深化改革背景下經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)建議

湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 孔祥銀 程亞蘭

深化改革背景下經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)建議

湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 孔祥銀 程亞蘭

推廣政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為全面深化改革的重要舉措之一，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會(huì)資源整合利用效益，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展。我國(guó)由于缺乏政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)規(guī)范，在實(shí)踐中出現(xiàn)了對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、范圍不明確、程序不規(guī)范、做法不公開(kāi)、付費(fèi)不公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)不充分、評(píng)估不規(guī)范、監(jiān)督不到位等一系列問(wèn)題。本文擬從三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即買(mǎi)什么（What）、向誰(shuí)買(mǎi)（Who）和怎樣買(mǎi)（Worth）來(lái)探討實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的辦法，以期落到實(shí)處，造福民生。

規(guī)范 政府購(gòu)買(mǎi) 公共服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用[1]。十八屆三中全會(huì)明確指出，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)[2]。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是當(dāng)今各國(guó)政府提供公共服務(wù)的重要方式和有效途徑。社會(huì)組織是社會(huì)服務(wù)提供的重要力量，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要渠道和有效方式。運(yùn)用社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，其實(shí)質(zhì)就是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，以支持、引導(dǎo)各級(jí)各類社會(huì)組織參與民生服務(wù)和社會(huì)治理，從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會(huì)組織與擴(kuò)大社會(huì)公共服務(wù)、讓人民群眾享受更多服務(wù)的多重共贏的目的。

1　開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的意義

1.1 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，降低行政成本、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

傳統(tǒng)治理模式下，政府當(dāng)“千手觀音，大包大攬”公共服務(wù)的做法比較多，其結(jié)果是政府不僅投入大量的人力、物力和財(cái)力，還導(dǎo)致增設(shè)更多的機(jī)構(gòu)和人員，造成服務(wù)低效和資源浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)大量的腐敗。尤其在社會(huì)需求日益多元、利益訴求日趨復(fù)雜的今天，單靠政府直接提供公共服務(wù)，已越來(lái)越難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是要把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，由社會(huì)組織承擔(dān)，政府職能重心由公共服務(wù)的“供應(yīng)者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”。即將工作的重心轉(zhuǎn)移到了解群眾需求、制定發(fā)展規(guī)劃、提供服務(wù)目標(biāo)、財(cái)政預(yù)算安排和加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面，真正把政府能力、社會(huì)動(dòng)力和市場(chǎng)活力都激發(fā)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)三者的和諧共生。

1.2 改善民生，提升社會(huì)資源整合利用效益的重大舉措

加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，能加速公共服務(wù)從“政府配餐”向“百姓點(diǎn)餐”的轉(zhuǎn)變，有效解決部分領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題，從而改善民生福利，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，著力提高資金的使用效率，真正使民生工程成為放心工程。在我國(guó)目前財(cái)力還不寬裕的情況下，政府要把有限的財(cái)力用在刀刃上，少花錢(qián)或者不花錢(qián)，也能多辦事、辦成事，就必須調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量。要用經(jīng)濟(jì)手段把民間資本撬動(dòng)起來(lái)，凝聚起來(lái)，從而提升社會(huì)資源整合利用效益。

1.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展是引導(dǎo)有效需求的關(guān)鍵之舉

我國(guó)政府重大改革舉措之一就是要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高第三產(chǎn)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中的比重。加快培育金融、保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)、法律、商貿(mào)、物流、旅游、教育、培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)體系，能推動(dòng)服務(wù)業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)共贏發(fā)展，為企業(yè)提供良好的服務(wù)支撐；政府服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，大多與民生相關(guān)，而公共服務(wù)供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問(wèn)題比較突出。目前，公共服務(wù)大量由政府自己立項(xiàng)，自己實(shí)施，自己評(píng)價(jià)。這樣的“三自”項(xiàng)目沒(méi)有招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有社會(huì)組織參與，容易出現(xiàn)低效、滋生腐敗。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是主動(dòng)向社會(huì)釋放資源，為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了第一推動(dòng)力，這無(wú)疑是服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大契機(jī)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是在打破公共服務(wù)政府壟斷、單一提供局面的同時(shí)，引導(dǎo)民間主體、民間資本多方參與，推動(dòng)社會(huì)非營(yíng)利組織的發(fā)展，并促成市場(chǎng)組織功能領(lǐng)域的拓展。

