政府生態(tài)政績(jī)考核存在的問題與解決途徑探討

楊晶

摘 要：我國(guó)在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都把GDP增長(zhǎng)指標(biāo)作為政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核地方官員的主要方式，這種傳統(tǒng)的政績(jī)考核雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定促進(jìn)作用，但也造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境問題。樹立新的生態(tài)政績(jī)考核觀，這對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明與構(gòu)建服務(wù)型政府有著重要作用。然而受傳統(tǒng)政績(jī)觀、生態(tài)政績(jī)考核指標(biāo)設(shè)置難度大等因素影響，生態(tài)政績(jī)考核方法在實(shí)際運(yùn)用中存在一些問題。樹立生態(tài)政績(jī)觀，完善生態(tài)政績(jī)考核的指標(biāo)，技術(shù)體系以及考核方式等，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)生態(tài)政績(jī)考核體系建設(shè)有重要意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)績(jī)效；政績(jī)考核；問題；途徑

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 收稿日期：2016-03-03

生態(tài)政績(jī)考核又稱綠色政績(jī)考核，是指政績(jī)考核者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染防治等指標(biāo)納入政績(jī)考核范圍，對(duì)政府官員的政績(jī)進(jìn)行評(píng)定，并作為其獎(jiǎng)懲依據(jù)的一種考核方式與行為。[1]我國(guó)曾經(jīng)一度對(duì)政績(jī)的考核偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視其他方面的發(fā)展?，F(xiàn)今，政府的政績(jī)考核逐步發(fā)生了改變，考核的“指揮棒”去除了“GDP緊箍咒”，越來越清晰地指向民生與生態(tài)。十八屆三中全會(huì)明確要求“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。2013年年底，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定各類考核考察不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，要求加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》一文中指出，要將制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系納入地方各級(jí)人民政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。由此可見，傳統(tǒng)的政績(jī)考核已經(jīng)不適用現(xiàn)今的社會(huì)發(fā)展，生態(tài)政績(jī)考核成為必然的發(fā)展趨勢(shì)。

一、建立政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估的必要性

1.構(gòu)建服務(wù)型政府的需要

所謂服務(wù)型政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[2]黨的十八大報(bào)告指出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！盵3]服務(wù)型政府的建立，是中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要，也是廣大人民群眾的需要。建設(shè)服務(wù)型政府要求政府追求更經(jīng)濟(jì)的手段，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此建設(shè)服務(wù)型政府離不開有效的政府績(jī)效考核方式。生態(tài)政績(jī)考核將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、GDP增長(zhǎng)過程中導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染等負(fù)面因素列入了政績(jī)?cè)u(píng)估的范疇，能促使政府更理性地看待GDP的增長(zhǎng)，樹立正確的政績(jī)觀，拋棄過去那種“見物不見人”“重物不重人”的錯(cuò)誤觀念以及熱衷于搞形象工程、政績(jī)工程的不良行為，真正做到以人為本，構(gòu)建廉潔、高效的服務(wù)型政府。

2.深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要

科學(xué)發(fā)展觀是新時(shí)期黨的理論創(chuàng)新成果的集中體現(xiàn)，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，合乎黨心民意，對(duì)中國(guó)當(dāng)前和今后的改革發(fā)展具有統(tǒng)領(lǐng)作用的發(fā)展觀，是引領(lǐng)中國(guó)沿著正確道路不斷前進(jìn)的思想旗幟。溫家寶同志曾經(jīng)指出：“科學(xué)發(fā)展觀與正確的政績(jī)觀緊密相關(guān)，要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須樹立和堅(jiān)持正確的政績(jī)觀；不堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，就不可能有正確的政績(jī)觀?！蔽覈?guó)以往的政績(jī)觀導(dǎo)致各級(jí)政府片面追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，忽視自然資源的合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。一些地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)過于重視“形式主義”，善于做“表面文章”，盲目“攀比追求”，不切實(shí)際，這些做法都背離了正確的政績(jī)觀模式?？茖W(xué)發(fā)展觀要求修正以往政績(jī)考核在某些方面的缺失。樹立正確的政績(jī)觀，構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度保障，它將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化考核的目標(biāo)體系和檢測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，形成各級(jí)政府正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向，為樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供有力的支撐和保障。

