協(xié)作治理：復(fù)雜公共問題治理新模式*

劉小泉　朱德米（.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092；2.井岡山大學(xué)，吉安 343009）

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協(xié)作治理：復(fù)雜公共問題治理新模式*

劉小泉1，2朱德米1
（1.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092；2.井岡山大學(xué)，吉安 343009）

摘 要：行政主導(dǎo)的治理模式不能有效地應(yīng)對復(fù)雜的公共問題，協(xié)作成為治理模式轉(zhuǎn)型的一個新方向。在對協(xié)作治理的概念進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個協(xié)作治理的理解框架。該框架由起始條件、過程和結(jié)果三部分組成，并且每個部分包含了多個關(guān)鍵的要素。圍繞這些關(guān)鍵要素，系統(tǒng)地梳理和總結(jié)了西方學(xué)者的相關(guān)文獻(xiàn)，為我國復(fù)雜公共問題治理模式的創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：協(xié)作；伙伴關(guān)系；復(fù)雜公共問題；利益相關(guān)者

當(dāng)前，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快、交通的便捷以及通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，各種跨越邊界的行為已經(jīng)越來越普遍，邊界的概念變得越來越模糊。在這種情況下，公共管理面對的是一種全新的行政生態(tài)：傳統(tǒng)“內(nèi)部”問題日益外溢和無界化。諸多公共問題超越了行政管轄邊界和部門界限，如大氣污染、公共服務(wù)供給等。行政主導(dǎo)的治理模式在應(yīng)對這類復(fù)雜的問題時，呈現(xiàn)出決策體系缺乏有力的協(xié)調(diào)、管理工具單一、公眾參與程度不足等弊端。①近年來，協(xié)作治理在西方國家特別是美國已成為解決復(fù)雜公共問題的一種新型治理模式。在水資源規(guī)劃、土地利用和公共交通等領(lǐng)域，專家學(xué)者和實務(wù)部門都將協(xié)作治理視為命令控制型規(guī)制、技術(shù)官僚管理等傳統(tǒng)治理形式之外的另一種選擇。協(xié)作為我國復(fù)雜公共問題治理模式的轉(zhuǎn)型提供了一條新路徑。然而，協(xié)作并不是將公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非營利組織及社區(qū)等相關(guān)元素簡單地疊加在一起。本文以協(xié)作治理的概念界定為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個整合的理解框架，并對協(xié)作的起始條件、過程環(huán)節(jié)和結(jié)果進(jìn)行梳理，以期能對我國的協(xié)作治理實踐起到一定的理論指導(dǎo)作用。

一、協(xié)作治理的概念與理解框架

1.協(xié)作治理的概念界定

要準(zhǔn)確把握協(xié)作治理的內(nèi)涵，首先應(yīng)該理解協(xié)作的含義。學(xué)者們分別從組織間關(guān)系、集體行動的邏輯、公共管理三種視角對協(xié)作的概念進(jìn)行了界定：組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指“兩個或多個組織為了共同取得各自無法單獨取得的結(jié)果，從而進(jìn)行信息、資源的共享和能力、行動的鏈接”；②集體行動的邏輯視角的協(xié)作意味著“自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互間的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)”；③公共管理視角的協(xié)作被定義為“政府機(jī)構(gòu)為了增加公共價值而通過它們之間的共同行動所采取的聯(lián)合活動”。④盡管學(xué)界還不能對協(xié)作的定義達(dá)成一致，但是大部分學(xué)者都認(rèn)為協(xié)作（collaboration）與合作（cooperation）、協(xié)調(diào)（coordination）在互動深度、承諾程度和復(fù)雜性等各方面都存在差異?？寺逅贡龋–rosby）和布萊森（Bryson）根據(jù)共享內(nèi)容將組織間的共享機(jī)制描繪成一個連續(xù)體（見表1）。⑤合作位于這個連續(xù)體的低端，協(xié)作則在較高一端。綜上所述，協(xié)作具備以下幾個方面的特點：（1）協(xié)作是一個過程；（2）協(xié)作是有目的的活動；（3）協(xié)作是比合作和協(xié)調(diào)更高層次的集體行動。因此，我們認(rèn)為協(xié)作是兩個或兩個以上的組織圍繞共同目標(biāo)，共享資源、共同承擔(dān)責(zé)任的聯(lián)合行動。

