論合作治理的路徑建構(gòu)

◎柳亦博 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

論合作治理的路徑建構(gòu)

◎柳亦博 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

在后工業(yè)社會多元主體共生共在的情況下，社會治理呼喚一種服務(wù)于合作的新路徑。通過對傳統(tǒng)的社會治理路徑——權(quán)力、法律和管理的解構(gòu)，可以厘清它們各自存在的局限性，從而為合作治理路徑的建構(gòu)指明方向：在中觀的具體操作層面，應(yīng)通過形塑一種蜂巢狀的網(wǎng)絡(luò)去終結(jié)權(quán)力集中引發(fā)的“骯臟的手”問題，用靈活彈性的自組織治理決策機(jī)制去跨越法律剛性帶來的治理時滯問題，用“我在性”思維去彌合官僚管控導(dǎo)致的行政傲慢問題。對于宏觀建構(gòu)層面而言，合作治理的路徑并不是簡單地對傳統(tǒng)路徑進(jìn)行折中或雜糅，而應(yīng)是以“他在性”思維和具象化的行政道德為載體、以開放性為特征、秉持行動主義的新形態(tài)社會治理供給模式。治理在“他在性”維度上的補(bǔ)全，將與“剛性”“彈性”“我在性”一同構(gòu)成合作治理的多元化路徑。

后工業(yè)社會；共生共在；我在性；合作治理；他在性；行動主義；行政道德

社會治理路徑即行動者對治理目標(biāo)的實現(xiàn)方式?；赝祟惿鐣卫淼陌l(fā)展過程，可以甄別出具有繼起關(guān)系的三種模式：身份治理、契約治理和參與治理，分別對應(yīng)了三種正典化的治理路徑：權(quán)力路徑、法律路徑和管理路徑。身份治理是在農(nóng)業(yè)社會依附于等級制度和王權(quán)血統(tǒng)之上的統(tǒng)治模式，契約治理是在工業(yè)社會將工具理性、權(quán)利公約與標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)合起來實現(xiàn)超大規(guī)模社會協(xié)作的管制模式，參與治理則更近似一個以打破科層組織封閉性、促進(jìn)公共性擴(kuò)散為目標(biāo)的過渡模式。隨著20世紀(jì)90年代后工業(yè)化浪潮席卷全球，大量的奇特問題［1］紛至沓來，在外部環(huán)境的倒逼下，各治理主體意識到必須通過合作的形式應(yīng)對復(fù)雜現(xiàn)實。然而，行政學(xué)界對于合作治理的路徑選擇問題卻眾說紛紜，有的學(xué)者將其歸納為多種模式的公共服務(wù)外包［2］，有的學(xué)者則認(rèn)為合作治理可以經(jīng)由“國家主義”“國家—市場二元主義”“國家—市場—公民社會協(xié)同”等三種路徑達(dá)致［3］。事實上，無論是合同外包、參與協(xié)商還是分權(quán)制衡，均是對于權(quán)力、法律和管理等三條治理路徑主次關(guān)系的反復(fù)踟躕，并未在建構(gòu)新路徑上邁出關(guān)鍵的一步。我們需要重新認(rèn)識傳統(tǒng)治理路徑各自存在的局限性，從而為擺脫路徑依賴、建構(gòu)新型合作治理路徑創(chuàng)造一種可能。

一、傳統(tǒng)治理路徑的局限性

文藝復(fù)興、工業(yè)革命為人類近現(xiàn)代文明奠定了思想和技術(shù)的基石，在進(jìn)一步解放人性和生產(chǎn)力的同時，也孕育了一個更復(fù)雜的社會。為了將社會的運(yùn)行框定在一個穩(wěn)定可控的范圍之內(nèi)，政府通過收緊權(quán)力、建立等級森嚴(yán)的組織、頒布各種法令制度等方式創(chuàng)制“秩序”。因此，現(xiàn)代社會的多數(shù)治理行動，都是經(jīng)由權(quán)力路徑、法律路徑和管理路徑展開的。然而，當(dāng)人類社會開啟了后工業(yè)化進(jìn)程之后，傳統(tǒng)治理路徑的局限性被不斷涌現(xiàn)的奇特問題極速放大，引發(fā)治理癱瘓。不可否認(rèn)，治理系統(tǒng)是處在嬗遞演進(jìn)之中的，“我們能夠從歷史中繼承的遠(yuǎn)比我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造的更少”［4］，對傳統(tǒng)路徑的過度依賴只能使我們在不可治理困境中愈陷愈深。合作治理的建構(gòu)不能僅僅局限于傳統(tǒng)路徑的組合或取舍，而是需要探尋適應(yīng)合作訴求的新路徑。對于傳統(tǒng)治理路徑源起、發(fā)展及其局限性的解讀，見表1。

（一）權(quán)力路徑與“骯臟的手”

