黃河濕地整治中的拆遷邏輯

尹岳++李恩樹+王小

被政府公開拍賣開采權(quán)引入濕地保護(hù)區(qū)進(jìn)行采砂的企業(yè)，若干年后在中央“環(huán)保風(fēng)暴”之下又被當(dāng)?shù)卣蛢攺?qiáng)拆，企業(yè)損失慘重，政府的公信力也蒙上陰影

2017年4月17日上午9時許，河南省孟津縣會盟鎮(zhèn)黃河南岸。

2017年4月17日上午9時許，河南省孟津縣會盟鎮(zhèn)黃河南岸。一輛電力搶險車推舉著幾名工人在電線桿上拆除變壓器。

挖掘機(jī)巨大的鐵鏟一鉤，岸邊一間房屋轟然倒下。附近，一輛電力搶險車推舉著幾名工人在電線桿上拆除變壓器。不遠(yuǎn)處，幾輛警車警燈閃爍，十多名警察和多名政府官員正指揮對岸邊房屋的拆除工作。

黃河波瀾不驚，幾艘大型采砂船靜靜停泊。一場涉及采砂企業(yè)的強(qiáng)拆正在岸邊進(jìn)行，這些采砂企業(yè)的船只、采砂設(shè)備及建筑物將被強(qiáng)行拆除。

拆除地位于黃河濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，迫于中央環(huán)保督查的壓力，政府開始整治保護(hù)區(qū)內(nèi)的采砂企業(yè)。

但被強(qiáng)拆的采砂企業(yè)，早年卻是由當(dāng)?shù)卣_拍賣開采權(quán)引入，證照齊全，如今補償未有定論，被一紙公文“夷為平地”，損失慘重。

實際上，從中央到地方，都有立法明令禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開采作業(yè)。企業(yè)一邊“違法”生產(chǎn)，另一邊則握有官方各種行政許可，這種合規(guī)但“違法”的矛盾狀態(tài)存在多年。

黃河河道內(nèi)拍賣采砂權(quán)

2011年8月16日和9月1日，豫西黃河河務(wù)局孟津黃河河務(wù)局（下稱孟津河務(wù)局）連續(xù)發(fā)布兩份“孟津黃河河道砂石開采權(quán)拍賣公告”，稱受孟津縣政府委托，欲出讓孟津黃河河道的砂石開采權(quán)。

孟津縣位于河南省中西部丘陵山區(qū)，是洛陽市的下轄縣，孟津黃河河道系黃河中下游，探明的礦產(chǎn)資源主要包括建筑用砂巖和建筑用沙。

然而，被拍賣砂石開采權(quán)的礦區(qū)，地處黃河南岸河道與河漫灘結(jié)合處，正位于孟津黃河濕地自然保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)。以保護(hù)水禽及濕地生態(tài)環(huán)境為主的這塊保護(hù)區(qū)，在2003年6月經(jīng)國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)，與三門峽庫區(qū)、洛陽吉利保護(hù)區(qū)合在一起晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。其位于孟津縣北部，地處黃河中游，總面積1.5萬公頃。

中國《自然保護(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

國家既有明確法律規(guī)定，當(dāng)?shù)卣块T如何能拍賣濕地中的砂石開采權(quán)？

據(jù)一份2011年孟津河務(wù)局向孟津縣政府的報告，政府之所以進(jìn)行河道砂石開采權(quán)拍賣，主要因為孟津縣黃河公路大橋以東采砂廠全面停采后出現(xiàn)了問題：一是該縣建筑砂石呈緊缺局面，引起建材市場砂石價格驟漲;二是原有采砂企業(yè)不斷上訪，不利于社會和諧穩(wěn)定;三是黃河北岸孟州區(qū)域內(nèi)的采砂船越界采砂現(xiàn)象嚴(yán)重，“不僅造成我縣砂石資源的流失，而且容易導(dǎo)致河道管理秩序紊亂”。