表1　組織間共享機(jī)制的連續(xù)體

協(xié)作治理以協(xié)作為基礎(chǔ)，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)治理和公私伙伴關(guān)系等實踐之中。學(xué)者們從多種視角、多個層次對協(xié)作治理的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示和探究。安塞爾（Asell）和蓋西（Gash）在研究了137個跨政策部門的協(xié)作治理案例之后，將協(xié)作治理界定為“一個或多個公共機(jī)構(gòu)直接將非政府利益相關(guān)者卷入到正式的、共識為導(dǎo)向的和協(xié)商的集體決策制定過程中，旨在制定、執(zhí)行公共政策或管理公共項目”。⑥泰依奧·蔡（Taehyon Choi）在他對協(xié)作治理進(jìn)行研究的博士論文中提出，協(xié)作治理是“一組相互依存的利益相關(guān)者，為了解決一個復(fù)雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過程和制度”。⑦相對而言，艾默森（Emerson）給出的定義更為具體，涵蓋面最廣。他將協(xié)作治理解釋為“為了完成公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共機(jī)構(gòu)邊界、跨政府層級和/或跨公共、私人、公民團(tuán)體的公共政策決策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)”。⑧盡管學(xué)術(shù)界尚未有統(tǒng)一認(rèn)可的協(xié)作治理概念，但學(xué)者們對協(xié)作治理的理解有一些共同之處：（1）協(xié)作治理側(cè)重于解決公共難題；（2）協(xié)作治理以共識為導(dǎo)向；（3）協(xié)作治理強(qiáng)調(diào)協(xié)商決策。

本文認(rèn)為，協(xié)作治理是為了解決復(fù)雜的公共問題，促使跨域、跨界、跨部門的利益相關(guān)者形成伙伴關(guān)系，以平等協(xié)商的方式參與公共決策制定的制度安排。復(fù)雜公共問題的特征有：第一，非結(jié)構(gòu)化。管理者難以準(zhǔn)確地確定問題的原因和后果，而且在處理過程中容易產(chǎn)生沖突。第二，交叉性（cross-cutting）。問題空間涵蓋了多個跨政策領(lǐng)域、跨政府層級的相互關(guān)聯(lián)、重疊的子問題。第三，持續(xù)不斷。問題一旦解決，并非“一勞永逸”，而是會在其他政策領(lǐng)域產(chǎn)生新問題。⑨所以，復(fù)雜公共問題無法依靠單一組織（機(jī)構(gòu)）來解決，必須由利益相關(guān)者以合作伙伴關(guān)系的形式協(xié)同解決。利益相關(guān)者來自不同的行政區(qū)域、不同的公共機(jī)構(gòu)和/或不同的公、私、非營利部門。協(xié)作治理不局限于政府部門或公共管理者發(fā)起的正式制度安排，也可以是社區(qū)或私人部門發(fā)起的非正式制度安排。府際合作、多伙伴治理、共同管理、公私伙伴、私人和社會伙伴等都屬于協(xié)作治理的范疇。此外，協(xié)作治理是一個平等協(xié)商的決策過程。參與者在集體決策中有平等的機(jī)會反映其偏好，公開地共享解決問題的信息和知識，能相互理解彼此的觀點。

2.協(xié)作治理的理解框架

為了更好地推進(jìn)理論研究和實踐探索，我們?yōu)閰f(xié)作治理構(gòu)建了一個整合的理解框架。如圖1所示，這個框架包括起始條件、過程和結(jié)果三部分。通過大量的文獻(xiàn)整理和回顧，我們確定了每個部分當(dāng)中值得深入探究的組成要素。這些文獻(xiàn)涉及了不同的學(xué)科中有關(guān)協(xié)作治理的研究工作，例如公共行政、環(huán)境治理、規(guī)劃、沖突管理等領(lǐng)域。起始條件是協(xié)作的起點，它既能促進(jìn)也能阻礙協(xié)作；協(xié)作過程是框架的核心，它是一個不斷循環(huán)往復(fù)的過程；協(xié)作結(jié)果是最終目標(biāo)，它闡述了協(xié)作治理所能獲取的最終成果。理解框架的重點不是描述各個要素之間的關(guān)系和方向，而是為總結(jié)已有的相關(guān)研究提供一個簡化的結(jié)構(gòu)。