2　現(xiàn)狀及問(wèn)題

近幾年全國(guó)各地地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍都在不斷擴(kuò)大。全面推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，應(yīng)著重解決好這幾個(gè)環(huán)節(jié)：買(mǎi)什么——明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍；誰(shuí)來(lái)買(mǎi)——明確購(gòu)買(mǎi)主體；向誰(shuí)買(mǎi)——明確提供服務(wù)的對(duì)象；怎么買(mǎi)——明確資金來(lái)源；買(mǎi)得值——明確監(jiān)督評(píng)價(jià)問(wèn)題。其中解決好買(mǎi)什么(What)、向誰(shuí)買(mǎi)(Who)和怎樣買(mǎi)才值(Worth)的問(wèn)題是順利實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)。各地方政府探索性地將專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的服務(wù)性事項(xiàng)委托社會(huì)組織，實(shí)行有償服務(wù)。由于無(wú)頂層設(shè)計(jì)結(jié)果出現(xiàn)了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、范圍不明確、程序不規(guī)范、做法不透明、付費(fèi)不透明、競(jìng)爭(zhēng)不充分、評(píng)估不規(guī)范、監(jiān)督不到位等一系列問(wèn)題。

2.1 買(mǎi)什么（What）

對(duì)于哪些屬于公共服務(wù)，哪些公共服務(wù)應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式解決，目前尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)范，目前，大量的公共服務(wù)仍由政府部門(mén)直接提供，政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能緩慢，沒(méi)有政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的力度加大，就不可能有政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的加快發(fā)展。此外，還有一些地方政府對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責(zé)任；有些政府部門(mén)擔(dān)心改革會(huì)造成權(quán)力資源減少，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)持消極觀望態(tài)度；也有些政府部門(mén)則利用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之名，行權(quán)力出租之實(shí)，甚至將分內(nèi)工作借購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之便“外包”出去，既浪費(fèi)了財(cái)政資金，也為不正之風(fēng)提供了溫床。購(gòu)買(mǎi)之前，明確購(gòu)買(mǎi)范圍。當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大多都是新增服務(wù)項(xiàng)目，比如社會(huì)心理服務(wù)、社會(huì)組織管理服務(wù)、專業(yè)社工服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)等。如果不明確購(gòu)買(mǎi)范圍會(huì)造成市場(chǎng)混亂、職責(zé)不明、重復(fù)委托、嚴(yán)重浪費(fèi)等現(xiàn)象。

2.2 向誰(shuí)買(mǎi)（Who）

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳的指導(dǎo)意見(jiàn)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織，依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。同時(shí)，鼓勵(lì)事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)疑將為社會(huì)組織成長(zhǎng)帶來(lái)巨大機(jī)遇。但從目前狀況來(lái)看，現(xiàn)有獨(dú)立社會(huì)組織發(fā)展緩慢，對(duì)即將到來(lái)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)心有余而力不足。準(zhǔn)入機(jī)制上，一是整個(gè)市場(chǎng)較混亂，有資格、無(wú)資格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)都在受托服務(wù)；二是入圍標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性強(qiáng)、不公開(kāi)透明；三是惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于行業(yè)健康、有序地發(fā)展；四是服務(wù)水平參差不齊、專業(yè)勝任能力弱；五是部門(mén)之間職責(zé)不清，委托不明，造成重復(fù)委托、浪費(fèi)等現(xiàn)象。

2.3 買(mǎi)得值（Worth）

政府作為出資者，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)但責(zé)任依然存在，既要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，也要對(duì)完成的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象是人，除了服務(wù)人次、活動(dòng)場(chǎng)次、服務(wù)時(shí)間等，其他績(jī)效還難以用確切指標(biāo)來(lái)量化評(píng)價(jià)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制還有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。另外，社會(huì)公眾作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的收益者無(wú)話語(yǔ)權(quán)，缺乏多元化的外部監(jiān)督機(jī)制，服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效無(wú)從知曉、轉(zhuǎn)包和暗箱操作在所難免。財(cái)政部門(mén)作為政府資金的劃撥主體，近幾年組建了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)，配備了專職的人員，也在探索性開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣等原因的影響，也只能淺嘗輒止，無(wú)法深入。