在社會治理領(lǐng)域中，權(quán)力路徑與政治活動緊密關(guān)聯(lián)，是一種“等級統(tǒng)治和壓迫的力量”［5］。權(quán)力關(guān)系是一種工具性的、非傳遞性的、不平衡的相互關(guān)系［6］52。因此，權(quán)力路徑具有控制力強(qiáng)、執(zhí)行統(tǒng)一、反饋迅速等優(yōu)勢，但必須運(yùn)行在一個相對固定的組織結(jié)構(gòu)中。歷經(jīng)數(shù)千年，權(quán)力路徑并沒有在戰(zhàn)爭或災(zāi)變中消亡，反而以行政命令的形式長期保存了下來。馬基雅維利已經(jīng)就政治活動中權(quán)力運(yùn)用的黑暗面——即“骯臟之手”［7］問題向我們做出了清晰的表述：在公共事務(wù)中，當(dāng)一個人不得不為了惠及其他人的大善而作小惡時，就會面臨這樣的道德兩難。為此，人們創(chuàng)造出“國家理由”這樣一個術(shù)語，用以描述當(dāng)國家從事“小惡”時所持有的可靠理由。在人類歷史上，不是所有集權(quán)體制都必然孕育出專制暴君，但權(quán)力路徑卻總是通向“骯臟的手”，進(jìn)而又會微妙地誘導(dǎo)普通官僚行大惡之事。選擇了骯臟之手就意味著運(yùn)用權(quán)力勢差導(dǎo)致的不平等去控制和壓迫，有意識、有計劃地向別人施加傷害與苦難，但其初衷往往是“良好”的——為了政治實體更大的善［8］。無疑，這種帶有功利主義色彩的治理邏輯在公共領(lǐng)域飽受爭議，很多自由主義者并不否認(rèn)自愿的利益讓渡甚至犧牲屬于親社會行為，但強(qiáng)迫式的讓渡和犧牲就是披著民主外衣的“多數(shù)人暴政”，是國家對個人自由的侵犯。對此，哈耶克敏銳地指出，政府的治權(quán)范圍應(yīng)限制在“那些私域可能受到侵犯的地方”，否則就無法避免極權(quán)主義的產(chǎn)生，那些試圖運(yùn)用權(quán)力從整體上管控社會和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的做法是一條“通往奴役之路”，是理性而又致命的自負(fù)［9］。即使權(quán)力的集中最終沒有拖曳著共同體倒向極權(quán)主義或法西斯主義，也不會對社會公正有所助益［10］——只需要回顧一下法蘭西第三、第四共和國權(quán)力高度集中的低效治理使國家陷入的混亂狀態(tài)，就可一窺其危害。人們始終對權(quán)力集中的“利維坦”抱持著恐懼，迫使治理系統(tǒng)不得不在諸多方面限制權(quán)力路徑。但是，盡管人們認(rèn)識到“骯臟的手”問題客觀存在，卻對此無能為力。因為在已知的能夠維持穩(wěn)定秩序的大型人類組織中，治理的運(yùn)行都離不開權(quán)力，一個絕對均權(quán)平等的社會只是烏托邦。雖然權(quán)力路徑存在如此明顯的缺陷，其運(yùn)行機(jī)理是如此古老而又放曠，但這并不意味著在合作治理中沒有權(quán)力路徑生存的空間，只不過，合作治理中的權(quán)力是服務(wù)于合作的。

表1 傳統(tǒng)的三種治理路徑的生成原因及其局限性

（二）法律路徑與“治理時滯”