二、協(xié)作治理的起始條件

協(xié)作并非易事，必須克服合伙人之間的不信任、不尊重和完全對立的問題。協(xié)作治理只有在一定的背景條件下才能啟動與發(fā)展。起始條件為協(xié)作治理創(chuàng)造機(jī)會，同時也會影響協(xié)作的過程和績效。

1.驅(qū)動力因素

協(xié)作活動的發(fā)起首先應(yīng)具備一定的驅(qū)動力，否則協(xié)作的“引擎”將無法啟動。制度、召集人、誘因、資源的依賴性和不確定性等因素是協(xié)作的主要動力源。參與協(xié)作的組織至少受到其中一個因素的影響。

這里的制度是指能確保協(xié)作過程具備開放性與包容性的基本規(guī)約。協(xié)作成功的首要條件是，它能廣泛地包容所有受問題影響或關(guān)注問題的利益相關(guān)者。只有利益相關(guān)者感覺到自己是合法的參與者，才有可能對協(xié)作過程作出承諾。召集人的作用是發(fā)起協(xié)作和承擔(dān)發(fā)起協(xié)作所需的交易成本。召集人可以是任何參與方的一員，或者是做決策的官員，或者是一個值得信賴的邊界組織。但無論如何，召集人必須具有公信力，能夠吸引人們注意到某個重要的公共問題，并把最初的一批利益相關(guān)者聚攏在一起。誘因既指內(nèi)部的誘因，比如問題、資源或技術(shù)需要、利益，也指外部誘因，比如形勢危機(jī)、威脅、機(jī)會。對參與者而言，這些誘因所呈現(xiàn)出來的問題往往是顯著的，解決問題的時機(jī)也已成熟，忽視了它可能會造成負(fù)面影響。當(dāng)然，這并不是說所有的誘因都是負(fù)面的，授權(quán)、財政支持等正面誘因也能導(dǎo)致協(xié)作活動的發(fā)展。

資源的依賴性，或者說個體或組織無法單方面完成其目標(biāo)，被普遍認(rèn)為是協(xié)作行動的先決條件。從某種程度上講，減少資源的依賴性是組織之間采取協(xié)作行為的最根本的動力。安塞爾（Ansell）稱它為“參與的誘因”，布萊森（Bryson）稱之為“部門的失敗”。不確定性是管理復(fù)雜公共問題的最大挑戰(zhàn)。⑩內(nèi)部無法解決的不確定性驅(qū)動團(tuán)體之間進(jìn)行協(xié)作，以減少、分散和共擔(dān)風(fēng)險。各個團(tuán)體或組織通過合作獲取有關(guān)問題及其解決方法的完美信息，從而追求各自的利益。

2.先前的關(guān)系

合伙人總是通過先前的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)去評判他人的可靠性和合法性。學(xué)者們稱其為“結(jié)構(gòu)性嵌入程度”：越多的合伙人之間有過正面的相互影響，將會有越多的社會機(jī)制能夠協(xié)調(diào)和保障交換。簡單地說，一段成功協(xié)作的歷史，會產(chǎn)生社會資本和高水平的信任，繼而形成一個良性的協(xié)作循環(huán)。如果先前的伙伴關(guān)系并不存在，那么協(xié)作可能會漸進(jìn)式地從小的、非正式的和不需要太多信任的交易開始。11○

有些學(xué)者認(rèn)為沖突的先例將會阻礙協(xié)作。12○然而我們強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)利益相關(guān)者是高度相互依賴時，高水平的沖突反而可以為協(xié)作起到正面刺激作用。在大量的公共資源管理案例中，政策僵局實際上為協(xié)作治理注入了強(qiáng)有力的動力。因為僵局對爭議的雙方都施加了嚴(yán)重的成本，所以沖突本身未必是協(xié)作的障礙。利益相關(guān)者明白，假如不和利益截然相反的其他利益相關(guān)者協(xié)作，他們就無法實現(xiàn)目標(biāo)。另一方面，沖突在很大程度上意味著低水平的信任。這會相應(yīng)地產(chǎn)生低水平的承諾、不誠實的交流和操縱。換而言之，沖突的先例會形成懷疑、不信任、成見的惡性循環(huán)。但是，假如利益相關(guān)者之間具有很強(qiáng)的依存性，只要我們采取積極的措施去修復(fù)信任和社會資本，他們同樣能夠成功地走向協(xié)作。

