的確定、評估層次。由于評估指標(biāo)的制定需要根據(jù)具體的目標(biāo)來制定，本文主要從公共財政績效評估的對象和層次兩方面來分析，綜合闡述了各層次的區(qū)別與聯(lián)系，為績效評估提高了指導(dǎo)。

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