法律路徑是凝聚共同體的關(guān)于正義的一組抽象規(guī)則。在前現(xiàn)代社會，立法權(quán)威據(jù)信如神權(quán)或自然的超凡，而在現(xiàn)代政府出現(xiàn)之后，法律作為限制權(quán)力的路徑得到充分發(fā)育，“無論是個人主義還是集體主義，都會導(dǎo)向?qū)σ揽糠傻纳鐣卫砉δ艿膹?qiáng)調(diào)”［11］。雖然早在漢謨拉比時期就出現(xiàn)了“律法條文”，但真正建立起覆蓋全國、持續(xù)運(yùn)作的法律機(jī)構(gòu)并通過法律路徑開展治理，則始于工業(yè)社會?！坝捎谠诮鐣钠瘘c上經(jīng)歷了啟蒙運(yùn)動，并在啟蒙思想的基礎(chǔ)上建構(gòu)起了法制”［12］183。所以治理現(xiàn)代化總是與法律路徑緊密相連。社會契約論者均是法律路徑的忠實擁躉，他們認(rèn)為應(yīng)約定由政府通過法律路徑對社會進(jìn)行外在性的設(shè)置，從而預(yù)防或矯正某些“不當(dāng)行為”，強(qiáng)制性地使個人參與到共同體的行動當(dāng)中。在工業(yè)社會，一套相對穩(wěn)定的法治系統(tǒng)完全能夠應(yīng)對社會環(huán)境的治理訴求，但是在高度復(fù)雜的后工業(yè)社會，僅依賴法律路徑就可實現(xiàn)善治的空間十分有限。事實上，“并不是在人類社會的每一個歷史階段中都能發(fā)現(xiàn)法律及其規(guī)則的同等重要性”［13］。法治的有效性是以社會環(huán)境的低復(fù)雜性為前提的，依靠法律的強(qiáng)制力開展治理并不是現(xiàn)代社會的唯一選擇。法律路徑的局限性在當(dāng)前的后工業(yè)進(jìn)程中暴露無遺，其剛性使得法治難以靈活地去應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的公共問題，制定或修改法律需要經(jīng)歷漫長的討論和反復(fù)的協(xié)商，在民主政治中的基礎(chǔ)性法律更是難以撼動，而打破剛性則意味著自由裁量權(quán)崛起和人治的肆虐。與權(quán)力路徑立竿見影的治理效果不同，法律程序嚴(yán)格繁復(fù)，法治系統(tǒng)性必須“透過價值確立原則，經(jīng)由原則規(guī)劃制度，進(jìn)而建構(gòu)具體規(guī)范，再透過適用于解釋來調(diào)整社會生活，以確保其內(nèi)在的自洽性”［14］。這是一個冗長的過程，法律所針對的問題往往在此期間出現(xiàn)了新的變化，使法律之矢沒有了靶標(biāo)。西方學(xué)者提出的解決思路是強(qiáng)調(diào)法律路徑必須“被政治靈魂所賦權(quán)”，從而使法治具備一定的彈性和靈活性，不至于變成一種笨拙而又冷酷的技術(shù)［15］6。然而從本質(zhì)上看，這其實是要求權(quán)力路徑部分覆蓋于法律路徑之上，現(xiàn)實中時常表現(xiàn)為政治權(quán)力干擾法律、指派或買通立法者、偽選和迫選等導(dǎo)致法治本身不合法的行為，即便打著分權(quán)制衡的旗號，也難以遮蓋游說集團(tuán)只為出價更高的“富人”服務(wù)這一事實，無助于改變法律路徑的滯后性頑疾。近代以來，法制作為規(guī)范競爭的必要設(shè)置，其隱含的自上而下的強(qiáng)制運(yùn)行邏輯已然成為阻礙合作生成的枷鎖，我們并不否認(rèn)法律對于治理秩序的重要性，但是“法制以及法治的邏輯則決定了法制體系無法成為每一個行為體都堅守合作的保障”［12］88。所以能否在擺脫法治對合作的鉗制的同時，不傷及法制對社會的穩(wěn)定功能，是決定著合作路徑能否成功突破法律路徑局限性的關(guān)鍵。

（三）管理路徑與“行政傲慢”

社會治理的管理路徑出現(xiàn)在工業(yè)社會中后期，形成了“社會管理”及一系列管控邏輯。管理路徑“最緊密地關(guān)聯(lián)于行政部門”［16］，它的產(chǎn)生源于對稀缺資源配置效率的追求，主張更多地將民營部門的運(yùn)作方式引介到治理領(lǐng)域，并在強(qiáng)調(diào)精細(xì)化分工—協(xié)作的流水作業(yè)中得到強(qiáng)化。管理路徑事實上是對社會結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)和安排，為了達(dá)致高效，往往與權(quán)力相結(jié)合從而形塑出一種依附于中心權(quán)威的壟斷結(jié)構(gòu)。如若不然，則通過引入市場機(jī)制形成競爭以保證行動的效率。但是，管理路徑在強(qiáng)調(diào)工具理性的工業(yè)社會所得到的急速擴(kuò)張，似乎已經(jīng)超出最初的預(yù)想，并在后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出一種“過度延伸”的趨勢，表現(xiàn)為政府在任何領(lǐng)域都有進(jìn)行規(guī)制的沖動。雖然與權(quán)力和法律路徑相較而言，管理是一種更加溫和內(nèi)斂、更具彈性的治理路徑，并且它融合了權(quán)力和法律的部分優(yōu)勢，但社會的發(fā)展不是一個單一、勻質(zhì)的過程，而是一個量變積累與質(zhì)變突發(fā)的循環(huán)，這導(dǎo)致公共問題的演化規(guī)律在時空上不均勻①即假設(shè)在同樣條件下，同一事件再次發(fā)生，其最終演化結(jié)果也未必相同，甚至可能出現(xiàn)截然相反的結(jié)果。。復(fù)雜性和隨機(jī)性會使一系列控制導(dǎo)向的管理手段陸續(xù)失效，進(jìn)而動搖政府的治理合法性基礎(chǔ)。因而，為了盡可能減少復(fù)雜性給治理系統(tǒng)帶來的侵?jǐn)_，治理主體開始通過精密的制度設(shè)計去規(guī)避風(fēng)險、穩(wěn)定預(yù)期，以求達(dá)致高效治理——這種效率正是依靠優(yōu)勝劣汰的管理手段來保證的。那些在長期競爭中勝出的“精英”，為了鞏固自身競爭優(yōu)勢、壟斷治理權(quán)力，必然傾向于建構(gòu)一種封閉的小團(tuán)體，盡可能地切斷流動通道。封閉性令精英集團(tuán)“閉目塞聽”，進(jìn)而在競爭邏輯和控制思維的引導(dǎo)下，將官僚政治的管理手段始終嵌套在“命令—服從”框架之中。這種自上而下的行政命令式管理，伴隨著治理主體對客體的“主觀分類”和“偏見”，即便這種分類再粗糙籠統(tǒng)，其中管理者與被管理者在身份上的區(qū)格也是涇渭分明的，這也導(dǎo)致“行政傲慢”的出現(xiàn)。在治理主體多元化趨勢不可逆的今天，政府已經(jīng)不可能再將市場和社會重新排擠出治理行動者的隊伍，但行政傲慢的存在會強(qiáng)化政府的本位思維、抑制利他行為，從而使公共福祉受到貶損。至此，解決管理路徑弊端的思路也呼之欲出：只有當(dāng)政府不再有行政傲慢的心態(tài)和行為，才會放棄社會控制［17］，實現(xiàn)治理主體之間的持續(xù)合作。