3　解決辦法及建議

3.1 明確服務(wù)范圍，制定指導(dǎo)目錄（解決What問(wèn)題）

十八屆三中全會(huì)提出事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，已經(jīng)為公共服務(wù)劃定了邊界。財(cái)政部出臺(tái)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法，合理界定購(gòu)買(mǎi)范圍，明確了購(gòu)買(mǎi)目錄。但應(yīng)該注意購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄應(yīng)是指導(dǎo)性而非強(qiáng)制性的，財(cái)政部門(mén)制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，應(yīng)當(dāng)充分征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整[1]。要厘清購(gòu)買(mǎi)界限，確定哪些服務(wù)屬于政府購(gòu)買(mǎi)的范圍，哪些屬于購(gòu)買(mǎi)的禁區(qū)。通過(guò)制定指導(dǎo)目錄，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域加以規(guī)范，才能分清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購(gòu)買(mǎi)者之間的角色界限。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展比較完善的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，絕大部分種類的公共服務(wù)都可以納入政府購(gòu)買(mǎi)的范圍，其中購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活躍的領(lǐng)域主要包括教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)福利服務(wù)等。國(guó)內(nèi)廣東、上海、北京等開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)較早的地區(qū)，購(gòu)買(mǎi)范圍主要集中在養(yǎng)老、社會(huì)救助、疾病防治、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、市容綠化、環(huán)保衛(wèi)生等方面。北京還將市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域納入到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍之內(nèi)。建議各地應(yīng)因地制宜根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，以需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌確定服務(wù)重點(diǎn)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目。

3.2 厘清承接主體，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入（明確Who問(wèn)題）

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)對(duì)承接主體應(yīng)當(dāng)具備的條件做了一些原則性的規(guī)定。但目前我國(guó)社會(huì)組織作為公共服務(wù)承擔(dān)主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足、能力偏弱，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性不足，購(gòu)買(mǎi)者與服務(wù)承接者關(guān)系不獨(dú)立，很多服務(wù)承接者本身就是購(gòu)買(mǎi)者的附屬機(jī)構(gòu)，很難保證競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府急需要對(duì)承接主體進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和培育，建立獨(dú)立關(guān)系下充分競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買(mǎi)模式，使購(gòu)買(mǎi)者與服務(wù)承接者之間不具有依賴關(guān)系。具體應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，經(jīng)過(guò)法定程序下的充分競(jìng)爭(zhēng)后決定最終服務(wù)承接者，從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務(wù)的承擔(dān)主體不斷發(fā)展壯大。一是要轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的角色定位，降低社會(huì)組織注冊(cè)門(mén)檻，通過(guò)提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵(lì)其發(fā)展。二是引入多元競(jìng)爭(zhēng)主體，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，擇優(yōu)選取服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是規(guī)范程序，合理確定服務(wù)費(fèi)用。政府每年向全社會(huì)公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)目錄，根據(jù)績(jī)效考評(píng)合理確定價(jià)格，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。四是出臺(tái)政策，加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持和財(cái)稅支持力度。支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，包括資金、人才培養(yǎng)、引導(dǎo)機(jī)構(gòu)的整合等。五是加強(qiáng)政府的監(jiān)管和行業(yè)自律，促進(jìn)有序競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)質(zhì)量和競(jìng)技水平。建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)承接主體實(shí)行優(yōu)勝劣汰。六是規(guī)范外部執(zhí)業(yè)環(huán)境，消除市場(chǎng)堡壘，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。打破限制社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開(kāi)、公正的社會(huì)環(huán)境。

3.3 完善績(jī)效評(píng)估，健全監(jiān)督機(jī)制（探索Worth問(wèn)題）

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，花的是納稅人的錢(qián)，物有所值是基本要求。各地應(yīng)抓緊建立健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，無(wú)論購(gòu)買(mǎi)什么，采取什么方式購(gòu)買(mǎi)，都要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。完善和強(qiáng)化綜合性、系統(tǒng)性、專業(yè)化、多元化的外部監(jiān)督機(jī)制，主要包括政府監(jiān)管、第三方監(jiān)督、社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督、專家監(jiān)督，形成法律監(jiān)督、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、服務(wù)對(duì)象監(jiān)督、承接主體自律于一體的監(jiān)管體系和監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化和健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，既包括財(cái)政部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)資金使用的監(jiān)督，也包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體對(duì)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)定，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不得截留、挪用和滯留。購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體認(rèn)真履行合同協(xié)議，嚴(yán)格購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量以及服務(wù)期限、資金支付、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等要求，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的全程跟蹤監(jiān)管和服務(wù)效果的全員考核評(píng)價(jià)。承接主體按時(shí)限完成服務(wù)項(xiàng)目，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和績(jī)效。建立社會(huì)組織信息披露制度，對(duì)社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考[3]；建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所簽訂的購(gòu)買(mǎi)合同中，需細(xì)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，使績(jī)效評(píng)估具有可操作性。

［1］ 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）［EB/OL］.http：//www.yjbys. com/news/304597.html，2015-01-05.

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2096-0298（2016）09（a）-123-03

孔祥銀(1968-)，男，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師，主要從事會(huì)計(jì)及財(cái)稅理論與實(shí)務(wù)方面的研究；程亞蘭(1965-)，女，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)方面的研究。