新《行政訴訟法》第82條第1款適用問題研究

葛　先　園

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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新《行政訴訟法》第82條第1款適用問題研究

葛先園

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

摘要：我國(guó)修訂后的《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定的是人民法院有權(quán)直接決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼娜愋姓讣?。該款又以“事?shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的實(shí)質(zhì)條件制約人民法院實(shí)際適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖泶巳惏讣?，不過，該款采取裁量主義標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人民法院對(duì)是否適用簡(jiǎn)易程序的裁量權(quán)過大。該款沒有限制適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣娜嗣穹ㄔ旱募?jí)別，在理論上，我國(guó)四級(jí)人民法院皆可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣瑢?shí)踐中也已有中級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砹诵姓讣?，這在邏輯上與我國(guó)行政訴訟級(jí)別管轄的基本理念嚴(yán)重沖突。該款第3項(xiàng)臚列了人民法院有權(quán)直接決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖碚畔⒐_案件，而這是該條款面臨的最大挑戰(zhàn)。實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，絕大部分政府信息公開案件相當(dāng)復(fù)雜，不宜適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼４送?，新《行政訴訟法》實(shí)施后人民法院的司法實(shí)踐表明，該款第3項(xiàng)有可能逐漸淪為“休眠條款”，從規(guī)范主義意義上而言，第3項(xiàng)也應(yīng)該成為“休眠條款”。

關(guān)鍵詞：新《行政訴訟法》第82條第1款；行政訴訟；簡(jiǎn)易程序；裁量主義標(biāo)準(zhǔn)；法定主義標(biāo)準(zhǔn)；人民法院；休眠條款

修訂后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》)第82條、第83條、第84條增設(shè)了行政訴訟簡(jiǎn)易程序，彌補(bǔ)了我國(guó)1989年《行政訴訟法》沒有規(guī)定簡(jiǎn)易程序的缺憾。至此，我國(guó)三大訴訟法都構(gòu)建了簡(jiǎn)易程序制度。不過，新《行政訴訟法》第82條第1款作為行政訴訟簡(jiǎn)易程序的核心條款，在適用過程中卻遇到不少問題。本文詳析之。

一、該款導(dǎo)致人民法院對(duì)是否適用簡(jiǎn)易程序的裁量權(quán)過大

新《行政訴訟法》第82條第1款的下列規(guī)定導(dǎo)致了人民法院的程序裁量權(quán)過大。

其一，對(duì)于人民法院有權(quán)直接決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣臈l件，第82條第1款采取的是裁量主義標(biāo)準(zhǔn)。*新《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定：“人民法院審理下列第一審行政案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的，可以適用簡(jiǎn)易程序：(一)被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的；(二)案件涉及款額二千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的。”這是在與我國(guó)《民事訴訟法》第157條第1款、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項(xiàng)相比較之后得出的結(jié)論。首先，該款與我國(guó)《民事訴訟法》第157條第1款的立法理念完全不同。從表面上看，貌似無論行政訴訟簡(jiǎn)易程序還是民事訴訟簡(jiǎn)易程序，適用條件都是“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的案件，*我國(guó)《民事訴訟法》第157條第1款規(guī)定：“基層人民法院和它派出的法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件，適用本章規(guī)定?！边@里之“本章”是指第157條所屬的“第十三章 簡(jiǎn)易程序”。然而，關(guān)于何謂“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的案件，兩部法律的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。《民事訴訟法》第157條第1款貫徹的是法定主義標(biāo)準(zhǔn)，“基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件”，適用簡(jiǎn)易程序；新《行政訴訟法》第82條第1款采取了裁量主義標(biāo)準(zhǔn)：人民法院“認(rèn)為”該款列舉的三類行政案件在“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的情況下，可以適用簡(jiǎn)易程序。其次，該款與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項(xiàng)相比較，前者的裁量主義標(biāo)準(zhǔn)、后者的法定主義標(biāo)準(zhǔn)更加明顯。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項(xiàng)的第一句是：“下列各款行政訴訟事件，除本法另有規(guī)定外，適用本章所定之簡(jiǎn)易程序”，繼而臚列了六類適用簡(jiǎn)易程序的案件。另外，為了落實(shí)其適用簡(jiǎn)易程序的法定主義標(biāo)準(zhǔn)，第229條第3項(xiàng)強(qiáng)調(diào)：“前項(xiàng)所定數(shù)額，司法院得因情勢(shì)需要，以命令減為新臺(tái)幣二十萬元或增至新臺(tái)幣六十萬元?！边@就是說，什么樣的案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，不僅審理個(gè)案的“行政法院”完全沒有裁量權(quán)，就算作為有權(quán)解釋法律的“司法院”，其權(quán)力也非常有限，要受到法律的嚴(yán)格限制。