3.初步協(xié)定

初步協(xié)定的達(dá)成表明利益相關(guān)者對公共問題進(jìn)行了界定，同時也確定了相互依賴的關(guān)系。初步協(xié)定幫助利益相關(guān)者厘清各自必須完成的任務(wù)和需要參與協(xié)作方數(shù)量的多少，需要解決的問題的程度和范圍，也間接劃定了在問題解決后各方所獲取的利益。初步協(xié)定通常只會對協(xié)作的構(gòu)成、使命和過程作出說明，因此它并不具備問責(zé)功能。然而，如果沒有初步協(xié)定，協(xié)作的啟動會變得比較困難。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者缺乏管理能力時，這一點顯得尤其明顯?！皺?quán)威性的文本”，也就是初步協(xié)定，更容易獲得合作伙伴的一致認(rèn)可，有助于集體機(jī)制（collective agency）的培育。13○這個文本可以是暗示性操作規(guī)范或章程、任務(wù)申明、諒解備忘錄當(dāng)中的任何一種，但必須要表明協(xié)作的總體方向和有望完成的目標(biāo)。

三、協(xié)作過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

部分學(xué)者認(rèn)為協(xié)作的過程是分步驟或分階段的線性序列。格雷（Gray）將協(xié)作過程分成三個步驟，即問題的設(shè)定、方向的設(shè)定及實施；14○艾迪萊博斯（Edelenbos）則認(rèn)為，協(xié)作過程應(yīng)包括準(zhǔn)備、政策發(fā)展和決策制定三個階段。15○與安塞爾（Ansell）、埃莫森（Emerson）等學(xué)者的觀點一致，我們認(rèn)為協(xié)作的過程是一個反復(fù)的或者迭代的循環(huán)。為了能清晰地透視協(xié)作過程的“黑箱”，我們將其簡化成五個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：

1.有原則性的交流

交流貫穿于整個協(xié)作的過程，包括不同的方式（例如面對面的交流、虛擬的交流），也可能出現(xiàn)在不同的地點（例如私人或公開會議）。利益相關(guān)者跨越各自的制度、部門或管轄邊界進(jìn)行交流，為的是解決問題、解決沖突或創(chuàng)造價值。所謂的“原則性”，是指交流應(yīng)該遵循研究領(lǐng)域和實踐領(lǐng)域廣為信奉的原則，包括公平、開放、包容、代表的平衡和告知。

有原則性的交流被丹尼爾斯（Daniels）、沃克（Walker）等人看作是協(xié)作性學(xué)習(xí)的一個階段，16○而被伯奈多（Berardo）視為社會學(xué)習(xí)過程的動態(tài)要素。17○綜合他們的觀點，我們認(rèn)為有原則性的交流可劃分為四個階段：發(fā)現(xiàn)、定義、協(xié)商和決定。發(fā)現(xiàn)的目的是揭示個人和共同的利益、顧慮、價值觀，識別和分析相關(guān)的信息。定義過程描述的是參與者為了達(dá)成共識而不斷進(jìn)行的努力。在這個過程當(dāng)中，參與者需要完成概念與專業(yè)術(shù)語的統(tǒng)一、評估標(biāo)準(zhǔn)和替代方案的制定等一系列的工作。協(xié)商被廣泛地視為成功交流的標(biāo)志，也被稱作為坦率的、理性的交流。協(xié)商的質(zhì)量主要取決于利益表達(dá)的技巧和沖突解決策略的有效性。協(xié)作治理為協(xié)商創(chuàng)造了一個“安全”的空間，為參與者發(fā)出有意義的聲音提供了機(jī)會和場合。正如Roberts指出的，“協(xié)商不是利益的聚合”。18○它需要傾聽別人的觀點、全面考察存在的問題和判斷公共利益。決定既包括程序性的決策，例如設(shè)置議程、開展討論、分配工作小組，也包括實質(zhì)性的決定，例如就行動項目或提議達(dá)成一致意見。通過有原則性的交流，合作伙伴能建立共同的使命感和共同的行動理論（a shared theory of action）。具體地講，共同的行動理論是指合作團(tuán)體對問題大小的理解以及對干預(yù)行動的規(guī)模、范圍的選擇。19○

