“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理邏輯及困境分析

◎應(yīng)小麗 ◎錢凌燕

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華321004）

“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理邏輯及困境分析

◎應(yīng)小麗 ◎錢凌燕

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華321004）

作為改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要供給機(jī)制，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理凸顯事本主義導(dǎo)向、權(quán)威主導(dǎo)、程式化線性控制與經(jīng)營(yíng)理性等運(yùn)行邏輯。這種技術(shù)治理長(zhǎng)于簡(jiǎn)化與可測(cè)量，但卻陋于通盤權(quán)衡與整體治理。如何有效平衡“整體與碎片”、“權(quán)威主導(dǎo)與參與表象”、“公益與效益”和“發(fā)動(dòng)與自動(dòng)”構(gòu)成了技術(shù)治理的悖論性難題。這些難題與技術(shù)理性過度放大引發(fā)的整體性理念缺失、主體性參與價(jià)值被削弱、公共性增長(zhǎng)受損、發(fā)展性評(píng)價(jià)缺乏等相關(guān)聯(lián)。

公共服務(wù)；公共供給；技術(shù)治理；項(xiàng)目進(jìn)村；實(shí)踐困境；價(jià)值理性；整體性治理

進(jìn)入21世紀(jì)，“項(xiàng)目進(jìn)村”日益成為改善農(nóng)村基本公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化并鑲嵌在鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要變量。圍繞農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目式供給現(xiàn)象，學(xué)者們側(cè)重從國(guó)家宏觀體制（渠敬東，2012）、運(yùn)作機(jī)理（折曉葉、陳嬰嬰，2011）、政府內(nèi)部效應(yīng)（陳建生，2013）、社會(huì)效應(yīng)（李祖佩，2012）等視角展開研究，也程度不同地注意到了“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理對(duì)鄉(xiāng)、縣以上行動(dòng)主體的影響。但對(duì)于項(xiàng)目輸入終端，即基于村莊本位所呈現(xiàn)的技術(shù)治理效應(yīng)及其與公共價(jià)值間的沖突與平衡的討論仍有待進(jìn)一步深入。鑒于此，本文試圖以村莊為本位，通過對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)象的考察，分析回答三個(gè)層次的問題：首先，“項(xiàng)目進(jìn)村”凸顯怎樣的技術(shù)治理特質(zhì)；其次，在“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐中，技術(shù)治理又會(huì)遭遇哪些悖論性難題；最后，技術(shù)治理面臨的悖論性難題與哪些影響因素有關(guān)聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，本文試圖闡明在技術(shù)治理成為一種普遍推崇的背景下，既要關(guān)注技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)高度警惕技術(shù)治理的局限，盡可能避免治理轉(zhuǎn)型帶來的摩擦與成本。

一、“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理邏輯

作為鄉(xiāng)村特定發(fā)展階段的一種治理體制選擇，“項(xiàng)目進(jìn)村”特指各級(jí)政府以“項(xiàng)目”發(fā)包的方式，通過各種規(guī)范程序，對(duì)村莊實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以完成預(yù)期的專項(xiàng)任務(wù)或目標(biāo)，進(jìn)而改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的一種供給機(jī)制。在實(shí)踐中，“項(xiàng)目進(jìn)村”蘊(yùn)藏的技術(shù)治理邏輯主要表現(xiàn)在以下四方面。