需要補(bǔ)充說明的是，有觀點(diǎn)認(rèn)為，新《行政訴訟法》第82條第1款、《民事訴訟法》第157條第1款的立法理念沒有差異，兩者采取的都是裁量主義標(biāo)準(zhǔn)。理由在于：無論行政案件還是民事案件，具體個(gè)案是不是“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”，都是由人民法院最終認(rèn)定的。筆者認(rèn)為這種理由沒有說服力。一方面，新《行政訴訟法》第82條第1款與《民事訴訟法》第157條第1款的表達(dá)方式明顯不同，就算僅僅進(jìn)行語義分析，前者與后者的法律效果也不可能一樣；另一方面，法律條款最終都可能被司法者適用，如果把司法者對(duì)法律條款的適用等同于該法律條款貫徹的就是裁量主義標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不合常理的荒謬說法。同理，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”臚列的六類適用簡(jiǎn)易程序的案件，具體個(gè)案當(dāng)然也是由其“地方法院行政訴訟庭”認(rèn)定的，*我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政法院”原先只有兩級(jí)(“地方高等行政法院”和“最高行政法院”)。2011年“行政訴訟法”修訂時(shí)，規(guī)定在“地方法院”增設(shè)“行政訴訟庭”。當(dāng)然，“地方法院行政訴訟庭”并不是獨(dú)立設(shè)置的“行政法院”，僅是根據(jù)其“行政訴訟法”有權(quán)受理行政案件的最低一級(jí)審判機(jī)構(gòu)。但同樣不能認(rèn)為其是裁量主義標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果。

其二，新《行政訴訟法》第82條第1款不僅在何謂“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的行政案件方面采取了裁量主義標(biāo)準(zhǔn)，其還進(jìn)一步在即使人民法院已判定某具體個(gè)案屬于“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”之行政案件的情況下，采取“法院裁量主義”——該款第一句后半段的模態(tài)詞是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”適用簡(jiǎn)易程序。這等于是在規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的適用條件之后，又放棄了規(guī)定的適用條件，沒能重視法條主義的價(jià)值——適用條件本身成了法官可以裁量適用的對(duì)象。盡管法條主義并非完美無瑕，其也受到諸多批判，但在當(dāng)下中國(guó)，其仍是我們應(yīng)該竭力捍衛(wèi)的。法條主義不僅型塑了法治國(guó)家中的守法意識(shí)、法律思維，同時(shí)也形塑了“法律主治”的基本法治意識(shí)形態(tài)。“在某種意義上，法條主義是一套雖然難以言傳，但卻是人們‘一以貫之’的個(gè)人行為準(zhǔn)則甚至是憲政原則。”[1]因此，新《行政訴訟法》第82條第1款對(duì)法條主義的疏離，不值得提倡。