《財經(jīng)》記者了解到，當(dāng)時采砂業(yè)被全面停采，主因是采砂秩序混亂，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成很大破壞，且砂石運輸破壞道路、影響周邊。比如，周邊景點王鐸故居距離黃河約3公里，經(jīng)常有載滿砂石的重型貨車從該景區(qū)門前經(jīng)過，并穿越市鎮(zhèn)，將道路碾軋得坑坑洼洼，引起周圍很多居民不滿。

孟津黃河河道部分區(qū)域雖處于濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，但其中砂石資源的私挖濫采現(xiàn)象一直不絕。此外，保護(hù)區(qū)內(nèi)砂石開采權(quán)的拍賣也與政府部門的黃河防汛疏浚措施相關(guān)。

保障河道防洪安全是各級政府防汛主管部門的重要工作，而疏浚又與采砂行為關(guān)系緊密——水流過程變化必然造成泥沙沉積，因此適當(dāng)開采河道砂石不僅不會對河流造成大的影響，還利于河道疏浚。所以，有組織地進(jìn)行疏浚性采砂，疏通河床，理順河勢，是河道管理部門常用的管理措施。

由于疏浚往往和采砂相伴而生，所以政府一般會允許疏浚作業(yè)的企業(yè)進(jìn)行一定的采砂及銷售行為，前提是企業(yè)可以合法獲得諸多采砂的行政許可，且嚴(yán)格受政府監(jiān)管，限時限區(qū)作業(yè)。因為采砂行為一旦過度，則會適得其反，導(dǎo)致行洪能力降低、水土資源流失、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。

拍賣公告發(fā)布后，吸引了來自河南洛陽的呂克儉等投資人。呂聯(lián)絡(luò)朋友、籌措資金，拍下“二廣高速黃河公路大橋以東至花園鎮(zhèn)控導(dǎo)工程29壩”之間的采砂權(quán)，并于當(dāng)年12月20日以個人名義與孟津河務(wù)局簽訂《河道采砂（石）疏浚合作協(xié)議書》（下稱《協(xié)議》）。

《協(xié)議》稱，為加強(qiáng)對孟津黃河河道的整治，改善河段內(nèi)砂石淤積現(xiàn)狀，甲乙雙方本著“采砂與疏浚互利雙贏”的原則?！秴f(xié)議》約定，根據(jù)黃河防汛和黃河河道治理需求，依法監(jiān)督乙方（中標(biāo)人）服從黃河防汛統(tǒng)一指揮。如發(fā)現(xiàn)乙方采砂（石）行為影響黃河防汛、河道治理或防洪工程施工，可通知乙方無條件停采，且不負(fù)擔(dān)乙方因停產(chǎn)所造成的任何損失?！秴f(xié)議》還特別明確，因地方政府、上級機(jī)關(guān)組織采砂整治或者重大項目規(guī)劃、建設(shè)，需要乙方停止開采時，可通知乙方無條件停采，且不負(fù)擔(dān)乙方因此造成的任何損失。

企業(yè)拿到諸多證照

獲得采砂權(quán)后，中標(biāo)人于2012年2月成立了洛陽大禹發(fā)展有限公司（下稱大禹公司），進(jìn)行該疏浚項目的運作。

工商資料顯示，大禹公司注冊資本300萬元，兩名自然人股東，大股東及法定代表人為焦林濤，營業(yè)期限自2012年2月27日至2032年2月26日。

《協(xié)議》詳細(xì)規(guī)定了禁采區(qū)的范圍，并約定孟津河務(wù)局依照采砂（石）許可辦理程序為中標(biāo)企業(yè)辦理河道采砂（石）許可證，并批準(zhǔn)不多于20艘的采砂船;一次性繳納50萬元的規(guī)范安全生產(chǎn)保證金外，中標(biāo)企業(yè)還需按采砂實際數(shù)量繳費，第一年為每立方米2元，其后每年增長0.2元/每立方米。