3.建設(shè)生態(tài)文明的需要

生態(tài)文明是人與自然和諧，發(fā)展與環(huán)境雙贏，可持續(xù)發(fā)展的文明觀。十八大報(bào)告指出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過程。[4]以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體不斷探索，準(zhǔn)確把握實(shí)際，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。生態(tài)文明建設(shè)是十分必要而且必須要進(jìn)行的，它的成功與否直接關(guān)系到我國(guó)未來的發(fā)展水平，關(guān)系到國(guó)家和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。恩格斯曾說過：“我們不能過分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利，對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們?！盵5]我們建設(shè)生態(tài)文明將有利于人與自然的和諧相處，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的共進(jìn)提升。

建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，重視可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)政績(jī)考核制度，是保證生態(tài)文明得以落實(shí)的重要制度保證。

二、生態(tài)績(jī)效評(píng)估面臨的問題分析

與以往的政績(jī)考核相比生態(tài)政績(jī)考核具有很多優(yōu)勢(shì)，但在具體制定、實(shí)施的過程中，也面臨許多不可避免的問題。

1.生態(tài)政績(jī)考核受重視程度不高。

在當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，許多地方的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然更加重視對(duì)顯性政績(jī)的投入，鼓勵(lì)淺層次的施政行為。例如對(duì)工業(yè)發(fā)展規(guī)模、招商引資規(guī)模、GDP總量和增速等顯性指標(biāo)的投入過多，而對(duì)環(huán)境、民生等一些深層次的工程只傾向于做表面文章。另外，一些地方領(lǐng)導(dǎo)注重歷史貢獻(xiàn)，急功近利的心理比較明顯，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的效益是立竿見影的，而生態(tài)政績(jī)的效益難以在短時(shí)間內(nèi)看到成效，加之地方領(lǐng)導(dǎo)班子的更換周期較快，在其任期內(nèi)能有所收益也未可知。因此，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)建設(shè)并不重視。

2.生態(tài)政績(jī)指標(biāo)體系設(shè)置尚不完善

政府在進(jìn)行生態(tài)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置時(shí)面臨著幾個(gè)問題：第一，指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，生態(tài)環(huán)境都有所差異，所以不能按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，如何因地制宜制定適合該地區(qū)的生態(tài)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步探索研究。第二，生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)設(shè)置不夠全面、系統(tǒng)。當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)的生態(tài)指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容簡(jiǎn)單化，比如目前青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)中僅有生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和耕地保護(hù)這幾項(xiàng)內(nèi)容，并且未進(jìn)行細(xì)化分解，這就使生態(tài)政績(jī)考核變成了附屬性質(zhì)的附加指標(biāo)，也就無(wú)從談起生態(tài)政績(jī)考核的指導(dǎo)作用了。[6]第三，生態(tài)政績(jī)考核部門化、區(qū)域化現(xiàn)象嚴(yán)重。目前我國(guó)生態(tài)考核指標(biāo)主要側(cè)重政府個(gè)別職能部門，而未在整個(gè)政府工作中得以體現(xiàn)，使得生態(tài)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)出現(xiàn)缺失，不能全面考核生態(tài)政績(jī)。此外，一些省市只針對(duì)個(gè)別地區(qū)采用強(qiáng)化生態(tài)指標(biāo)、弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的方式，形成個(gè)別區(qū)域生態(tài)強(qiáng)勢(shì)發(fā)展的局面，其他區(qū)域的生態(tài)發(fā)展仍舊滯后，未形成總體格局全面發(fā)展。

3.生態(tài)政績(jī)考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制脫節(jié)