1.就初衷而言，突出事本性目標(biāo)導(dǎo)向。眾所周知，由于農(nóng)村改革后實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，原來建立在村集體經(jīng)濟(jì)與提留基礎(chǔ)之上，實(shí)行以生產(chǎn)大隊(duì)為主體的社區(qū)自我服務(wù)能力大大弱化。一是缺集體公共資金，無錢供給?！吨袊?guó)農(nóng)村咨政報(bào)告》顯示，在745個(gè)農(nóng)戶樣本中，有64.8%的農(nóng)民認(rèn)為本村開展新農(nóng)村建設(shè)遇到的最大問題是缺乏資金［1］22。二是缺服務(wù)主體，無力供給。由于大量青壯年外出，諸多農(nóng)村成為了以婦女老人孩子為主體的“386061”部隊(duì)。在此背景下，即便村民自治制度賦予村莊公共組織相對(duì)自主權(quán)，但又會(huì)因村集體資金的缺乏與青壯年外出而陷入無錢與無人辦事之窘境。同時(shí)，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所形成的諸多綜合性基本公共服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)本身難以承擔(dān)的，如農(nóng)村飲用水與污水處理工程、農(nóng)村公共道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育等。而且，有許多農(nóng)村基本公共服務(wù)是生產(chǎn)周期長(zhǎng)且利潤(rùn)較薄，致使以追求利潤(rùn)為主要目的的一般市場(chǎng)主體通常不愿意參與提供服務(wù)，政府因此成為最重要的農(nóng)村基本公共服務(wù)主體。換言之，正是為了彌補(bǔ)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與資金不足，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的需要，“項(xiàng)目進(jìn)村”從一登場(chǎng)就遵循了工具主義邏輯，呈現(xiàn)事本導(dǎo)向而非人本導(dǎo)向的目標(biāo)管理特質(zhì)。

2.就主體結(jié)構(gòu)而言，突出自上而下的權(quán)威性主導(dǎo)。表面上看，“項(xiàng)目進(jìn)村”是各級(jí)政府、村莊與村民等多元主體，基于權(quán)力（發(fā)包）與市場(chǎng)（競(jìng)爭(zhēng)）相結(jié)合的運(yùn)作方式，屬于非科層型競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)［2］。但在實(shí)際操作過程中，各行動(dòng)主體地位與效力是不一樣的?！绊?xiàng)目進(jìn)村”何以可能進(jìn)村、如何進(jìn)村，進(jìn)村后如何實(shí)施與分配等均表現(xiàn)為被具有公共權(quán)力優(yōu)勢(shì)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部等權(quán)威主導(dǎo)。首先，相對(duì)村莊這一主體而言，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政主體在項(xiàng)目審核、內(nèi)容確定、分配和評(píng)估等環(huán)節(jié)擁有很大的處置權(quán)、決定權(quán)和支配權(quán)，村莊更多的是一種形式上的出席；其次，相對(duì)村民而言，擁有村莊公共權(quán)力的村干部實(shí)質(zhì)是“項(xiàng)目進(jìn)村”的爭(zhēng)取者與實(shí)施的主導(dǎo)者，包括要不要申請(qǐng)、申請(qǐng)什么項(xiàng)目、如何申請(qǐng)，如何運(yùn)行和監(jiān)管基本上由村干部說了算，普通村民除了積極配合和協(xié)助的任務(wù)以外，較少關(guān)注也較少有自主權(quán)和影響力。正是在這個(gè)意義上，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理首先并不是一種基于農(nóng)民主體的內(nèi)源性治理安排，而是一種具有外在于農(nóng)民主體的自上而下的外源性治理安排。

3.就過程管理而言，突出程式化的線性技術(shù)。一般而言，作為一種看得見的方式，程序與格式可以防止標(biāo)準(zhǔn)的漂浮不定，強(qiáng)化剛性約束?；谖ㄓ幸揽啃问嚼硇栽O(shè)計(jì)和程序技術(shù)的控制，才能嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，有效制約“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施過程中的變通和隨意行為的項(xiàng)目思維［3］，“項(xiàng)目進(jìn)村”通常需要經(jīng)歷立項(xiàng)、申請(qǐng)、申核、分配、批復(fù)、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收、評(píng)估、審計(jì)及獎(jiǎng)罰等一整套理性的復(fù)雜程序和技術(shù)系統(tǒng)，規(guī)定各行為主體間的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利。具體到實(shí)踐，“項(xiàng)目進(jìn)村”各環(huán)節(jié)以是否滿足程序以及技術(shù)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，是一種非基于倫理與價(jià)值層面的標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重單向的、結(jié)果取向的程式化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、指標(biāo)化的線性評(píng)判。從浙江省金華市市級(jí)示范村項(xiàng)目管理中“物質(zhì)文明”這一概化考核指標(biāo)來看，它有人均集體可支配收入、人均純收入、通村公路等級(jí)、村內(nèi)主干道硬化率、路燈安裝率、自來水入戶率、河道等水利工程建設(shè)是否達(dá)標(biāo)、是否編制（修編）總體規(guī)劃、是否依法實(shí)施規(guī)劃、建設(shè)是否執(zhí)行規(guī)劃、村莊布局是否合理、房屋占地是否符合規(guī)定、是否符合土地規(guī)劃、是否依法批地用地、農(nóng)地整治效果是否明顯、土地集約利用效率、社會(huì)保障參保率17個(gè)子指標(biāo)。這17個(gè)子指標(biāo)傾向于摸得著、看得見的硬指標(biāo)，并用非常具體的數(shù)字來表示，而且不管村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度之差異，不管村莊行動(dòng)能力如何，全區(qū)各村莊均是同樣的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)、任務(wù)和要求。這種程序式無差異的線性管理無疑便于操作與評(píng)估，也能夠在一定程度上保證資金按照政府意圖行使，構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理的又一大特質(zhì)。