除此以外，政府要求中標(biāo)企業(yè)有效解決道路通行問題，即砂石運輸車輛不得在原有公路上行駛，且不能擾民和對環(huán)境造成污染。因此，采砂企業(yè)投資幾百萬元，鋪設(shè)了一條砂石運輸專用路。

協(xié)議順利簽訂，河南黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)孟津管理局（下稱孟津濕地局）當(dāng)時的意見是，出于防汛需要，原則上同意在一定時間和區(qū)域內(nèi)采挖，并提出禁采期。

該局曾于2012年1月11日發(fā)給大禹公司一份公函稱，“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、縣領(lǐng)導(dǎo)批示和縣黃河南岸采砂整治工作聯(lián)席會議精神，為了保證黃河防汛、疏浚河道需要，我們原則同意你廠按照防汛要求在規(guī)定的時間和區(qū)域內(nèi)進(jìn)行采挖?！钡磕?1月10日至次年3月底為禁采期，“作業(yè)必須在水上進(jìn)行，不得進(jìn)入陸地作業(yè)或堆放砂石”，“必須服從縣黃河濕地管理局的監(jiān)督，不論任何原因需要停產(chǎn)時，必須無條件停工、停產(chǎn)”。孟津濕地局還要求采砂企業(yè)設(shè)置愛鳥護(hù)鳥監(jiān)督管理員。

呂克儉稱，之后大禹公司順利取得由黃河河務(wù)局頒發(fā)的采砂證。

2013年12月，《河南省濕地保護(hù)條例（草案）》向社會公開征求意見。其中規(guī)定，在濕地內(nèi)禁止非法挖砂、取土、開礦，禁止擅自建造建筑物、構(gòu)筑物，禁止占用濕地或者改變濕地用途。

2013年1月，孟津縣政府稱，為改善生態(tài)環(huán)境、規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，將二廣高速黃河公路大橋以東區(qū)域內(nèi)的4家砂石企業(yè)也整合進(jìn)入大禹公司，并簽訂補充協(xié)議，將合作期限從5年變更為8年，至2020年2月29日。

經(jīng)孟津縣政府向洛陽市國土資源局申請，于2013年12月2日由孟津縣國土局向大禹公司頒發(fā)了天然石英砂礦建筑用砂的“采礦許可證”。2013年12月16日，大禹公司的“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案評審意見表”經(jīng)國土資源行政主管部門蓋章同意。

該方案稱，“預(yù)測采礦活動將引發(fā)崩塌災(zāi)害，對含水層影響程度較輕;對地形地貌景觀的影響和破壞較嚴(yán)重，對土地資源的影響和破壞較輕?！痹摲桨刚J(rèn)為，預(yù)估11.82萬元的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)經(jīng)費“基本合理”，“目標(biāo)任務(wù)明確，工程部署和治理措施基本可行”。

有工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照、國土部門的采礦許可證、與河務(wù)部門簽訂的協(xié)議書和采砂證及濕地管理部門的“原則同意”，大禹公司等“合法”砂石企業(yè)進(jìn)入快速擴(kuò)張期。

由于河南省地處內(nèi)陸，沒有造大船的經(jīng)驗，不少砂石廠投資人到湖南、浙江等地考察，招募造船的技術(shù)人員。

湖南人羅李稱，他聽到洛陽的朋友講了孟津黃河的采砂項目，看到政府支持、各種手續(xù)完備，認(rèn)為是個好的投資機(jī)會，便投巨資加入?！拔覀冊斓拇蟠?00多噸，是根據(jù)黃河孟津段的水下地質(zhì)、砂石材質(zhì)等設(shè)計、現(xiàn)場制作的，均為非標(biāo)設(shè)備，拆除后只能當(dāng)廢鐵賣?！?/p>