二、合作治理對傳統(tǒng)路徑的突圍

后工業(yè)社會呼喚一種朝向“合作”的社會治理，這種合作指涉的不僅是主體之間的互助利他，還強(qiáng)調(diào)治理路徑的融合。歷史上治理路徑的相互分裂和傾軋曾導(dǎo)致可怕的后果——20世紀(jì)自由市場的失敗使得法律路徑飽受質(zhì)疑，隨即權(quán)力和管理路徑上位并孕育出凱恩斯主義、福利國家等新事物，最終催生了一個凌駕于法律之上的干預(yù)型政府，為其后更大的社會危機(jī)埋下了種子。有鑒于此，在構(gòu)想合作治理路徑時，需要承認(rèn)仍然有傳統(tǒng)治理路徑存續(xù)的空間，然而權(quán)力、法律和管理路徑必須嵌入到合作網(wǎng)絡(luò)之中，服務(wù)于合作的實現(xiàn)，在建構(gòu)合作治理路徑的具體操作層面，可以通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化自治能力、重塑組織模式的方式進(jìn)行漸進(jìn)的變革。

（一）形塑新型社會治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：由“蛛網(wǎng)狀”到“蜂巢狀”

蛛網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)是一種典型的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，其治權(quán)相對集中，治理主客體之間、政策制定者與執(zhí)行者之間、自治與他治之間存在嚴(yán)格的界分。處于治理網(wǎng)絡(luò)中心的政府是明星點（star），通過對社會資源的“虹吸效應(yīng)”不斷聚攏資源，同時向邊緣轉(zhuǎn)移風(fēng)險。少數(shù)擁有資源或技術(shù)優(yōu)勢的精英組織圍繞在政府身旁，成為掌握部分治權(quán)的行動主體，但治理權(quán)力在本質(zhì)上并未真正地共享，只是政府為了實現(xiàn)某種交換而讓渡出自身的一些權(quán)力。除了讓渡，還可通過購買服務(wù)的形式放權(quán)給某些治理主體，但總體來說，政府作為蛛網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)的社會中心地位是根深蒂固、無可撼動的事實。

圖1 治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型圖示

蜂巢結(jié)構(gòu)與蛛網(wǎng)不同，是一種更加扁平的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，宏觀結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型將推動治理走出“主體與客體”“自治與他治”彼此對峙的樊籠。由蛛網(wǎng)狀向蜂巢狀轉(zhuǎn)變的過程，可以使治理網(wǎng)絡(luò)群集度得到合理的稀釋，分散的網(wǎng)絡(luò)帶來信息利益［18］。同時也幫助治權(quán)和公共性進(jìn)一步擴(kuò)散，實現(xiàn)治理參與的全民化。每一個參與到治理網(wǎng)絡(luò)之中的組織或個人都可視為一個行動者，行動者數(shù)量上的優(yōu)勢為治理系統(tǒng)注入豐富的活力，也有助于中和權(quán)力路徑中“骯臟的手”所表現(xiàn)出的過飽和功利主義。因為，當(dāng)數(shù)量龐大的行動者共同參與討論、協(xié)商和制定公共政策時，唯功利主義以及精英治理邏輯就均失去了生存的土壤，對個體意愿和差異性的尊重將成為主流，眾人的智慧和價值觀念會置換英雄個體的“靈光一現(xiàn)”或精英集團(tuán)的“替民做主”，那些“為了政治實體更大的善”而引導(dǎo)社會通向奴隸之路的“權(quán)力之惡”將被摒棄，取而代之的是積極合作、多元協(xié)商、相互信任，并不斷切近一個獲得社會廣泛認(rèn)同的判斷何者為善、何者為惡的清朗倫理世界。由于合作并不會刻意抹平行動者之間的差異性，在公共權(quán)力的讓渡和擴(kuò)散之間也不會時時均衡而無絲毫溢出，總是會有行動者（暫時性的）擁有超越其他行動者的權(quán)力，且合作治理本身也需要公共權(quán)力來保障決策的執(zhí)行，因此在合作治理的路徑建構(gòu)中并不排斥權(quán)力在場，而是使其在得到揚(yáng)棄后被賦予合作的意涵。憑借著治理的去中心化、結(jié)構(gòu)洞的有效利用、公共性的擴(kuò)散和行動者的積極合作互動等優(yōu)勢，合作路徑可以實現(xiàn)治理的他人賦權(quán)與自我賦權(quán)相融合，減少公共領(lǐng)域中權(quán)力的壓迫屬性，完成對權(quán)力路徑局限性的超越。