4.就實(shí)施特點(diǎn)而言，突出效率至上的經(jīng)營(yíng)型技術(shù)。韋伯曾經(jīng)論證認(rèn)為，所謂經(jīng)營(yíng)，指的是在以經(jīng)濟(jì)為取向的行動(dòng)領(lǐng)域里，一種表示技術(shù)性的內(nèi)涵的范疇，代表某種勞動(dòng)服務(wù)相互之間及其與物質(zhì)性的生產(chǎn)手段之間持續(xù)性相聯(lián)結(jié)的方式［4］。在“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐中，各行動(dòng)主體往往遵循效率至上原則，把附著在項(xiàng)目身上的各種資源當(dāng)成是一種可以增值的資源來看待，強(qiáng)調(diào)成本與收益，呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)理性。在這種理念指導(dǎo)下，項(xiàng)目往往傾向于易評(píng)估、見效快、摸得著、看得見的農(nóng)村基本公共服務(wù)產(chǎn)品，傾向于經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)或有助于產(chǎn)生績(jī)效的村莊，指向單一問題和單一目標(biāo)的解決，而非完全體現(xiàn)為一種具有整體性、均等性與公共性的公共目標(biāo)戰(zhàn)略。無疑，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理具有重結(jié)果導(dǎo)向，追求效率至上的經(jīng)營(yíng)特質(zhì)。

二、“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理困境

毋庸置疑，技術(shù)治理邏輯使各種項(xiàng)目式村級(jí)公共服務(wù)的供給變得更具體、更易于落實(shí)，有助于避免項(xiàng)目資源向鄉(xiāng)村配置過程中的隨意行為。然而，每一種治理形式都有其特定的適用邊界。技術(shù)理性一旦被過度放大時(shí)，作為一種以福利和公益為旨向的農(nóng)村基本公共服務(wù)，其蘊(yùn)藏的公共價(jià)值就會(huì)被扭曲被偏離，反過來又制約著技術(shù)理性往更高層次、更全面的有效發(fā)揮。從目前“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐來看，技術(shù)治理至少存在著四大悖論性難題。