2.建立信任

協(xié)作過程不僅涉及談判，也關(guān)乎利益相關(guān)者之間信任的建立。信任既是“膠水”也是“潤滑劑”。也就是說，信任能同時保持和促進(jìn)協(xié)作。信任由人際行為、對組織能力和預(yù)期績效的信心、共同的紐帶和善意感構(gòu)成。協(xié)作是從不同程度的信任開始，而且成功的協(xié)作需要持續(xù)性的信任。在組織網(wǎng)絡(luò)中，信任有助于減少交易成本、增加投資、維護(hù)關(guān)系的穩(wěn)定性和激勵學(xué)習(xí)、知識交換、創(chuàng)新。當(dāng)協(xié)作源自單一部門的失敗，信任的建立可以避免部門之間的相互責(zé)備。此外，信任還可以促使人們超越自己的個人觀點、制度框架去理解他人的利益、需要、價值觀和約束。所以，信任能產(chǎn)生相互理解。值得注意的是，“相互的理解（mutual understanding）”并不等同于“共同的理解（shared understanding）”。前者強(qiáng)調(diào)參與者理解和尊重他人的立場和觀點；后者側(cè)重于參與者就共同的目標(biāo)達(dá)成一致。

合作伙伴之間實行信息與知識共享以及互相表明各自的能力、良好意圖，有利于信任關(guān)系的建立。相反，單邊行動和后續(xù)行動的失敗容易導(dǎo)致信任的破壞。在協(xié)作過程中，各方共同取得“小成就（small wins）”對維系信任關(guān)系非常有效。20○

3.建立領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊

領(lǐng)導(dǎo)既是協(xié)作過程必不可少的要素，更是協(xié)作的重要產(chǎn)物。協(xié)作治理為領(lǐng)導(dǎo)提供了多種機(jī)會，同時也培養(yǎng)了不同的領(lǐng)導(dǎo)角色，比如協(xié)調(diào)者、組織代表和技術(shù)專家、公共調(diào)解人等。當(dāng)然，“倡議者（sponsors）”和“維護(hù)者（champions）”是領(lǐng)導(dǎo)的兩個關(guān)鍵角色。倡議者是那些有一定威望、權(quán)利和可支配資源的個人。即使不緊密地參加日常的協(xié)作工作，但他仍能催化利益相關(guān)者之間的協(xié)同配合。維護(hù)者則是指專注于維持協(xié)作和使用過程技能以完成協(xié)作目標(biāo)的人。21○

協(xié)作治理需要特定類型的領(lǐng)導(dǎo)——合作型領(lǐng)導(dǎo)。22○克里斯利普（Chrislip）和拉爾森（Larson）認(rèn)為，合作型領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)作過程的“管家”，其領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格聚焦于促進(jìn)和捍衛(wèi)這個過程，而不像單一團(tuán)隊的領(lǐng)導(dǎo)僅負(fù)責(zé)采取決策行動。富有成效的合作型領(lǐng)導(dǎo)必須滿足三個基本的條件：對協(xié)作過程的適度管理、保持技術(shù)的可靠性和制定可信且有說服力的決策。23○

成功的協(xié)作不能依賴一個領(lǐng)導(dǎo)者，而是需要多個正式或非正式領(lǐng)導(dǎo)者。協(xié)作中的正式領(lǐng)導(dǎo)職位主要有：指導(dǎo)委員會的聯(lián)合主席、項目主任、協(xié)作協(xié)調(diào)員。在協(xié)作過程中，正式的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏足夠的權(quán)利，無法以傳統(tǒng)的方式去領(lǐng)導(dǎo)；單一組織的領(lǐng)導(dǎo)者在合作組織中也無法發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用。這容易造成參與者缺乏明確和統(tǒng)一的方向。所以說，非正式的領(lǐng)導(dǎo)者的發(fā)展特別重要，它能彌補(bǔ)正式領(lǐng)導(dǎo)職位的不足。無論正式的領(lǐng)導(dǎo)者還是非正式的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)該掌握四個方面的技能：（1）推動積極廣泛的參與；（2）確保廣泛基礎(chǔ)的影響和控制；（3）促進(jìn)生產(chǎn)小組的動力；（4）擴(kuò)展協(xié)作過程的范圍。24○

