以中心鎮(zhèn)建設(shè)為突破口加快推進(jìn)縣域城市化思路對(duì)策研究

■李金珊 徐 越/文

以中心鎮(zhèn)建設(shè)為突破口加快推進(jìn)縣域城市化思路對(duì)策研究

■李金珊 徐 越/文

一、浙江縣域城市化現(xiàn)狀

城市化水平是衡量經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平的一個(gè)最主要指標(biāo)。從建國(guó)初到改革開(kāi)放前，浙江省城市化的整體水平低下、進(jìn)程緩慢。截至1978年，浙江的城市化水平為14.5%，比1949年的11.8%僅提高了2.7個(gè)百分點(diǎn)。改革開(kāi)放后，浙江省城市化進(jìn)程明顯加快，城市化水平從1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在政府推進(jìn)為主、自發(fā)發(fā)展的雙重合力作用下，浙江城市化進(jìn)程進(jìn)入新的加速發(fā)展時(shí)期。2015年，浙江省的城市化水平已達(dá)到65.8%?！墩憬〕擎?zhèn)體系規(guī)劃（2011-2020）》預(yù)計(jì)在2020年全省城市化率將達(dá)到72%左右。

二、浙江縣域城市化局限性成因分析

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和塊狀經(jīng)濟(jì)為特色的浙江縣域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大。浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)GDP最高時(shí)占到全省的73%，成為中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份。

但隨著市場(chǎng)供求關(guān)系從供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)能過(guò)剩，要素稟賦結(jié)構(gòu)從資本稀缺轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本溢出，浙江縣域經(jīng)濟(jì)的局限性越來(lái)越凸顯。浙江縣域經(jīng)濟(jì)存在的主要問(wèn)題包括：①縣域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡；②過(guò)分依賴中小型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，低水平模仿和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難；③第一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，第三產(chǎn)業(yè)比重較低，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。這些問(wèn)題的存在使浙江縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“低、小、散”的結(jié)構(gòu)特征。而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又是與城市化的推進(jìn)息息相關(guān)的因素，因此在浙江，縣域經(jīng)濟(jì)的局限在很大程度上導(dǎo)致了城市化不能高質(zhì)量的推進(jìn)。由此導(dǎo)致浙江省大多數(shù)縣的縣域中心城區(qū)規(guī)模偏小，小城鎮(zhèn)數(shù)量偏多；縣域中心城市的聚集能力和輻射能力較弱，要素聚集的空間和平臺(tái)不足；農(nóng)村人口比重偏高，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民速度不快等弱點(diǎn)。

三、浙江縣域城市化問(wèn)題

（一）縣域中心城區(qū)偏小，要素集聚不足

在上世紀(jì)80年代，浙江幾乎所有縣（市）的縣城（城關(guān)鎮(zhèn)），人口不足全縣的10%，一般在5%左右。1990年代特別是1998年實(shí)施城市化戰(zhàn)略以后，浙江各縣（市）積極推進(jìn)城市化，城關(guān)鎮(zhèn)大多撤鎮(zhèn)建街，中心城區(qū)開(kāi)始形成。進(jìn)入新世紀(jì)以后，縣域城市化的步伐加快，縣域中心城區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大，街道辦事處一般為2-4個(gè)，一些縣（市）達(dá)到6-7個(gè)，總體上看，浙江大部分縣（市）中心城區(qū)的集聚水平仍然不高，大部分縣市中心城區(qū)的人口集中度在20%至30%之間，只有少部分縣達(dá)到40-50%。人口集聚水平較低導(dǎo)致了人力資源水平也較低，對(duì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展起到了很大的制約作用。

（二）小城鎮(zhèn)數(shù)量偏多，節(jié)點(diǎn)功能不強(qiáng)

小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。小城鎮(zhèn)的規(guī)模及發(fā)展水平，在很大程度上決定著一個(gè)地方農(nóng)村發(fā)展水平及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。1992年，浙江省進(jìn)行了一次大規(guī)模的撤擴(kuò)并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)削減了40%，從1980年代的3000個(gè)左右下降到1800個(gè)左右。2011年，部分地區(qū)又進(jìn)行了一次較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從1200個(gè)左右下降到1000個(gè)左右。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)偏多、規(guī)模偏小、集聚帶動(dòng)能力偏弱的情況還沒(méi)有根本改變。從全省看，目前平均每個(gè)縣（市）約有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口約2.5萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谡嫉饺∪丝诘?0%左右，有90%的城鎮(zhèn)人口都小于5萬(wàn)。浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體規(guī)模偏小，布局散亂，阻礙人口、產(chǎn)業(yè)向中心節(jié)點(diǎn)集聚，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力分散于鄉(xiāng)村，沒(méi)有達(dá)到合理的規(guī)模。

