上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)探析

劉朝興

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理體系中的作用，提高審計(jì)獨(dú)立性提出了明確要求。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》也對(duì)各級(jí)政府及審計(jì)部門如何重視及做好審計(jì)工作提出了總體要求和全面部署。全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員倍感使命光榮，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。

一、加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的必要性

1.法定權(quán)力。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是法律賦予上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力?！稇椃ā?、《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?；“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（含正、副職）的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)?！边@些規(guī)定都明確了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

2.深化審計(jì)體制改革的需要。30多年的審計(jì)實(shí)踐表明，法律規(guī)定的審計(jì)雙重管理體制，實(shí)踐中是強(qiáng)化了地方黨委、政府的審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而弱化了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理權(quán)。因?yàn)榈胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)的人事權(quán)以地方黨委、政府為主，而財(cái)物權(quán)完全在地方，導(dǎo)致上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為管理下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏有力的手段。我國(guó)有著根深蒂固的、強(qiáng)大的行政管理傳統(tǒng)，習(xí)慣通過(guò)管人和管錢來(lái)實(shí)現(xiàn)組織意圖和目標(biāo)，還沒(méi)有真正形成對(duì)業(yè)務(wù)管理的，常態(tài)化的制度，上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由此沒(méi)有重視，或者在某種意義上是放棄了法律賦予的管理下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。為了適應(yīng)全面深化改革的要求，國(guó)家審計(jì)部門應(yīng)正視現(xiàn)實(shí)問(wèn)題切實(shí)落實(shí)法定職權(quán)，強(qiáng)化對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)。

3.推進(jìn)國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的需要。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，核心是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良好治理，推進(jìn)民主法治，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，從而更好地保障人民的根本利益。十八屆三中全會(huì)把堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)；十八屆四中全會(huì)把審計(jì)監(jiān)督列于八大監(jiān)督之一，強(qiáng)調(diào)要保證審計(jì)獨(dú)立性，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，之后國(guó)務(wù)院也頒布了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，這些會(huì)議精神和文件要求表明了黨中央、國(guó)務(wù)院把審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，要求審計(jì)部門在推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署中要有所作為，要徹底改變過(guò)去各自為戰(zhàn)、松散管理的模式，真正形成新常態(tài)下全國(guó)審計(jì)一盤棋的大格局。

二、加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的具體措施

如何真正實(shí)現(xiàn)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可從四個(gè)方面著手創(chuàng)新推進(jìn)。

1.上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把法律賦予自身的權(quán)力真正“挺”起來(lái)?！秾徲?jì)法》及《條例》明確規(guī)定下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正副職的任免應(yīng)征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，非因違法犯罪、失職及健康等原因不得對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)正副職隨意撤換。即使是地方黨委、政府的決定也必須遵循國(guó)家的法律，絕不能對(duì)地方黨委、政府先斬后奏行為姑息縱容，不能把上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)成稻草人和任人擺布的木偶，應(yīng)切實(shí)履行好法律賦予的職責(zé)。對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正副職的人事任免，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要從有利于提高審計(jì)工作質(zhì)量，促進(jìn)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的大局角度認(rèn)真考察，對(duì)業(yè)務(wù)不熟，責(zé)任心不強(qiáng)，不符合審計(jì)職業(yè)準(zhǔn)入制度要求的正副職提名領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)決果斷的表明否決意見(jiàn)。在當(dāng)前體制下，要變征求意見(jiàn)為雙向考察。不能態(tài)度曖昧，睜只眼閉只眼。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)地方編制部門，共同制定審計(jì)人員編制職責(zé)“三定方案”的統(tǒng)一規(guī)定和要求，要使審計(jì)機(jī)關(guān)的人才配備更符合審計(jì)工作需要。

2.依法要求保障工作經(jīng)費(fèi)。以往我們只重視對(duì)外單位的審計(jì)監(jiān)督，而對(duì)下級(jí)審計(jì)部門的審計(jì)沒(méi)有列入審計(jì)計(jì)劃，從某種角度上來(lái)說(shuō)，形成了審計(jì)盲區(qū)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題難以解決，迫使基層審計(jì)機(jī)關(guān)以完成罰沒(méi)任務(wù)為自己的主要審計(jì)目標(biāo)?！秾徲?jì)法》第十一條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證?！稐l例》及地方性審計(jì)條例如《江西省審計(jì)條例》也明確規(guī)定地方政府應(yīng)保證審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)，應(yīng)將審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障及使用情況進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)地方政府沒(méi)有將審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)足額列入財(cái)政預(yù)算情況，應(yīng)責(zé)令地方政府根據(jù)法律規(guī)定整改到位。對(duì)于下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有根據(jù)法律、法規(guī)及財(cái)務(wù)制度使用審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)的行為應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，予以處理。