4.管理沖突

在多組織安排中難免會出現(xiàn)影響內(nèi)部工作的沖突，其根源來自以下四個方面：一是合伙人之間具有不同的目標(biāo)和預(yù)期；二是某些合伙人試圖擴(kuò)大對協(xié)作工作或結(jié)果的控制；三是合伙人對協(xié)作的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)持有不同的觀點；四是合作人難以處理自身組織和協(xié)作組織之間的關(guān)系。25○當(dāng)參與協(xié)作的組織由于規(guī)模、資金、聲譽(yù)的不同而處于不對等的地位，沖突可能會因此而加劇。內(nèi)部的沖突無法召集他人來解決，而是需要領(lǐng)導(dǎo)者積極探索可行的管理方案。協(xié)作中的沖突管理主要集中在權(quán)利的不平衡和競爭的制度邏輯兩個方面。

即使協(xié)作注重的是伙伴關(guān)系，合伙人之間仍然存在權(quán)威和權(quán)利不平衡的問題。政府因代表公眾而具有特別的權(quán)威；非營利組織關(guān)系到特定的選區(qū)，所以也具有一定的權(quán)威和權(quán)利；商業(yè)伙伴擁有需要的知識和技術(shù)。要組織好協(xié)作的過程和結(jié)構(gòu)，協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該巧妙地處理這種權(quán)利方面的差異并尋求能夠縮小差異的辦法。伯迪（Purdy）提出，領(lǐng)導(dǎo)者可以采取組織單獨討論會的方式來提高權(quán)利弱勢群體的 “話語的合法性”。26○提出問題和解決問題的例會以及其它類型的 “邊界工作（boundary work）”被證明是有效的沖突管理實踐。27○

不同的部門成員可能代表和實施競爭的制度邏輯，沖突管理會因此變得更為復(fù)雜。無論是象征性還是實質(zhì)性的制度邏輯都制定了正式的和非正式的游戲規(guī)則，并為行動提供解釋。例如，市場邏輯包括物質(zhì)的積累和所有權(quán)，競爭和效率是它的象征；官僚邏輯關(guān)注的是人的行為管理，包括法定的和官僚的層級，規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序；民主邏輯強(qiáng)調(diào)的是大眾監(jiān)督和公民參與。邏輯競爭是因為行動、過程、規(guī)范和結(jié)構(gòu)在既定的制度邏輯下是合法的，而在其它的邏輯下則視為不太合法甚至是違法的。領(lǐng)導(dǎo)者可以采用兩種做法來管理競爭的邏輯：一是卷入廣泛的利益相關(guān)者并與其交流，以建立外部的合法性；二是為增強(qiáng)內(nèi)部的信任而創(chuàng)建共同學(xué)習(xí)的空間。28○

5.制定規(guī)劃

只有當(dāng)協(xié)作的目標(biāo)和優(yōu)勢在相當(dāng)程度上已經(jīng)具體化了，協(xié)作才有可能接踵而來（ensue）。規(guī)劃是協(xié)過程中最常見的有形產(chǎn)出（output）。它既能為進(jìn)一步的協(xié)作創(chuàng)造動力，又能及時地反饋到協(xié)作過程，促進(jìn)信任和承諾的良性循環(huán)。

在協(xié)作的環(huán)境下，制定規(guī)劃的方法有兩種。一種方法強(qiáng)調(diào)，正式的規(guī)劃是協(xié)作成功的前兆。規(guī)劃應(yīng)詳盡地表述協(xié)作的任務(wù)和目標(biāo)、角色和職責(zé)、實施的步驟或階段。另一種方法則主張，隨著“對話”的深入而涵蓋了更廣泛的網(wǎng)絡(luò)，受影響的各方對任務(wù)、目標(biāo)、角色和行動步驟會有一個清晰的認(rèn)識。前者是為“目標(biāo)”而規(guī)劃，被學(xué)者們稱為縝密的方法，適用于授權(quán)的協(xié)作；后者是因“推力”而規(guī)劃，被學(xué)者們稱為應(yīng)急的方法，適用于非授權(quán)的協(xié)作。無論哪一種規(guī)劃，都不能忽視三個重要的方面：（1）同時關(guān)注正式和非正式組織中的利益相關(guān)者；（2）深入地理解協(xié)作要解決的問題以及研發(fā)可能的解決方案；（3）明確協(xié)作的目標(biāo)體系，具體闡明過程目標(biāo)和結(jié)果目標(biāo)。