（三）農(nóng)民轉(zhuǎn)移偏慢，二元結(jié)構(gòu)依然突出

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)。1978年全省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員1300萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的70%；2008年，全省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員670萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的28%，30年間下降了42個(gè)百分點(diǎn)。但是，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民速度不快。1978年，全省人口中農(nóng)業(yè)人口比重高達(dá)88%，2008年為70%。30年間僅下降了18個(gè)百分點(diǎn)。這表明浙江大量的已經(jīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民仍然在農(nóng)村居住，城市化水平以及農(nóng)民生活品質(zhì)因而受到很大影響。

上述問(wèn)題是傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然結(jié)果。解決這些問(wèn)題，必須跳出縣域經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)發(fā)展模式，加快推進(jìn)縣域城市化，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為城市經(jīng)濟(jì)。

圖1 杭州都市經(jīng)濟(jì)圈

四、政策建議

（一）各縣市根據(jù)自身區(qū)位條件，明確發(fā)展定位

2010年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》確定“長(zhǎng)三角”涵蓋浙江全境。為此，浙江各縣域政府應(yīng)當(dāng)抓住長(zhǎng)三角都市圈發(fā)展的機(jī)會(huì)，跳出縣域行政轄區(qū)，用整體眼光定位自身發(fā)展模式，在縣域之間建立“競(jìng)爭(zhēng)-合作-分工”關(guān)系，推動(dòng)縣域橫向交流與合作。在大都市圈、城市群成為城市化發(fā)展的主體形態(tài)條件下，浙江縣市的發(fā)展會(huì)有三種形態(tài)。

第一類是城市群和大都市圈內(nèi)的城市。從未來(lái)10年的發(fā)展趨勢(shì)看，杭州都市圈至少包含安吉、德清、桐鄉(xiāng)、海寧、紹興、富陽(yáng)、臨安等縣市，寧波都市圈至少包括慈溪、余姚、奉化、寧海、象山、舟山、岱山等市縣（見(jiàn)圖2），溫州都市圈至少包括文成、蒼南、平陽(yáng)、瑞安、洞頭、玉環(huán)、樂(lè)清、永嘉、青田等縣市（見(jiàn)圖3），浙中城市群應(yīng)包括金華、衢州、麗水以及浦江、義烏、東陽(yáng)、磐安、建德、蘭溪、武義、永康、縉云、龍游、遂昌、松陽(yáng)、江山等市縣。

圖2 寧波都市經(jīng)濟(jì)圈

圖3 溫州都市經(jīng)濟(jì)圈

圖4 浙中城市群

從全省看，約有40個(gè)縣市屬于大都市圈內(nèi)的城市。這些圈內(nèi)市縣一方面應(yīng)建設(shè)良好的硬件設(shè)施環(huán)境，強(qiáng)化大都市圈內(nèi)縣域之間、縣域與中心城市之間的互動(dòng)交流；另一方面應(yīng)推行縣政改革、戶籍制度和土地使用流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步完善，營(yíng)造縣域經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展的軟環(huán)境，使資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等要素在圈域內(nèi)遵照市場(chǎng)規(guī)律合理有序流動(dòng)，提高資源的利用效率。

第二類是有條件發(fā)展為縣（市）域中心城市、并逐步與大都市一體化發(fā)展的縣市。如諸暨、溫嶺、臨海、蒼南等縣市。這類縣市本身有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力和產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ)都較好，自身具有發(fā)展成中大城市的潛力和能力。有的縣市，本身規(guī)模不大，如新昌、嵊州，但由于區(qū)位條件的關(guān)系，具備聯(lián)手打造大城市的基礎(chǔ)。對(duì)這類縣域，應(yīng)該要加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，創(chuàng)造條件促進(jìn)其一體化發(fā)展。

第三類是以生態(tài)保護(hù)為主的縣市。如泰順、慶元、龍泉、景寧、云和、開(kāi)化、常山、淳安等縣市。這類縣市本身缺乏較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力和產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ)較弱，但生態(tài)環(huán)境良好，是全省重要的生態(tài)屏障。對(duì)這類縣域，要鼓勵(lì)其實(shí)行“小縣大城”、“內(nèi)聚外遷”戰(zhàn)略，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使其成為富裕的生態(tài)屏障。

（二）縣域城鎮(zhèn)體系要從“一城多鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怀侨彐?zhèn)”

浙江省委在關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議中提出“以加快中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，提高縣（市）城市化水平。完善縣域城鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)向‘一城數(shù)鎮(zhèn)’集聚，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持各地繼續(xù)加強(qiáng)縣城建設(shè)，著力提高綜合承載能力和城市品位，鼓勵(lì)有條件的縣城發(fā)展成為中等城市乃至大城市。”

在這一背景下，目前浙江省的54個(gè)縣（市），在未來(lái)10年內(nèi)約35個(gè)縣城將成為都市區(qū)內(nèi)的大中城市；約15個(gè)縣市處在全省的生態(tài)屏障區(qū)域，“小縣大城”戰(zhàn)略將使其縣城成為中等城市或小城市；其余游離在都市區(qū)之間或都市區(qū)與生態(tài)屏障之間的縣市，其縣城大多也將成為中小城市甚至大城市。