近年來，雖然政府生態(tài)政績(jī)考核開始受到重視，但因發(fā)展理念、考評(píng)指標(biāo)、制度執(zhí)行、部門協(xié)調(diào)等多種因素的限制，體現(xiàn)生態(tài)文明要求的績(jī)效考核機(jī)制仍未切實(shí)建立。由此導(dǎo)致政府生態(tài)績(jī)效考核的結(jié)果沒有作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)，對(duì)因決策失誤造成重大環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部同樣缺少問責(zé)機(jī)制，考核與獎(jiǎng)懲形成了“兩張皮”，降低了考核的公信力和威懾力，嚴(yán)重影響了干部群眾參與考核的積極性，導(dǎo)致一些地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核工作走過場(chǎng)，流于形式。

4.生態(tài)政績(jī)考核結(jié)果運(yùn)用弱化

生態(tài)政績(jī)考核結(jié)果運(yùn)用主要體現(xiàn)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)和使用等激勵(lì)措施上。目前，我國(guó)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的評(píng)價(jià)和使用主要還是集中在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)上。這就易鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部淺層次的施政行為，導(dǎo)致顯性績(jī)效行為如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等會(huì)搶著去做，而一些類似環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等隱性工作卻沒人去做的現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)主要是領(lǐng)導(dǎo)班子及民眾普遍認(rèn)為顯性指標(biāo)的完成更容易使上級(jí)考察有看點(diǎn)，群眾評(píng)議有亮點(diǎn)，在考核中易得高分。而這樣的認(rèn)識(shí)也正是由于生態(tài)政績(jī)考核結(jié)果運(yùn)用弱化所直接產(chǎn)生的。

三、完善生態(tài)政績(jī)考核體系的途徑研究

當(dāng)前，越來越多的地方政府將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入干部政績(jī)考核之中，進(jìn)一步用科學(xué)的發(fā)展觀引導(dǎo)地方發(fā)展，收到了良好效果；但同時(shí)在一些實(shí)踐中也遇到不可避免的困難。目前的政府績(jī)效考核中的生態(tài)考核可以從戰(zhàn)略地位的提高，考核指標(biāo)體系的強(qiáng)化、考核制度的完善以及政績(jī)考核技術(shù)方法的增強(qiáng)來進(jìn)一步完善。

1.提高生態(tài)政績(jī)?cè)谡?jī)考核中的地位

從思想上著手，必須加強(qiáng)全社會(huì)的生態(tài)政績(jī)觀教育，使生態(tài)政績(jī)考核深入人心。尤其要加強(qiáng)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)觀教育，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀思想。生態(tài)政績(jī)考核不僅僅是口號(hào)，更應(yīng)當(dāng)作官員考核的一個(gè)極重要的標(biāo)準(zhǔn)將其納入考核體系。在當(dāng)前背景下，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的和諧社會(huì)，就必須將生態(tài)績(jī)效考核納入當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子考核的范圍。同時(shí)廣大人民群眾也應(yīng)樹立生態(tài)政績(jī)考核的思想，積極監(jiān)督生態(tài)績(jī)效考核的具體實(shí)施，對(duì)官員的施政行為和舉措進(jìn)行有力的監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督主體作用，為把我國(guó)建設(shè)成為繁榮、富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而共同奮斗。

2.完善生態(tài)政績(jī)的考核指標(biāo)與技術(shù)體系

根據(jù)我國(guó)不同地區(qū)、不同功能區(qū)、不同領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，允許各地根據(jù)實(shí)際情況增減指標(biāo)調(diào)整權(quán)重。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，資源環(huán)境類指標(biāo)考核的權(quán)重應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)權(quán)重；對(duì)于限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)方 式；對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)，應(yīng)注重對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，避免各級(jí)各類文化資源的損害與破壞。同時(shí)，政府要加緊研究制定新的綠色政績(jī)考核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。十八屆三中全會(huì)提出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。[7]自然資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估技術(shù)要求高，難度大，尚無(wú)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議加快相關(guān)研究，盡快出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為建立生態(tài)責(zé)任追究制度提供技術(shù)支撐。