（二）設(shè)計靈活彈性的治理決策機(jī)制：由“頂層設(shè)計”到“自組織決策”

對于法律路徑局限性的突圍，關(guān)鍵在于能否解放行動者的自主意志，形成一個靈活彈性的決策機(jī)制以代替由傳統(tǒng)的治理主體“頂層設(shè)計”的法律法規(guī)，從而大大縮短治理的實際流程。我們認(rèn)為，自組織治理正是對這種治理行動者自主性訴求的一種回應(yīng)。自組織是由網(wǎng)絡(luò)中的行動者，針對某一具體領(lǐng)域的治理而自發(fā)建立的臨時性組織，其組織內(nèi)部并不要求嚴(yán)格的層級制度，但建立目標(biāo)十分明確——參與到該治理過程之中，表達(dá)訴求并提供方案。自組織不設(shè)置諸多進(jìn)入門檻，加入到組織中的行動者都是對該問題高度關(guān)注且具備相應(yīng)知識的利益相關(guān)者，參與治理的熱情也就無須質(zhì)疑，借由利益和目標(biāo)趨同所建立起來的認(rèn)同和信任會使得組織內(nèi)部行動者之間通力合作。在全社會的維度上來看，合作治理對行動者差異性的鼓勵將促進(jìn)各類自組織涌現(xiàn)而出，通過共同行動使治理系統(tǒng)更加開放。決策的過程可以在實時公開的平臺上向全體行動者展示，于限定時間內(nèi)召開聽證會或協(xié)商會，并最終給出解決預(yù)案。這一過程的運(yùn)行將由專門成立的第三方自組織和一位政府指派的督察人員全程記錄，以保障政策制定的公正性、合法性和及時性。盡管這種替代法律法規(guī)決策的機(jī)制對決策時限有嚴(yán)格規(guī)定，自組織的高度彈性化也能在盡量短的時間內(nèi)覆蓋新涌現(xiàn)的各種奇特問題的決策，但要達(dá)到良好的治理結(jié)果仍需要行動者自身具備較高的道德約束。否則，即便是縮短了決策時滯，但將社會導(dǎo)向錯誤的航線，那么自組織治理則無異于“多數(shù)人的暴政”。需要強(qiáng)調(diào)的是，行動者自主參與治理行動是有其適用范圍的，包括治理突發(fā)事件、無明確對應(yīng)處置法規(guī)的新公共問題、法律詮釋存在模糊的復(fù)雜問題以及因環(huán)境流變性頻繁導(dǎo)致的現(xiàn)有法律不再適用的問題等。在面對公共政策制定、犯罪領(lǐng)域以及那些關(guān)涉國家安全、公共福祉必須通過嚴(yán)格取證、庭審和論辯的重大問題時，則必須在法律的話語體系中展開行動，情節(jié)惡劣以及危害極大的犯罪行為必須通過嚴(yán)格縝密的司法庭審。這也就是為什么在合作路徑所形塑的社會治理中依然必須存在法律的原因。當(dāng)然，此時的法律是一種輔助性的規(guī)則，在總體上是服務(wù)于合作的，而非運(yùn)用其強(qiáng)制性去結(jié)構(gòu)合作。

（三）建構(gòu)合作制組織：由“控制”到“放權(quán)”