總體而言，我們可以簡單直觀地將協(xié)作過程理解為以上五個環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個循環(huán)。利益相關(guān)者通過有原則的交流，建立彼此之間的信任，繼而建立協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊。領(lǐng)導(dǎo)者的主要任務(wù)是管理沖突和采取恰當(dāng)?shù)姆椒ㄖ贫ㄒ?guī)劃。各個環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，相互影響。

四、協(xié)作治理的結(jié)果

協(xié)作的結(jié)果取決于研究的理論視角。比如，羅格斯頓（Logsdon）在研究跨部門協(xié)作工作時，將社會具體問題的解決作為成功的結(jié)果；29○赫克薩姆（Huxham）則認(rèn)為，協(xié)作會產(chǎn)生工具性的結(jié)果和意識形態(tài)方面的結(jié)果。30○筆者將協(xié)作治理可能出現(xiàn)的結(jié)果歸納為三類：公共價值、三級正面效應(yīng)、學(xué)習(xí)和重新評估。成功的協(xié)作不一定要求取得所有的結(jié)果，但毋庸置疑的是，能產(chǎn)生的結(jié)果越多說明協(xié)作的效果越好。

1.公共價值

跨部門協(xié)作善于利用各個部門的優(yōu)勢，弱化、克服或彌補(bǔ)每個部門的劣勢，因而協(xié)作治理能更大程度地創(chuàng)造公共價值。31○由跨部門協(xié)作創(chuàng)造的公共價值包含民主可問責(zé)性、程序合法性和實質(zhì)性結(jié)果三個維度。從邏輯上講，發(fā)揮不同部門的優(yōu)勢可以節(jié)約管理成本和滿足公眾的多樣化需求。尤為重要的是，協(xié)作治理是一種“互惠的制度（regime of mutual gain）”。它以合理的成本產(chǎn)生廣泛而持久的公共利益，并將其與個人或組織的自身利益有效地連接在一起。公共機(jī)構(gòu)發(fā)起協(xié)作主要是為了增強(qiáng)公共服務(wù)的能力。安德魯斯（Andrews）對英國地方政府服務(wù)部門的管理者進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政府間的協(xié)作能同時提高公共服務(wù)的效率、效能和公平性；政府與企業(yè)的協(xié)作只能提高效率；政府與非營利組織的協(xié)作對公共服務(wù)的績效不會產(chǎn)生影響。32○公共部門擁有特殊的合法權(quán)利以及一定的合作技能，部門之間具有更高程度的相互信任和目標(biāo)的一致性。因此，政府間伙伴關(guān)系能夠取得最好的結(jié)果。

2.三級正面效應(yīng)

茵斯（Inns）和布赫（Booher）通過案例研究表明，協(xié)作規(guī)劃工作會產(chǎn)生三級正面效應(yīng)。第一級效應(yīng)是協(xié)作過程的直接結(jié)果，能立即被識別出來，包括社會資本、智力資本、政治資本和高質(zhì)量的協(xié)定、創(chuàng)新型戰(zhàn)略；第二級效應(yīng)可能出現(xiàn)在協(xié)作正在穩(wěn)步進(jìn)行時，也可能出現(xiàn)在協(xié)作工作之外，包括新的伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)與聯(lián)合行動、新的物質(zhì)設(shè)施、協(xié)定的實施、感知上的改變和事實上的改變；第三級效應(yīng)要在協(xié)作工作結(jié)束后的某個時間才明顯，包括新的協(xié)作、更多的協(xié)同演進(jìn)和更少的破壞性沖突、協(xié)作伙伴的相互適應(yīng)、新的制度、規(guī)范和話語模式。33○格瑞（Gray）提供了五個不同但互補(bǔ)的結(jié)果變量：（1）問題的解決或目標(biāo)的實現(xiàn)；（2）社會資本的促進(jìn)；（3）共享意義的創(chuàng)立；（4）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變革；（5）權(quán)力分配的轉(zhuǎn)移。34○羅杰斯（Rogers）和韋伯（Weber）對協(xié)作治理的結(jié)果進(jìn)行了更深一步的研究。他們發(fā)現(xiàn)協(xié)作治理安排除了有三級效應(yīng)之外，還會產(chǎn)生三種新型的治理結(jié)果：提升政府機(jī)構(gòu)解決問題的能力、開發(fā)和轉(zhuǎn)移技術(shù)、超越遵從（beyond compliance）。35○