這些船只通過船檢所的檢驗，取得了海事部門頒發(fā)的“船舶所有權(quán)登記證書”和“船舶國籍證書”。

但產(chǎn)能擴(kuò)張后，遭遇到2014年和2015年當(dāng)?shù)厣笆N售價狂跌，加之每年近五個月的禁采期，砂石企業(yè)陷入虧損。

等到砂石價格回升，《河南省濕地保護(hù)條例》已經(jīng)河南省人大常務(wù)委員會審議通過，自2015年10月1日起施行。其第25條明確規(guī)定，在濕地保護(hù)范圍內(nèi)禁止擅自采砂、取土、采礦。

2015年環(huán)保力度加大，企業(yè)的采砂行為被叫停很長時間。而這種狀態(tài)在中央環(huán)境保護(hù)督察組到來后，對企業(yè)的采砂行為顯得更加嚴(yán)峻。

環(huán)保重壓整改，誰來承擔(dān)后果

2016年7月，第一批中央環(huán)境保護(hù)督察工作啟動，8個中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐內(nèi)蒙古、河南、云南等8個?。ㄗ灾螀^(qū)），掀起又一輪環(huán)保風(fēng)暴。其中，第五環(huán)保督察組對河南省進(jìn)行環(huán)保督察。

2016年11月，中央第五環(huán)保督察組作出對河南省的環(huán)保督察總結(jié)報告。報告稱，黃河濕地保護(hù)區(qū)洛陽等段違法采砂問題十分突出，河道管理部門未經(jīng)保護(hù)區(qū)管理部門同意擅自為有關(guān)企業(yè)辦理采砂手續(xù)。

按報告指出的問題，環(huán)保部進(jìn)一步發(fā)出通報函。河南省相關(guān)地方政府開始設(shè)立整改目標(biāo)——清除采砂，恢復(fù)原有地貌。

隨即，孟津縣政府組建孟津縣環(huán)保督察黃河濕地采砂企業(yè)清理整改指揮部（下稱整改指揮部），并建立日報和周報制度。對砂石企業(yè)，政府開出“自愿拆除”的條件——每條生產(chǎn)線補償10萬元，建筑物每平方米100元，采砂船每噸500元。

但采砂企業(yè)投資者認(rèn)為，這些“拆除費用”相比之前的投資，是杯水車薪。大禹公司法定代表人焦林濤介紹，企業(yè)僅僅3條砂石破碎生產(chǎn)線的投資即3000余萬元，20余條大型采挖船、運輸船的投資達(dá)4000多萬元。

焦林濤還說，經(jīng)過幾年努力，黃河該河段疏浚效果明顯，黃河河段的水位下降4米左右。

截至目前，鮮有投資人領(lǐng)取補償。

據(jù)孟津縣黃河濕地采砂整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的一份會議紀(jì)要顯示，政府曾研究大禹公司外遷選址的問題，但呂克儉等大禹公司的投資者現(xiàn)場考察后，發(fā)現(xiàn)那片地的村組已與其他人簽訂了承包協(xié)議。

2017年3月底，孟津縣政府吊銷了轄區(qū)內(nèi)兩家采砂企業(yè)的證照。將企業(yè)的砂石余料清運完畢，拆除全部12條生產(chǎn)線。對噸位過大、無法吊裝的27條船只，永久斷電并拆除了電機(jī)、挖斗等主要部件。

孟津河務(wù)局、孟津濕地局、孟津縣國土資源局等五部門更聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于黃河濕地采砂整治工作的公告》，要求對在孟津縣黃河濕地范圍內(nèi)采砂的船只、設(shè)備、建筑物進(jìn)行自行拆解和拆除，超過今年4月15日未拆的，進(jìn)行強(qiáng)拆。