需要回應(yīng)的是，有觀點(diǎn)指出，民法乃至刑法條文中有大量的模態(tài)詞“可以”，如我國(guó)《刑事訴訟法》第208條第1款關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇淌掳讣灿心B(tài)詞“可以”，它們都沒有遭到質(zhì)疑，現(xiàn)在質(zhì)疑新《行政訴訟法》第82條第1款的模態(tài)詞“可以”，說它沒有重視法條主義的價(jià)值，理由何在？筆者的回答是，民法是典型的私法，其基本理念是“法無禁止即自由”“法無禁止即可為”，因而民法主要由任意性規(guī)范構(gòu)成，存在大量的模態(tài)詞“可以”當(dāng)然是合理的，也是必要的。刑法屬于實(shí)體法，模態(tài)詞“可以”主要集中在量刑條款上，這是現(xiàn)代刑法體認(rèn)客觀世界的無限復(fù)雜性和刑法制定者對(duì)形態(tài)萬千的量刑情節(jié)之預(yù)測(cè)的有限性，繼而放棄或大量減少刑法規(guī)定絕對(duì)刑的結(jié)果。刑法中的這些模態(tài)詞“可以”尊重法官在個(gè)案中的自由心證，有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案量刑公正。《刑事訴訟法》第208條第1款規(guī)定的“可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟小?，其前提條件與新《行政訴訟法》第82條第1款“可以適用簡(jiǎn)易程序”審理的前提條件并不相同?！缎淌略V訟法》第208條第1款規(guī)定的“可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟小钡那疤釛l件之一是“案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分”。在這樣嚴(yán)格的條件限制之下，人民法院裁量適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇淌掳讣瑢?duì)被告人權(quán)利的保障強(qiáng)度不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的降低。《刑事訴訟法》第208條第1款“可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟小钡钠渌疤釛l件還強(qiáng)調(diào)被告人對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼皼]有異議”，尊重了被告人的程序選擇權(quán)。反觀新《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定的“可以適用簡(jiǎn)易程序”，并不具備這樣的前提條件。

新《行政訴訟法》第82條第1款關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序之“裁量主義”立法模式，導(dǎo)致人民法院對(duì)是否適用簡(jiǎn)易程序的裁量權(quán)過大，其負(fù)面法律效果較為明顯。人民法院有權(quán)裁量適用簡(jiǎn)易程序的結(jié)果不外乎有三種情況：其一是人民法院的裁量不偏不倚，公正合理。這種情況的出現(xiàn)，需要大量的內(nèi)外積極因素的良性互動(dòng)。譬如，就外部因素而言，需要法治環(huán)境優(yōu)良，人民法院乃至審理個(gè)案的法官的獨(dú)立審判有保障，案件的證據(jù)豐富，證據(jù)鏈完整等。就內(nèi)部因素而言，要求法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)高、職業(yè)道德高尚等。坦誠(chéng)地說，我國(guó)目前這些積極因素尚不健全，因而“人民法院的裁量不偏不倚，公正合理”這種情況出現(xiàn)的概率不會(huì)很高。其二是人民法院過多地適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?，?dǎo)致對(duì)行政訴訟當(dāng)事人(主要是原告)的程序性乃至實(shí)體性權(quán)利保障不利。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣岣吡诵姓徟械男?，但客觀上往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)原告權(quán)利保障強(qiáng)度的降低——畢竟，與普通程序相比較，簡(jiǎn)易程序并非僅僅是程序的簡(jiǎn)化，普通程序能為原告權(quán)利提供更強(qiáng)有力的保障[2]。其三是人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣^少，沒有達(dá)到立法者的預(yù)期，行政訴訟簡(jiǎn)易程序條款形同虛設(shè)。

二、該款與行政訴訟級(jí)別管轄的基本理念相沖突

新《行政訴訟法》第82條第1款沒有限制適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣娜嗣穹ㄔ旱募?jí)別，因而在理論上，我國(guó)四級(jí)人民法院只要審理第一審行政案件皆有可能適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?。?dāng)然，在司法實(shí)踐中，最高人民法院審理第一審行政案件的概率基本上為零，各高級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣母怕室不旧蠟榱?。不過，自新《行政訴訟法》實(shí)施以來，中級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣强陀^存在的。*譬如，山東省德州市中級(jí)人民法院(2015)德中行初字第34號(hào)判決書，就是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖碜龀龅摹Ｐ隆缎姓V訟法》第82條第1款沒有限制適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣娜嗣穹ㄔ旱募?jí)別，這一點(diǎn)與《刑事訴訟法》第208條第1款、《民事訴訟法》第157條第1款，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第1項(xiàng)的規(guī)定都不一樣。后三者皆規(guī)定有權(quán)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚彴讣姆ㄔ褐荒苁亲畹鸵患?jí)有權(quán)審理案件的法院。*我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第1項(xiàng)規(guī)定：“適用簡(jiǎn)易程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院?！薄暗胤椒ㄔ盒姓V訟庭”是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)最低一級(jí)有權(quán)受理行政案件的審判機(jī)構(gòu)。

