對公共服務(wù)供給側(cè)改革的思考

于寧

公共服務(wù)的定義，在社會學(xué)中是一個很大的范疇。包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障以及科教文衛(wèi)等諸多方面。做好公共服務(wù)是我們服務(wù)型政府追求的一個目標(biāo)，是貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，推進(jìn)深化行政體制改革、推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要課題，也是人民群眾能夠共享改革紅利的一個最好的體現(xiàn)和最直接的載體。

目前，公共服務(wù)供給側(cè)存在兩個“落后”、一個“難以”和一個“比重低”的問題。兩個“落后”，一是公共服務(wù)投入的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財政支出增長的速度。二是公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展的速度還落后于整體經(jīng)濟(jì)增長的速度，公共服務(wù)供給的數(shù)量不足、質(zhì)量較差。從我國科教文衛(wèi)、社保、國防、地質(zhì)勘探諸多的基本公共服務(wù)，也包括提供社會安全等公共物品部門的支出來看，我國公共服務(wù)在財政支出中占的比重比發(fā)達(dá)國家，甚至比一些好的發(fā)展中國家都要低。

在這個問題上，有一個中美公共財政支出比較，研究者得出結(jié)論：2003年，我國實(shí)際的公務(wù)和行政支出，占國家全部支出的37%，而美國占12%左右，我國的社會管理和公共服務(wù)占25%，美國占75%。再從中國統(tǒng)計年鑒來看，以1997年為例，我國政府用于公共服務(wù)生產(chǎn)所占財政比例不到50%，與發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家或地區(qū)相比，也有很大的落差。比如說像泰國，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)不如中國，但是其公共服務(wù)投入占80%；美國占79%；日本占將近66%；韓國占了62%。從不同公共服務(wù)領(lǐng)域投入的情況來比較分析，在教育領(lǐng)域，由于政府投入不夠，造成我國教育經(jīng)費(fèi)短缺。2000年，我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例約為2.9%，而國家提的標(biāo)準(zhǔn)是4%。在醫(yī)療和衛(wèi)生領(lǐng)域，我國上個世紀(jì)1990年到1997年，對醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出占GDP的2.1%，而高收入國家同期占6.0%。兩者相比，這差距也很大。

從世行的2001年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，中國公共教育支出占GDP的比重是3.4%；中等收入國家是4.6%。我國公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重是2.0%，歐盟國家是6.7%，這個方面還是有差距?，F(xiàn)在我國的投入正在加大，和國際的差距在縮小，但一時還是達(dá)不到國際水平。還有一個世行的數(shù)字，從世界發(fā)展指標(biāo)幾個統(tǒng)計來看，公共衛(wèi)生支出占GDP的比重，1998年至2000年，法國是7.2%，德國是8.0%，我們是2.0%。這些數(shù)字都說明一個問題，就是我們總供給的投入太少，嚴(yán)重不足，引發(fā)了供給側(cè)存在的諸多問題。在需求側(cè)這方面，人民群眾并不滿意，這就需要我們以問題為導(dǎo)向，研究怎么來解決。公共服務(wù)在國內(nèi)有幾個嚴(yán)重的不平衡，地區(qū)失衡，城鄉(xiāng)差異大，教育、衛(wèi)生、公安、環(huán)保這些基本的公共服務(wù)供給不平衡，發(fā)展差異大。上海市2002年，人均教育、科學(xué)和衛(wèi)生財政教育支出是96萬，這是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。而西南地區(qū)貴州人均支出是18萬。這證明東西部的差距還是很大的。要想拉平這個差距，我們的任務(wù)還很重。這里面引發(fā)的一些問題大概是這幾個方面：