對行政傲慢的超越，要求突破管理者本位思維，建構(gòu)一個治理相對平等的環(huán)境，在治理網(wǎng)絡(luò)離心化過程中強(qiáng)調(diào)中心的主動放權(quán)。在后工業(yè)社會出現(xiàn)之前，政府處于“總要被中心化的位置”［19］。它所擁有的治權(quán)是近乎無窮而沒有約束的，自然會派生出行政傲慢。即便打破了這種政府寡占治權(quán)的格局，要使公共部門在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變傲慢、適應(yīng)與其他治理主體分享治權(quán)也是非常困難的。治理的合作路徑正是要通過建構(gòu)出一種“權(quán)力和資源可以自由流動”的組織模式，即合作制組織，幫助政府跨越行政傲慢的藩籬?？肆_齊耶認(rèn)為，“組織是唯一的途徑——用于解決假如沒有組織就無法解決的聚集在一起的利益問題”［6］7。事實上組織的建立不僅能解決利益問題，還能撫平很多集體行動中的崎嶇。合作制組織建立的目的不僅是為了整合利益，還承擔(dān)著另一個重要的使命：為治理行動者創(chuàng)制一個平等溝通的空間。在合作制組織中，參與的自愿性和便捷性可以吸引到大量的“個體”成為行動者，不同于科層制組織中各部門的條塊分割和壁壘林立，合作制組織更容易出現(xiàn)類似于“布朗運(yùn)動式”的行動者跨界互動，大量的機(jī)遇與靈感正是出現(xiàn)在這些看似隨機(jī)的互動之中。合作制組織不是自然存在的原生物，而是一個旨在實現(xiàn)治理中的多元合作的人類建構(gòu)，因此，必須由目前社會網(wǎng)絡(luò)中的治理主體主動自愿地去建設(shè)。合作制是對科層制的一次改造，它的內(nèi)部管理手段并不是等級、規(guī)則、保密和分隔，而是認(rèn)同、協(xié)商、共享和互助，這種管理方式可以在很大程度上遏制行政傲慢的存續(xù)。在合作制組織中，最初的成員是包括政府、市場和社會在內(nèi)的具有強(qiáng)大能量的治理主體，但其開放性特征會吸引更多社會組織和具有社會責(zé)任感的企業(yè)參與到治理領(lǐng)域之中成為行動者。在成員數(shù)量增長的過程中，政府對社會的控制欲望會被不斷稀釋，逐漸使政府?dāng)[脫“越是控制社會越滋生行政傲慢、行政傲慢越嚴(yán)重越加倍鉗制社會”的惡性循環(huán)。在這一漸進(jìn)的過程中，政府自身的治理思維也會發(fā)生變化，通過大規(guī)模的放權(quán)和取消審批事項等方式，得以從繁雜的日常行政性事務(wù)中跳脫出來，專心于公共服務(wù)的供給和戰(zhàn)略導(dǎo)向性治理之中。

三、合作治理路徑的整體變革邏輯

社會演進(jìn)的過程證明，同一治理路徑在不同的歷史階段具有不同的屬性。在開啟了后工業(yè)化進(jìn)程的今天，傳統(tǒng)治理路徑再一次迎來了轉(zhuǎn)型契機(jī)，它們都應(yīng)服務(wù)于合作的需要。在具體操作層面，可以通過前文所提出的方式進(jìn)行“修補(bǔ)”，但這僅是中觀層面的改革方案，對于宏觀層面的整體建構(gòu)而言，則需要政府以更大的政治勇氣和決心來實現(xiàn)治理系統(tǒng)的全面深化改革，具體來說，需要由家長思維走向道德思維，由制度主義走向行動主義。

（一）道德思維：構(gòu)成合作治理多元路徑的最后一塊拼圖

我們定義一種社會治理的最佳路徑，需要審視其所身處的具體歷史環(huán)境才能形成理性判斷，然而這種“審視”往往只能發(fā)生在現(xiàn)實對過去的回望中，彼時的主體卻是極難對選擇何種治理路徑做出“預(yù)知性”的決策。因此，作為一種全新的治理形態(tài)，合作治理需要的不是擊碎而是補(bǔ)全，是在繼承的基礎(chǔ)上尋找治理路徑中至關(guān)重要的一塊拼圖——道德路徑。道德事關(guān)每一個個體，“任何道德問題都是在自我與他人的關(guān)系中發(fā)生的”［20］，如果治理中沒有自我與他者的區(qū)分，也就不存在道德的問題。然而治理終需還原為一種具體行動，因此，必然存在主體與客體，也就必然存在治理道德問題。而當(dāng)社會劇烈變革時期的治理主客體身份發(fā)生漂移時，治理系統(tǒng)往往會陷入很多道德困境。身份治理中的統(tǒng)治者時常會忽略治理道德，運(yùn)用君權(quán)神授、祥瑞、神諭等解釋為他們的“我在性”的政策做合法性證成。但是，在契約治理中，政府只是公共權(quán)力的代理人，它必須捍衛(wèi)所有公民的權(quán)利，此時治理道德的內(nèi)涵已由“超驗倫理”上升為“權(quán)利倫理”。在參與治理中，隨著公共性的進(jìn)一步擴(kuò)散，治理道德的內(nèi)涵隨之由“權(quán)利倫理”演變?yōu)椤懊裰鱾惱怼?，判斷一種治理是否道德的標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上取決于其治理系統(tǒng)民主化的程度。民主需要的是一條由“邊緣向中心匯聚”的路徑，從而使治理主體真切地傾聽“他者”的訴求，為“自治”與“他治”的融合提供可能。而合作治理的道德路徑恰恰為治理系統(tǒng)帶來服務(wù)型的政府、德制以及治理渴求的第四個維度——他在性。