就算司法實(shí)踐中除了基層人民法院，只有中級(jí)人民法院會(huì)實(shí)際適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣?，這樣的情況也與行政訴訟級(jí)別管轄的基本理念相沖突。這要從新《行政訴訟法》第15條對(duì)1989年《行政訴訟法》第14條的修訂說起。根據(jù)新《行政訴訟法》第15條，由中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件包括四類：“一是對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件；二是海關(guān)處理的案件；三是本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；四是其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件?！边@與1989年《行政訴訟法》第14條相比：第一，刪除了確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件；第二，將對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件改寫進(jìn)去；第三，增加了“其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件”作為兜底條款。

新《行政訴訟法》第15條為何要如此修訂呢？根據(jù)“中國(guó)人大網(wǎng)”公布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案(草案)〉的說明》，其目的是“為了解決行政案件審理難問題”。早在對(duì)1989年《行政訴訟法》修訂之前，學(xué)界已體認(rèn)到，造成行政案件審理難的不少原因都與管轄制度不夠合理有關(guān)。譬如，1989年《行政訴訟法》對(duì)有些案件規(guī)定的管轄法院級(jí)別過低，沒有看清在我國(guó)司法權(quán)難以與行政權(quán)相抗衡的事實(shí)，導(dǎo)致案件審理難[3]。當(dāng)時(shí)，理論及實(shí)務(wù)界對(duì)通過管轄制度改革解決案件審理難問題提出了多種構(gòu)想，主要包括增設(shè)行政法院、適度集中管轄、合理交叉管轄、強(qiáng)化指定管轄、擴(kuò)大提級(jí)審理權(quán)力等路徑[4]。新《行政訴訟法》采納了兩方面的成果：其一，第18條第2款規(guī)定了跨行政區(qū)域管轄行政案件(適度集中管轄與合理交叉管轄理論推動(dòng)的結(jié)果)；其二，第15條擴(kuò)大中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件的范圍(強(qiáng)化指定管轄與擴(kuò)大提級(jí)審理權(quán)力理論間接推動(dòng)的結(jié)果)。第15條擴(kuò)大中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件的范圍是最簡(jiǎn)便、最直接的方法。

中級(jí)人民法院管轄的行政案件的特征是：要么案情復(fù)雜、權(quán)益交錯(cuò)，要么被告行政權(quán)力難以控制，優(yōu)勢(shì)明顯。申言之，新《行政訴訟法》第15條在確立中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件范圍時(shí)，秉持的基本理念和標(biāo)準(zhǔn)是：把案情復(fù)雜、較難審理的案件納入到中級(jí)人民法院管轄。但現(xiàn)在的問題是，第82條第1款規(guī)定的三類案件，盡管并不絕對(duì)都是“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的簡(jiǎn)單行政案件，但是只要適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，邏輯上而言，就?yīng)該是簡(jiǎn)單的行政案件(該款要求人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼那疤釛l件是“認(rèn)為”這些具體案件屬于簡(jiǎn)單的行政案件)。更直白的歸納是：第一，根據(jù)新《行政訴訟法》第15條，凡中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，皆屬于案情復(fù)雜、基層人民法院難以審理的案件。第二，根據(jù)新《行政訴訟法》第82條第1款，凡人民法院決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼脑摽盍信e的三類行政案件，皆屬于“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的簡(jiǎn)單案件。第三，根據(jù)新《行政訴訟法》第82條第1款，中級(jí)人民法院有權(quán)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣?。第四，如果中?jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣?，既須是?jiǎn)單的案件，又定是復(fù)雜的案件。理論上延伸至最高人民法院、各高級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼牡谝粚徯姓讣?，與之同理。