3.學(xué)習(xí)和重新評估

在羅斯琳（Roselyn）看來，協(xié)作治理表現(xiàn)出來的結(jié)果就是“利益相關(guān)者對復(fù)雜問題的學(xué)習(xí)和相互理解”。36○持續(xù)的學(xué)習(xí)是協(xié)作成功的一個顯著特征，同時也能說明應(yīng)急規(guī)劃的有效性。當(dāng)協(xié)作的目標(biāo)和績效指標(biāo)無法預(yù)先確定時，持續(xù)的學(xué)習(xí)是解決這個難題的最佳方法。如何協(xié)調(diào)組織間邊界的工作已成為協(xié)作學(xué)習(xí)的重點。

協(xié)作治理的失敗顯然將削弱合伙人對協(xié)作工作的支持；暫時的成功可能會致使部分支持者忽略維持協(xié)作的必要性。為了達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，合作伙伴需要重組和重構(gòu)。如果協(xié)作無法取得“重大勝利”，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計合作策略，以獲取協(xié)作的“小勝利”。在協(xié)作治理制度完全徹底地得以實施之后，領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)該評估它是否繼續(xù)、修改或終止。

五、結(jié)論與展望

協(xié)作治理為多主體合作共同解決復(fù)雜公共問題提供了一種新的治理模式。隨著協(xié)作治理實踐的廣泛和深入開展，協(xié)作治理的研究中仍然存在許多問題有待進(jìn)一步的探討。這些問題有：協(xié)作過程的各個要素分別對結(jié)果有怎樣的影響？其影響機(jī)理是什么？在管理實踐中，協(xié)作治理如何與其他的政策工具組合才能發(fā)揮其最佳效果？協(xié)作活動中沒有明顯的委托人或者代理人，也沒有和諧地分配組織權(quán)力。協(xié)作活動的參與者應(yīng)對誰負(fù)責(zé)任？參與者應(yīng)該怎樣負(fù)責(zé)任？

協(xié)作治理倡導(dǎo)化解部門之間、機(jī)構(gòu)之間和區(qū)域之間的邊界隔閡，調(diào)動政府、非營利組織、企業(yè)、公眾的積極性，實現(xiàn)政府間、部門間、各類組織間的通力合作。這對于我國“十三五”時期創(chuàng)新社會治理模式有著重要啟示。借鑒西方國家協(xié)作治理的理論和經(jīng)驗，有助于解決現(xiàn)階段層出不窮的棘手難題，也將對我國公共行政領(lǐng)域的發(fā)展做出極大的知識推進(jìn)。

注釋：

①朱德米：《從行政主導(dǎo)到合作管理：我國環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學(xué)》2008（2）：61-65.

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③秦長江：《協(xié)作性公共管理：國外公共行政理論的新發(fā)展》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2010（1）：103-109.

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36○Roselyn Zator.Exploring collaborative governance：Case studies of disruptions in coastal zone management.Doctoral Dissertation of Western Michigan University，2011，P17.

（責(zé)任編輯 譚力）

朱德米 男（1972-）同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-046-（9）

*基金項目：本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究”（13ZD176）的階段性成果。

收稿日期：2016-1-13

作者簡介：劉小泉 男（1979-）同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生 井岡山大學(xué)商學(xué)院講師

Collaborative Governance：A New Governance Model of Complex Public Issues

Liu Xiaoquan/Zhu Demi

Abstact：The executive-led governance model cannot effectively solve complex public issues.Collaborativon will become a new direction to the transformation of governance model.In this article，we define the concept of collaborative governance and construct an understanding framework.This framework consists of initial condition，process and outcome，each of which includes several key elements.In order to provide theoretical basis for the innovation of governance model in China，we summarize systematically relevant professional literatures.

Keywords：Collaboration；Partnership；Complex Public Issues；Stakeholder