3.加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理與考核。在審計(jì)計(jì)劃管理方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)籌制定管理本級(jí)與下級(jí)審計(jì)計(jì)劃。應(yīng)把各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的法定項(xiàng)目作為重點(diǎn)項(xiàng)目管理，如預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等；可每年在系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一組織開(kāi)展涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)，在安排此類項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在人員調(diào)配、組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)管理、后期審理、移送、歸檔等方面進(jìn)行全過(guò)程管理，要真正形成細(xì)節(jié)決定成敗的意識(shí)，要以績(jī)效管理方式確保審計(jì)質(zhì)量。統(tǒng)籌全系統(tǒng)重大項(xiàng)目計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。如近幾年的全國(guó)社保資金審計(jì)、地方政府債務(wù)審計(jì)、全國(guó)保障性安居工程審計(jì)、全國(guó)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)等項(xiàng)目的成功實(shí)施，既鍛煉了隊(duì)伍，又凝聚了人心，最終圓滿完成了國(guó)家布置的任務(wù)。從統(tǒng)一組織的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計(jì)資源配置，既能體現(xiàn)審計(jì)工作的重大成果，又能促進(jìn)和加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃提出指導(dǎo)性意見(jiàn)和建議；下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)擬定的年度項(xiàng)目計(jì)劃要報(bào)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案；審計(jì)計(jì)劃的制定既要體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，又要圍繞地方黨委、政府的中心工作突出審計(jì)重點(diǎn)，審計(jì)計(jì)劃的制定與管理要依法履行地方行政首長(zhǎng)法定審批程序。

在審計(jì)綜合考核方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)信息化工作、審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量、審計(jì)“人、法、技”建設(shè)、審計(jì)廉政紀(jì)律執(zhí)行等情況納入對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)日常考核內(nèi)容，應(yīng)經(jīng)常性開(kāi)展監(jiān)督檢查指導(dǎo)工作，對(duì)下級(jí)的綜合考核不僅不能取消，而是要強(qiáng)化?？己瞬皇呛?jiǎn)單的，走過(guò)場(chǎng)的形式，是要紅臉、出汗、見(jiàn)真佛、揭家丑的考核。只有嚴(yán)肅認(rèn)真的考核，才能真正起到補(bǔ)短板、優(yōu)長(zhǎng)板，提高質(zhì)量，促進(jìn)工作的作用。下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要對(duì)本級(jí)黨委、政府報(bào)告年度述職述廉工作，還要對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告年度述職述廉工作。

4.要把加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)工作制度化、常態(tài)化。審計(jì)署應(yīng)根據(jù)十八屆三中、四中全會(huì)精神及《審計(jì)法》的規(guī)定，出臺(tái)加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的部門規(guī)章，省級(jí)、市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)部門規(guī)章，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。通過(guò)這些措施把加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)工作從法律原則性要求，細(xì)化成具有可執(zhí)行性，有較強(qiáng)約束力的管理制度，并在實(shí)踐中加強(qiáng)貫徹落實(shí)，只有這樣才能真正強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。管理制度中要反映加強(qiáng)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化干部隊(duì)伍，建立激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容。下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)決服從上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的決定和總體工作部署，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)，要不打折扣的完成好。

上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在優(yōu)化干部隊(duì)伍建設(shè)及建立激勵(lì)機(jī)制方面要加大力度。從目前實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)給下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)十分有限，雙重管理以地方為主的現(xiàn)行體制決定著各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分田干活，分灶吃飯的格局，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)背靠中央及省級(jí)財(cái)政大樹(shù)好乘涼，大量的尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部基層審計(jì)機(jī)關(guān)傍著吃飯財(cái)政過(guò)著緊巴巴的日子，難有作為。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加大專項(xiàng)審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度。在審計(jì)信息化、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、統(tǒng)一組織項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等方面都要充分考慮，要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，要讓基層審計(jì)人員中想干事、能干事、干成事的人得到應(yīng)有的政治待遇及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，科學(xué)合理的激勵(lì)政策會(huì)使審計(jì)工作事半功倍，反之則會(huì)事倍功半。要把嚴(yán)格管理與正面激勵(lì)相結(jié)合，形成團(tuán)結(jié)緊張、生動(dòng)活潑的工作氛圍與局面，極大的提高審計(jì)戰(zhàn)斗力。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年成立以來(lái)，在國(guó)務(wù)院、地方黨委、政府及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理和健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。我們一定要切實(shí)貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神和法律規(guī)定，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮全國(guó)每一位審計(jì)干部，特別是占70%的基層審計(jì)干部的力量，科學(xué)優(yōu)化配置和發(fā)揮全國(guó)審計(jì)資源，使國(guó)家審計(jì)真正成為國(guó)家治理的基石和重要保障。（作者單位：九江市審計(jì)局）