新《行政訴訟法》第82條第1款與第15條之間關(guān)系的窘境，究竟是由前者還是后者的不合理造成的呢？這可從何者是深思熟慮的結(jié)果、何者是“臨時(shí)起意”的產(chǎn)物中得到答案。我國(guó)1989年《行政訴訟法》構(gòu)建的行政訴訟管轄制度，到新《行政訴訟法》公布為止，已有三次明顯的完善過程：第一，1999年最高人民法院司法解釋對(duì)行政訴訟管轄制度的完善；第二，2002年至2008年地方人民法院司法實(shí)踐對(duì)完善行政訴訟管轄制度的探索與創(chuàng)新；第三，2008年《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》對(duì)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、認(rèn)可、提煉、提升[5]。而新《行政訴訟法》是在此基礎(chǔ)上的再完善。另外，行政訴訟案件第一審以基層人民法院管轄為原則、中級(jí)及其以上人民法院管轄為例外。根據(jù)一般人的經(jīng)驗(yàn)常識(shí)，皆能判斷之所以規(guī)定“例外”情況，定然是“例外案件”案情復(fù)雜、基層人民法院難以審理。因此，新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定及其秉持的基本理念和標(biāo)準(zhǔn)是合理的。

反觀新《行政訴訟法》第82條第1款，一方面，該款列舉的三類案件不是根據(jù)統(tǒng)一的歸類標(biāo)準(zhǔn)做出的，導(dǎo)致三類案件在外延上存在交疊[6]；另一方面，政府信息公開案件作為該款第3項(xiàng)的內(nèi)容，從最初出場(chǎng)到最終被納入，過程非常突然，也沒有實(shí)質(zhì)性理由說明。*“中國(guó)人大網(wǎng)”2013年12月31日公布的《行政訴訟法修正案(草案)》第一次審議稿中沒有政府信息公開案件可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼膬?nèi)容。該內(nèi)容的第一次亮相是2014年8月31日公布的《行政訴訟法修正案(草案二次審議稿)》第79條，該條規(guī)定：“人民法院審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的下列第一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序：(一)被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的；(二)案件涉及款額一千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的?！逼渲械?項(xiàng)、第2項(xiàng)是草案第一次審議稿第79條已有的。對(duì)于草案二次審議稿突然增寫的第3項(xiàng)內(nèi)容，按理說立法者應(yīng)該充分說明理由，但是，全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》中僅僅提到“法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議在簡(jiǎn)易程序適用范圍中增加‘屬于政府信息公開案件的’情形”。這樣的說明等于沒有說明理由。此外，在比較法視野下，鮮見如我國(guó)新《行政訴訟法》第82條第1款的立法樣態(tài)。譬如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條采取法定列舉、法定適用的方式，所列舉的六類案件邊界明晰，“地方法院行政訴訟庭”法官的程序裁量權(quán)空間非常有限，只能按圖索驥，照章辦事。法國(guó)行政訴訟法典沒有“簡(jiǎn)易程序”章節(jié)，但有獨(dú)任制審判程序方面的規(guī)定，因而獨(dú)任制審判程序本質(zhì)上就是其行政訴訟簡(jiǎn)易程序。根據(jù)其行政訴訟法典第122-12條、第222-1條、第222-13條的規(guī)定，獨(dú)任制審判可以適用于三類情形：裁定終止訴訟、對(duì)類型化案件的裁定、裁判簡(jiǎn)單的案件。對(duì)于前兩類案件，法國(guó)的三級(jí)行政法院都可通過獨(dú)任法官發(fā)布裁定來處理。不過我們可以發(fā)現(xiàn)：第一類情形不涉及實(shí)體問題。第二類情形被視為實(shí)體問題已經(jīng)過合議庭的處理，獨(dú)任法官只要“機(jī)械地”照搬這類案件的處理方式即可。第三類情形盡管指向“簡(jiǎn)單”的案件，卻也只能由初審行政法院審理[7]。德國(guó)《行政法院法》亦沒有名為“簡(jiǎn)易程序”的章節(jié)，獨(dú)任制審判程序就是其簡(jiǎn)易程序。據(jù)其《行政法院法》第2條、第5條、第6條規(guī)定，獨(dú)任制審判程序只適用于州的行政法院(其最低級(jí)別的審理行政案件的法院)，不適用于州的高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。根據(jù)第6條第1款，獨(dú)任制審判程序只適用于“未顯示案件中存在法律上或事實(shí)上的困難，或案件不具有基本原則的意義”的案件[8]。