從全省看，對(duì)戶籍人口在40-50萬(wàn)的縣市，以“一城三鎮(zhèn)”為宜；對(duì)人口超過(guò)60-80萬(wàn)的縣市，以“一城四鎮(zhèn)”為宜；對(duì)戶籍人口超過(guò)100萬(wàn)的縣市，大致為“一城五鎮(zhèn)”。具體的布局要根據(jù)地域大小、地形地貌等客觀因素確定。

圖5 未來(lái)浙江省城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

（三）以中心鎮(zhèn)建設(shè)為依托，加快推進(jìn)縣域城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.以中心鎮(zhèn)建設(shè)為突破口的城市化政策梳理

浙江在全國(guó)率先提出并實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，省委、省政府先后研究出臺(tái)了《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1996-2010年）》《浙江省城市化發(fā)展綱要》等一系列政策措施。

浙江省委在關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議中提出“以加快中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)提高縣（市）城市化水平。完善縣域城鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！睉?yīng)對(duì)縣域城市化這一轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，建立布局合理的城鎮(zhèn)體系，中心鎮(zhèn)的建設(shè)是非常重要的抓手。

2.中心鎮(zhèn)建設(shè)具體措施建議

針對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義，我們提出如下三點(diǎn)以中心鎮(zhèn)建設(shè)為依托，推進(jìn)縣域城市化的政策建議。

首先，在體制機(jī)制上可以通過(guò)政策引導(dǎo)中心鎮(zhèn)的集聚和非中心鎮(zhèn)的萎縮：

一是進(jìn)行分類考核。對(duì)非中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如招商引資、GDP增長(zhǎng)、財(cái)政增收等的不再予以考核，將非中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核轉(zhuǎn)移至中心鎮(zhèn)。二是行政上直接將非中心鎮(zhèn)交予中心鎮(zhèn)托管，讓中心鎮(zhèn)充分吸納其要素資源，加快中心鎮(zhèn)的擴(kuò)大和非中心鎮(zhèn)的萎縮。三是中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)副縣級(jí)權(quán)限。為了加快中心鎮(zhèn)的建設(shè)，不僅行政擴(kuò)權(quán)，同時(shí)也給予財(cái)政擴(kuò)權(quán)。四是允許農(nóng)民以宅基地置換中心鎮(zhèn)的住宅用地，給予農(nóng)民迅速遷移的動(dòng)力。

這些措施可以加快農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，改變離鄉(xiāng)不離土的傳統(tǒng)，對(duì)現(xiàn)有的新農(nóng)村建設(shè)資源進(jìn)行優(yōu)化重組，進(jìn)一步破除現(xiàn)有體制障礙，使農(nóng)村土地碎片化的低效利用轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)成為現(xiàn)實(shí)可能，從而提高農(nóng)村人口的富裕程度。

其次，應(yīng)該積極推進(jìn)中心鎮(zhèn)體制創(chuàng)新。中心鎮(zhèn)的形成和發(fā)展，最重要的是防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)要素集聚。按照這一原則，體制創(chuàng)新主要包括互相聯(lián)系的五個(gè)方面：

一是實(shí)行必要的行政區(qū)劃調(diào)整。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并擴(kuò)大中心鎮(zhèn)的要素配置空間。行政區(qū)劃調(diào)整有困難的地方，可將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃與中心鎮(zhèn)代管。二是對(duì)中心鎮(zhèn)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政高配。有的可任縣委常委，有的可兼任副縣長(zhǎng)。三是按照“能放則放”原則對(duì)中心鎮(zhèn)進(jìn)行全面放權(quán)，使其基本享有縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。四是要求縣市制定分類指導(dǎo)的考核辦法。核心舉措是除縣城和中心鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再考核招商引資、集鎮(zhèn)建設(shè)等，也不予以土地指標(biāo)。五是研究制定相關(guān)政策，允許農(nóng)民以宅基地置換中心鎮(zhèn)的住宅用地，給予農(nóng)民迅速遷移的動(dòng)力。

根據(jù)上述城市化思路，配合大中型城市城市化的推進(jìn)，通過(guò)五至十年的建設(shè)，浙江省的城市化將可以基本形成：第一層為三大城市群、四大都市區(qū)，第二層是現(xiàn)有70%以上的縣城構(gòu)成的人口在30-60萬(wàn)的中等城市，第三層則是中心鎮(zhèn)蛻變而成的人口在5-6萬(wàn)的小城市的三層結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系。這將使浙江的城鎮(zhèn)人口占到總?cè)丝诮?0%，率先進(jìn)入城市化省份的行列。

（作者單位：浙江大學(xué)公共政策研究院，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）