一個是公共服務(wù)的供給側(cè)指標(biāo)。它的完成情況考核缺乏有效的績效評估機(jī)制，執(zhí)行力很差，沒有剛性的支撐，問責(zé)不夠。第二就是公共服務(wù)還缺少一個嚴(yán)密的財政支撐體系。經(jīng)費(fèi)上，今年投多少，明年投多少，目標(biāo)總的規(guī)劃是投多少，或者一個五年計劃是投多少，這些都必須有明確的規(guī)劃，并按照相關(guān)程序?qū)徟９卜?wù)的體系支撐是隨著供、需兩側(cè)的變化而有所變化的。第三是公共服務(wù)多元化的社會參與機(jī)制不健全。第四是我們還沒有建立有效的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制。盡管目前我國公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了多種所有制形式，包括PPP這樣供給的主體，但是我們政府的行政部門依然履行三合一的職責(zé)，就是把公共服務(wù)的生產(chǎn)、購買和監(jiān)管多個職責(zé)集于一身，政府握著手中的審批權(quán)限還舍不得放或全放。所以在簡政放權(quán)做好“放管服”這個大勢下，它必須要放，該放下去的權(quán)限要堅(jiān)決放，在姿態(tài)上，要把身架放低，把身段放開，該放給誰的就要放給誰。去年11月18日，李克強(qiáng)總理組織召開國務(wù)院常務(wù)會議，在會議上指出，大力改進(jìn)公共服務(wù)是簡政放權(quán)改革的重要內(nèi)容，既能方便生產(chǎn)生活，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，也是維護(hù)群眾權(quán)益的應(yīng)有之義。在今年5月9日，李總理在“放管服”電視電話會議講話中又提到，要著力提升公共服務(wù)供給效率。李總理對當(dāng)前我國公共服務(wù)發(fā)展的判斷是：“目前，我國公共服務(wù)總體供給不足，結(jié)構(gòu)不盡合理，需求和潛力都很大。要堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)的方向，加快完善基本公共服務(wù)體系。增加基本公共服務(wù)，要創(chuàng)新機(jī)制，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，調(diào)動社會各方面參與積極性。”可見，當(dāng)前公共服務(wù)改革的關(guān)鍵是提升我們公共服務(wù)的供給效率和水平，要進(jìn)一步明確改革的方向。從哪切入呢？我感覺公共服務(wù)的改革一定要與當(dāng)前宏觀改革的大背景相結(jié)合，特別是與簡政放權(quán)這個改革背景緊密結(jié)合。當(dāng)前，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，提高供給質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方向和思路。從強(qiáng)調(diào)需求側(cè)管理到強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和調(diào)整，這體現(xiàn)了中央經(jīng)濟(jì)工作思路的重大轉(zhuǎn)變。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的五大任務(wù)之一就是“補(bǔ)短板”。我認(rèn)為，當(dāng)下的公共服務(wù)對中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展而言，就是一個短板。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，是公共服務(wù)改革的必由之路，不可回避。從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度看，這也是推進(jìn)社會治理體系和治理能力建設(shè)的要素之一。

下面我談幾個觀點(diǎn)：

一、公共服務(wù)供給側(cè)改革需要關(guān)注的幾個關(guān)鍵點(diǎn)

一是要以了解公共服務(wù)的需求為前提。就是公共服務(wù)的需求側(cè)你要了解。這個了解應(yīng)該從基層政府做起，協(xié)調(diào)動員人大、政協(xié)等方方面面的力量進(jìn)行調(diào)研，了解需求側(cè)有什么訴求，而不是政府靠自己的想象來決定，按照政府的好惡來決定供給什么?，F(xiàn)在，公共服務(wù)需求的清單，有的地方建立起來了。在這一點(diǎn)上，我們應(yīng)該在了解人民群眾諸多的訴求基礎(chǔ)上，對供給結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式進(jìn)行調(diào)整。改變政府舊有的提供公共服務(wù)的模式，品種要豐富，質(zhì)量要精良，數(shù)量有保證。我們提供的有些公共服務(wù)看起來數(shù)量不少，但質(zhì)量不高。現(xiàn)在要做加法，要提升，原來沒有的要補(bǔ)上，原來質(zhì)量不高的、數(shù)量少的，在現(xiàn)階段，社會經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)上升到這個層次了，那就要注重提高公共服務(wù)的質(zhì)量，增加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量。