至此可以得出結(jié)論：我國(guó)新《行政訴訟法》第82條第1款與第15條之間關(guān)系的悖論，不是第15條關(guān)于級(jí)別管轄制度的規(guī)定造成的，而是由于第82條第1款制定過程匆忙、歸類邏輯不嚴(yán)密、歸類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，未借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)造成的。

三、該款第3項(xiàng)的邏輯悖論導(dǎo)致其成為“休眠條款”

新《行政訴訟法》第82條第1款的內(nèi)在邏輯表明，立法者認(rèn)為大部分政府信息公開案件皆是簡(jiǎn)單的行政案件。理由是，如果立法者對(duì)政府信息公開案件的定位不是這樣，那么為什么將其與另外兩類絕大部分都屬于簡(jiǎn)單的行政案件并列呢？立法者列舉該三類案件，是為了呈現(xiàn)可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣耐庠谛问剑煞Q之為適用簡(jiǎn)易程序的形式要件。“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”是對(duì)人民法院能否真正決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖碓撊愋姓讣膶?shí)質(zhì)性約束，因而可稱之為適用簡(jiǎn)易程序的實(shí)質(zhì)要件。換句話說，如果行政案件不具備“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”這樣的實(shí)質(zhì)條件，即使屬于所列舉的三類行政案件，人民法院也無權(quán)直接決定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?當(dāng)然，前文已述，由于第82條第1款采取的是法院裁量主義，這種實(shí)質(zhì)性約束在實(shí)踐中會(huì)大打折扣。據(jù)此可見，立法者規(guī)定了該三類案件，既是教示制度的體現(xiàn)，亦具有實(shí)質(zhì)性。說其是教示制度的體現(xiàn)，意指該款是要引導(dǎo)法官在適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣r(shí)考慮該三類案件；說其具有實(shí)質(zhì)性，意指立法者之所以規(guī)定了這三類案件，是因?yàn)榱⒎ㄕ哒J(rèn)為它們確實(shí)是簡(jiǎn)單行政案件的典型，它們的絕大部分皆屬于“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的行政案件。

然而，學(xué)界的實(shí)證研究已經(jīng)證明，大部分政府信息公開案件不僅不是簡(jiǎn)單的行政案件，更是復(fù)雜程度超乎想象的行政案件。其一，早在對(duì)1989年《行政訴訟法》修訂之前，有學(xué)者通過對(duì)315件政府信息公開案件的實(shí)證研究中得出結(jié)論：此類案件原告勝訴寥寥無幾，上訴率高；人民法院難以通過證據(jù)查清行政機(jī)關(guān)是否擁有應(yīng)該公開的信息，全憑行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信；只要涉及所謂“三大秘密”的，人民法院就難以形成自己的獨(dú)立判斷；依申請(qǐng)公開糾紛案件居絕對(duì)多數(shù)，原被告意見分歧大；內(nèi)容涉及土地資源、城市規(guī)劃、房屋產(chǎn)權(quán)、征收征用、許可登記、審計(jì)監(jiān)督等非常廣泛的領(lǐng)域[9]。其二，政府信息公開案件涉及不少專業(yè)概念，《政府信息公開條例》對(duì)其規(guī)定得并不明確，實(shí)踐中存在大量的分歧。譬如，何謂不需公開的內(nèi)部管理信息，聚訟紛紜[10]；對(duì)于政府信息公開視角下的不動(dòng)產(chǎn)登記查詢規(guī)則，觀點(diǎn)眾多[11]；政府公開信息過程中是否有將信息分類公開的義務(wù)，莫衷一是[12]。其三，更加復(fù)雜但不可回避的是，政府信息公開牽涉多元主體的利益平衡，多元主體的價(jià)值取向皆不相同?！皟A向于公開的公共利益與知情權(quán)、民主政治、公眾參與等價(jià)值相關(guān)，而不公開背后的公共利益則更多隱含在信息公開的例外事項(xiàng)中。利益主體的多元性和公共利益的兩面性加大了政府信息公開中利益衡量的復(fù)雜程度?！盵13]其四，“掣肘信息公開的主要是缺少操作的細(xì)節(jié)，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。具體包括什么是政府信息？如何理解‘誰制作、誰公開’？主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開指向的信息是否不同？‘三需要’的用途？如何理解不予公開的例外？哪些屬于公共企事業(yè)單位范疇？與相關(guān)法律的沖突如何解決？”[9]