圖2 社會治理的四個維度及其組合路徑

如圖2所示，社會治理具備剛性、彈性、我在性和他在性等四個維度。其中，法律路徑作為象征國家機(jī)器的威權(quán)的強(qiáng)制性路徑，突顯出剛性的維度；管理路徑則代表了一種追求效率、漸進(jìn)和民主的彈性維度；權(quán)力是由中心向邊緣擴(kuò)散的我在性路徑，尤其是當(dāng)共同體遇到突發(fā)危機(jī)時，權(quán)力治理路徑的合法性會迅速上升；道德則是生發(fā)于社會并作用于公共領(lǐng)域的治理路徑，是一種典型的由邊緣向中心匯聚的他在性路徑。四種維度的結(jié)合形成了四種復(fù)合式路徑，即剛性的中心擴(kuò)散路徑（I：威權(quán)式路徑）、彈性的中心擴(kuò)散路徑（II：運(yùn)動式路徑）、剛性的邊緣匯聚路徑（III：元治理路徑或革命路徑）以及彈性的邊緣匯聚路徑（IV：自組織路徑），合作治理的多元化路徑即以上八種路徑的組合。在道德路徑的生發(fā)過程中，道德倫理擴(kuò)散的主要障礙是治理系統(tǒng)中根深蒂固的控制思維，或者說，是強(qiáng)烈的“自我”與“他者”的界分意識——在現(xiàn)實中表現(xiàn)為嚴(yán)重的“官本位”和“官僚主義”。對于目前我國的現(xiàn)實而言，唯有通過持續(xù)的簡政放權(quán)、打擊尋租貪腐、建立民眾溝通與監(jiān)督機(jī)制，才有可能幫助治理的主客體雙方形成他在性的思維，并在道德的進(jìn)路上達(dá)致共識認(rèn)同、淡化彼此對立。治理主客體不再固定不變，任何人都可以參與到治理行動中，通過一種“非強(qiáng)制性”的倫理約束，形成自治與他治的有機(jī)融合，幫助合作治理走上一條道德化的路徑。

（二）行動化：制度主義的終結(jié)

制度穩(wěn)定預(yù)期，制度化帶來秩序，但制度主義卻會導(dǎo)致刻板僵硬的治理。如果說工業(yè)社會打破了此前“公私不分”的混沌并產(chǎn)生了公共性的社會問題，使得治理系統(tǒng)從統(tǒng)治型轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇停?1］，那么在治理主體多元化、自治與他治融合的后工業(yè)社會中，則應(yīng)進(jìn)一步探討公共領(lǐng)域的治理是從屬于制度性還是行動性的問題，進(jìn)而幫助社會治理由管理型演化為合作型。換而言之，合作治理實現(xiàn)的前提，在于打破長期以來治理領(lǐng)域中制度對于行動的優(yōu)先性，通過行動幫助公共性進(jìn)一步擴(kuò)散。當(dāng)越來越多的治理主體擁抱了公共性并確認(rèn)了對方的共在狀態(tài)之后，自發(fā)地尋求一種治理的合作路徑就成為邏輯上的必然。在傳統(tǒng)治理中，面對具體問題時我們往往習(xí)慣于這樣一種路徑：先確立制度和游戲規(guī)則，再展開行動；當(dāng)行動與制度發(fā)生沖突時，制度始終優(yōu)先于行動，一切跳脫出制度框架的行動都被視為對公權(quán)力的僭越和蔑視。然而，后工業(yè)社會的高度復(fù)雜性往往會使公共問題在短時間內(nèi)演變?yōu)榭缬蚩缃绲钠嫣貑栴}，如果不能在第一時間得到處置或緩和，很容易演變?yōu)楣参C(jī)。工業(yè)社會的治理通過預(yù)設(shè)諸種約束性、規(guī)則性、契約性的框架來提供穩(wěn)定的社會和政治秩序，從而實現(xiàn)對社會的全面管控。同時，制度主義為了減少行動帶來的不確定性侵?jǐn)_，會將行動牢牢壓制在最基礎(chǔ)的治理層面，以“減少自由”的代價來換取運(yùn)行的低風(fēng)險。在科層組織中，越靠近頂層就越傾向于采用自上而下的制度設(shè)計，這也使得近代社會治理總體表現(xiàn)出一種“制度的依賴”和“行動的不彰”。但是，治理終究是從屬于具體行動的實踐活動，高度依賴制度預(yù)設(shè)的社會治理模式僅適用于復(fù)雜程度較低、組織結(jié)構(gòu)相對封閉的工業(yè)社會，在實踐未能涉及的領(lǐng)域進(jìn)行制度探討只能陷入虛妄和猜測，提前確立的規(guī)劃方案在當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)境下沒有實際意義。如果依舊采用法默爾所說的“現(xiàn)代性的心靈模式”去思考社會治理問題，就終將退回到建立秩序和規(guī)則的制度主義舊路上來，因此，我們需要在“后現(xiàn)代性”的認(rèn)知模式中反思制度與行動的本質(zhì)、探尋行動主義下的治理變革，幫助治理主體跳脫出固有的制度藩籬，從而在合作的維度開展創(chuàng)新性的行動。