4月17日，超期兩天時，河中采砂船和岸上房屋無人自行拆除，于是多個部門開始進(jìn)行強(qiáng)拆。

這一舉動隨即遭到眾多投資人的抵制。一些采砂企業(yè)主說，“請我們來的是政府，沒談好賠償強(qiáng)拆的還是政府?！?/p>

孟津黃河河段的復(fù)雜性還在于，雖然法律明確規(guī)定禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)開采，但當(dāng)時河道管理部門與投資人簽訂的是疏浚協(xié)議，而對于疏浚行為，法律中并無明確規(guī)定。例如，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)能否疏浚采砂？疏浚與采砂的尺度又該如何把握？這些問題難以回答。

“這其實反映出立法的漏洞，防洪疏浚和生態(tài)保護(hù)是有可能產(chǎn)生沖突的?！?北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授、生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說，不過，即使是為了防洪疏浚的需要而進(jìn)行砂石開采，也應(yīng)盡量降低對濕地生態(tài)功能的影響，且有法律和行政法規(guī)作為依據(jù)。

2015年出臺的《河南省濕地保護(hù)條例》第12條的規(guī)定較為合理，“防洪、抗旱、水系治理等涉及濕地的工程應(yīng)當(dāng)兼顧濕地生態(tài)功能，最大限度地減少采用影響濕地生態(tài)功能的工程措施”。

現(xiàn)實中，確實存在諸多“以疏浚之名，行采砂之實”的政府默許行為，由于尺度難以掌握，常造成一定的生態(tài)環(huán)境破壞，這種行為在法律上往往難以規(guī)制。

在中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，既然國家劃定了自然保護(hù)區(qū)，則意味著保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)不能造成任何破壞，也包括疏浚行為。

一些投資人糾纏的焦點是：砂石廠建廠選址時，政府明知濕地，為何還要拍賣？證照齊全的企業(yè)被強(qiáng)拆，損失誰來承擔(dān)？

整改指揮部指揮長之一、孟津縣副縣長劉文文曾回應(yīng)，縣政府并非不考慮可能造成的企業(yè)損失，事后，投資人可以推舉代表與政府商談。

關(guān)于進(jìn)一步的說法，《財經(jīng)》記者向孟津河務(wù)局和縣政府提出采訪要求，但未獲答復(fù);孟津濕地局工作人員也以“領(lǐng)導(dǎo)不在”為由未接受采訪。

“政府一刀切地關(guān)停已合法取得采砂行政許可及其他行政許可的企業(yè)并且賠償不明的做法，違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，既侵害了采砂企業(yè)的合法權(quán)益，也損害了政府的公信力?！北本┦胁帕悸蓭熓聞?wù)所律師朱孝頂分析稱，從程序而言，直接吊銷企業(yè)各種營業(yè)證照以及責(zé)令自行拆除，屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定書，并告知被處罰人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在被處罰人于法定期限內(nèi)既不履行自拆義務(wù)又不復(fù)議和訴訟的情況下，才能啟動行政強(qiáng)制拆除。

朱孝頂建議投資者可采取行政訴訟的方式維權(quán)。關(guān)于補償安置，他建議參照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中工礦企業(yè)補償安置的原則，對已合法取得行政許可的采砂企業(yè)，在條件允許的情況下，可以異地遷建，按照工礦企業(yè)原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則給予補償。

“保護(hù)黃河濕地生態(tài)，可以看作‘為了公共利益的需要，孟津縣政府相關(guān)部門可以作出撤回已生效的采砂等行政許可，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其撤回行政許可而給公民、法人財產(chǎn)造成的損失給予補償?！敝煨㈨斦f。

對企業(yè)的損失問題，整改指揮部指揮長之一的孟津縣委常委、宣傳部長李永貴在與投資者溝通時稱，這次重手整治是中央環(huán)保督察組批示的典型案例。不過，黃河需要疏浚，建筑需要砂石，河務(wù)部門已經(jīng)向上級申請，允許一些企業(yè)繼續(xù)在黃河采砂。

李永貴稱，如果上級單位允許繼續(xù)采砂，原投資者人將“獲得優(yōu)先采砂許可”。