在學(xué)界上述研究成果的基礎(chǔ)上，筆者以更加直觀的方式(數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的方式)證明了大部分政府信息公開糾紛案件不僅不是簡(jiǎn)單的案件，更往往是比行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等類型的案件更加復(fù)雜、當(dāng)事人意見分歧更大的案件。筆者通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在新《行政訴訟法》實(shí)施前，同樣都是以普通程序?qū)徖淼母黝愋姓讣?，政府信息公開案件的上訴率比其他案件的上訴率更高。筆者的具體做法是：假定案件上訴率是衡量各類案件復(fù)雜與否、爭(zhēng)議大小與否的標(biāo)準(zhǔn)(這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比較具有科學(xué)性、合理性，案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件上訴率相對(duì)較高，符合經(jīng)驗(yàn)常識(shí))，在“北大法寶”檢索政府信息公開、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等案件，核算各類行政案件的上訴率，以其衡量該類案件復(fù)雜程度、爭(zhēng)議大小。案件檢索至2015年2月10日(2015年5月1日新《行政訴訟法》實(shí)施，其后有些政府信息公開案件是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼?。為了只統(tǒng)計(jì)以普通程序?qū)徖淼母黝惏讣?，隨機(jī)確定了新《行政訴訟法》實(shí)施之前的一個(gè)截止日期2015年2月10日。按照概率論原理，越是隨機(jī)抽取的樣本，據(jù)此統(tǒng)計(jì)所得數(shù)據(jù)越是接近整體的真實(shí)狀況)。數(shù)據(jù)參見文后表。

新《行政訴訟法》實(shí)施后，人民法院對(duì)大部分政府信息公開案件是否宜以簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚兄浅Ｇ逍训恼J(rèn)識(shí)。2015年5月1日以來，絕大部分政府信息公開案件仍是適用普通程序?qū)徖淼?，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谋壤苄?。筆者在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”中以“案件類型：行政案件；案件名稱：政府信息公開；審判程序：一審；法院地域：安徽省文書；類型：判決書；裁判年份：2015”為檢索條件，檢索到政府信息公開糾紛一審案件24件(剔除了5月1日前的案件)，其中，基層人民法院審理22件(適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼膬H1件)，中級(jí)人民法院審理2件(無適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?。筆者以同樣檢索條件對(duì)其他數(shù)個(gè)省份法院審理的政府信息公開案件進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谋壤疾桓摺＿@說明，新《行政訴訟法》規(guī)定政府信息公開案件可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，人民法院并沒有普遍認(rèn)同，其在司法實(shí)踐中有可能逐步淪為“休眠條款”。從規(guī)范主義意義上而言，其亦應(yīng)成為“休眠條款”。

綜觀全文，盡管新《行政訴訟法》第82條第1款的創(chuàng)新特征明顯，但由于其有些內(nèi)容的制定過程匆忙，列舉案件類型時(shí)的歸類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、邏輯不夠嚴(yán)密，沒有注重借鑒我國(guó)《民事訴訟法》以及其他國(guó)家和地區(qū)的《行政訴訟法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序或獨(dú)任制審判程序的成熟立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果導(dǎo)致第82條第1款較為“另類”，適用過程中存在不少難以克服的困境。

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表　新《行政訴訟法》實(shí)施前各類行政案件上訴情況統(tǒng)計(jì)

注：檢索數(shù)據(jù)截至2015年2月10日

[責(zé)任編輯：朱磊]

收稿日期：2016-03-10

基金項(xiàng)目：安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“新行政訴訟法背景下司法化解行政糾紛的規(guī)律與路徑研究”(SK2016A0006)。

作者簡(jiǎn)介：葛先園(1971—)，男，法學(xué)博士，副教授，安徽省亳州市中級(jí)人民法院研究室副主任(掛職，教育部、中央政法委實(shí)施的高校與法律實(shí)務(wù)部門人員互聘“雙千計(jì)劃”)，從事行政法學(xué)和行政訴訟法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)07-0094-06

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