亨廷頓認(rèn)為，“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”［15］12。我們在合作中建構(gòu)諸種制度的意義在于形成可預(yù)期的、可復(fù)現(xiàn)的合作行動。但是，這并非賦予制度凌駕于行動之上的正當(dāng)性，也并非只有通過制度主義路徑才能達(dá)致穩(wěn)定的合作秩序。制度預(yù)設(shè)是基于對過去經(jīng)驗的總結(jié)和對未來發(fā)展的推測，愈是完備詳盡的制度塑造，愈使其中的行動者難以掙脫重重規(guī)則。在治理運(yùn)行的起點，“先確立游戲規(guī)則、劃清責(zé)任主體，再展開行動”已經(jīng)成為一種定式思維，似乎所有治理的開展都本應(yīng)如是。這一邏輯隱然傳承了霍布斯和盧梭的思想，都認(rèn)為在自然狀態(tài)下若無集權(quán)體制的機(jī)構(gòu)或者強(qiáng)制性規(guī)則存在，則人類合作不可能自發(fā)產(chǎn)生［22］。事實上，人類在宗教力量下能夠形成大規(guī)模穩(wěn)定的合作行動，那么在道德驅(qū)動下也可以實現(xiàn)合作。制度主義預(yù)設(shè)了各行動主體的微觀理性，然而個體的理性選擇反而容易導(dǎo)致整體結(jié)果的非理性，使得當(dāng)前的多元主體聯(lián)合行動總是陷入到無盡的博弈和迷亂之中。這種先勾畫總體藍(lán)圖再按圖索驥、攤派任務(wù)的形式存在致命的缺陷，即藍(lán)圖在最初設(shè)計時往往是缺乏實踐檢驗的空想，盲目的經(jīng)驗主義和刻板的制度主義無疑會使現(xiàn)代治理深陷泥潭。強(qiáng)調(diào)“制度凌駕于行動”的合作往往無法隨機(jī)應(yīng)變，只得進(jìn)行被動防御。那些采用“控制”的方式去建構(gòu)合作治理路徑的嘗試，終將重蹈制度主義的覆轍，陷入一種徒勞的循環(huán)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)行動并不意味著在所有層面都拒斥制度，更不是要將公共治理形塑為一種純粹的行動空間；相反，任何行動都不可能孤立于制度而長期存在，而是要在行動與制度彼此平等的關(guān)系中摸索治理之道。

［1］RITTEL H，et al.Dilemmas in a General Theory of Planning［J］.Policy Sciences，1973，4（2）：155-169.

［2］敬乂嘉.合作治理：歷史與現(xiàn)實的路徑［J］.南京社會科學(xué)，2015，（5）：1-9.

［3］THYNNE I，PETERS B G.Addressing the Present and the Future in Government and Governance：Three Approaches to Organizing Public Action［J］.Public Administration and Development，2015，35（2）：73-85.

［4］張康之.論社會治理的全球化境遇——讀齊格蒙特·鮑曼的《被圍困的社會》［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，（9）：38-44.

［5］張康之.現(xiàn)代權(quán)力關(guān)系的交換屬性及其超越方案［J］.南京師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，（1）：5-14.

［6］克羅齊耶，費(fèi)埃德伯格.行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學(xué)［M］.張月，等，譯.上海：上海人民出版社，2007.

［7］MACHIAVELLI N.The Prince［M］.New York：Penguin Books，1981.

［8］艾賅博，百里楓.揭開行政之惡［M］.白銳，譯.北京：中央編譯出版社，2009.

［9］哈耶克.致命的自負(fù)［M］.馮克利，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2000.

［10］阿倫特.極權(quán)主義的起源［M］.林驤華，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014：17.

［11］張康之.論社會治理中的法律與道德［J］.行政科學(xué)論壇，2014，（3）：1-6.

［12］張康之.合作的社會及其治理［M］.上海：上海人民出版社，2014.

［13］張康之.論法治社會及其組織規(guī)則［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報，2014，（4）:71-79.

［14］江必新，王紅霞.社會治理的法治依賴及法治的回應(yīng)［J］.法治與社會發(fā)展，2014，（4）:28-39.

［15］馬太，納德.西方的掠奪：當(dāng)法治非法時［M］.茍海瑩，譯.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

［16］ROSEMBLOOM D H.Public Administrative Theory and the Separation of Powers［J］.Public Administration Review，1983，43（3）：219-227.

［17］張康之.論主體多元化條件下的社會治理［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2014，（2）:2-13.

［18］伯特.結(jié)構(gòu)洞：競爭的社會結(jié)構(gòu)［M］.任敏，等，譯.上海：格致出版社，2008.

［19］法默爾.后現(xiàn)代公共行政［M］.吳瓊，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［20］張乾友.尋找他在性：道德共同體的建構(gòu)邏輯［J］.天津社會科學(xué)，2015，（2）：56-62.

［21］張康之.公共行政的行動主義［M］.南京：江蘇人民出版社，2014：111.

［22］ROBERT A.The Complexity of Cooperation:Agent-Based Models of Competition and Collaboration，Princeton［M］.NJ:Princeton University Press，1997：5.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D523-3

A

1005-460X（2016）01-0010-06

2015-12-01

中國人民大學(xué)重大基礎(chǔ)研究計劃“通過服務(wù)型政府建設(shè)去完善社會治理體系”（12XNL003）

柳亦博（1984—），男，山東濟(jì)南人，博士，講師，博士后流動站研究人員，從事社會治理研究。