3.設(shè)置多元考核主體參與模式

將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入地方政府官員政績(jī)考核之中，首先面臨的問題就是如何考核以及采取何種方式考核。目前地方政府的政績(jī)考核主體是單一的，由上級(jí)政府部門完成，考核方式是自上而下的。十八大報(bào)告指出，為增強(qiáng)全社會(huì)環(huán)保意識(shí)和環(huán)保參與的重要性，突破地方政府生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政績(jī)考核的主體局限，應(yīng)當(dāng)改變目前考核主體單一化的狀態(tài)，將政府考核、公眾考核以及專家考核結(jié)合起來。同時(shí)，改變現(xiàn)有的考核方式，將自上而下的考核和自下而上的考核結(jié)合起來，重視培養(yǎng)公眾的生態(tài)文明保護(hù)意識(shí)，積極吸收利用民眾和專家群體的智慧，建立政府主導(dǎo)、民眾參與的民主協(xié)商機(jī)制。

4.設(shè)置適合的生態(tài)考核周期與政績(jī)考核周期

生態(tài)績(jī)效的考核周期應(yīng)該嚴(yán)格遵循生態(tài)發(fā)展規(guī)律。針對(duì)不同地區(qū)不同功能區(qū)和不同生態(tài)項(xiàng)目規(guī)劃劃分考核周期，加強(qiáng)對(duì)地方生態(tài)保護(hù)，加快工作進(jìn)程和效果的評(píng)估。一般而言，考核周期可分為長(zhǎng)期、中期、短期。其中長(zhǎng)期5年以上，中期1～5年，短期1年以內(nèi)。地方政府官員的績(jī)效考核周期相對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核的周期要短。地方政府官員任期是有限的，這就要求地方政府官員在有限時(shí)間內(nèi)應(yīng)盡可能做出令人民群眾滿意的成績(jī)。與地方政府官員政績(jī)考核周期短相比，生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核的周期相對(duì)較長(zhǎng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有投入多、見效慢、效果難以量化的特點(diǎn)，正是這些特點(diǎn)造成了地方政府官員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上出現(xiàn)激勵(lì)不足的問題。為此，一是要探索生態(tài)文明追蹤考核制度，在官員調(diào)任后仍能追究其執(zhí)政過程中的生態(tài)保護(hù)責(zé)任。二是要提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核在地方政府政績(jī)考核中的權(quán)重，提升地方政府官員生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)；三是要適當(dāng)縮短生態(tài)環(huán)境考核的周期，以保證考核的有效性和連續(xù)性。

5.完善政績(jī)考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

政府要積極運(yùn)用生態(tài)政績(jī)的考評(píng)結(jié)果來調(diào)整和改進(jìn)相關(guān)工作，進(jìn)行政府部門生態(tài)政績(jī)的日常檢查和年終考核，對(duì)于出現(xiàn)問題的部門應(yīng)及時(shí)下發(fā)通告以責(zé)其加以調(diào)整改正。政府部門要建立適合的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將政績(jī)考核的結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)，對(duì)在生態(tài)文明建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)而盲目決策造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格追究其責(zé)任。[8]

參考文獻(xiàn)：

[1]王 文.我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)政績(jī)考核的發(fā)展現(xiàn)狀與完善途徑[D].武漢：湖北大學(xué)， 2012.

[2]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理，2002，（7）.

[3]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18.

[4]谷樹忠，胡詠君，周 洪.生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與基本途徑[J].資源科學(xué)，2013，35（1）：2-13.

[5]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[6]楊皓然，王躍榮.生態(tài)立省戰(zhàn)略下青海生態(tài)政績(jī)考核體系初探[J].青海社會(huì)科學(xué)， 2009，（6）.

[7]趙細(xì)康，王麗娟.考核新規(guī)催生綠色政績(jī)觀[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-01-03.

[8]謝海燕，楊春平.建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考評(píng)機(jī)制[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2014，（9）.