一是“整體”對(duì)“碎片”的悖論。遵循可測(cè)量可評(píng)價(jià)要素，“項(xiàng)目進(jìn)村”面臨的一道難題是如何將系統(tǒng)性、綜合性的村級(jí)基本公共服務(wù)進(jìn)行量化與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，單一問題導(dǎo)向的線性技術(shù)邏輯往往派生出碎片化建設(shè)困境。所謂碎片化是指農(nóng)村基本公共服務(wù)供給過程缺乏系統(tǒng)考慮，呈現(xiàn)功能分割，成為一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的“臨時(shí)救火”的事本主義行為，沒有把“項(xiàng)目進(jìn)村”這一制度安排與實(shí)踐看作是一項(xiàng)涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的系統(tǒng)工程。從現(xiàn)階段來看，“碎片化”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三方面：一是項(xiàng)目部門化。相關(guān)部門往往基于自身部門利益抑或易出政績(jī)，各自為政而非站在村莊全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度來設(shè)計(jì)與發(fā)包項(xiàng)目。二是項(xiàng)目功能單一化。由于各級(jí)政府、各職能部門之間或“條線”之間缺乏必要的交流聯(lián)系，致使進(jìn)村項(xiàng)目在目標(biāo)、管理、實(shí)施等功能上難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，甚至?xí)驗(yàn)楦黜?xiàng)目發(fā)生的作用力和著力點(diǎn)不一致，出現(xiàn)力量的相互抵消，無法有效發(fā)揮項(xiàng)目間的疊加效應(yīng)。例如，上級(jí)政府或職能部門要求路面多硬化，村鎮(zhèn)全部都變成水泥地。之后又要求少硬化多種樹，于是出現(xiàn)村里敲水泥地種樹現(xiàn)象。當(dāng)大多數(shù)村完成路面硬化的時(shí)候，又提出進(jìn)行生活污水改造，在硬化的道路下實(shí)行污水治理，勢(shì)必要開挖道路，這不僅沒有發(fā)揮項(xiàng)目間的疊加效應(yīng)，反而浪費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，進(jìn)而影響基層治理能力的合法性。三是抓點(diǎn)未及面，進(jìn)村項(xiàng)目難以有效支持村莊綜合性的整體發(fā)展目標(biāo)。我們觀察到，市縣領(lǐng)導(dǎo)層面往往基于政績(jī)工程在抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則往往基于一項(xiàng)工作任務(wù)在做，缺少?gòu)拇迩f長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)角度進(jìn)行考慮，致使項(xiàng)目完成后，又出現(xiàn)了使用與維護(hù)等后續(xù)性難題。

上述情況事實(shí)上反映了技術(shù)治理面臨的一道難題，即基于問題或任務(wù)或政績(jī)的碎片式的線性技術(shù)治理何以可能有效對(duì)接具有系統(tǒng)性、綜合性與動(dòng)態(tài)性的農(nóng)村基本公共服務(wù)。

二是“權(quán)威主導(dǎo)”對(duì)“參與表象”的悖論。依據(jù)政府權(quán)力譜系與社會(huì)公民性程度這兩種維度，合作治理劃分為權(quán)威型合作與民主型合作這兩種基本類型。前者體現(xiàn)的是一種“權(quán)威—依附”的垂直性合作關(guān)系，后者體現(xiàn)的是“民主—平等”的橫向性合作關(guān)系［2］。介于權(quán)威型合作與民主型合作之間，“權(quán)威主導(dǎo)下的參與”是現(xiàn)階段“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理的主要階段性特征。一方面，項(xiàng)目能否進(jìn)村、如何進(jìn)村在很大程度上取決于擁有公共權(quán)力的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)威，以及有行動(dòng)能力的農(nóng)村治理精英，特別是核心村干部。另一方面，作為項(xiàng)目的受眾者，大多數(shù)村民既不關(guān)心也無須關(guān)心，普通村民的公共參與呈現(xiàn)“表象化”。首先，參與方式的非正式。從表面上看，基本上所有涉農(nóng)項(xiàng)目都是由村莊公共權(quán)力和村級(jí)組織討論達(dá)成共識(shí)后開始自下而上逐級(jí)申請(qǐng)，呈現(xiàn)參與取向。但事實(shí)上，普通村民的參與主要停留在議論、發(fā)牢騷等非正式的參與。其次，參與主體意識(shí)缺位。各種進(jìn)村項(xiàng)目雖事關(guān)村莊公共利益，但普通村民較少把自己看成是項(xiàng)目的主人，認(rèn)為那都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部的事情。你讓我咋參與我就咋參與，頂多是自身利益受到影響時(shí)的私己性參與。最后，參與功效感不強(qiáng)。就目前來看，在進(jìn)村項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行等過程中，村民的參與主要起著支持與配合的作用，是一種象征性的參與，普通村民自身無功效感可言。調(diào)研中，浙江省蔣村村民普遍認(rèn)為，村莊各種項(xiàng)目是村書記“跑”出來的，是村干部的本事，是私人網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體性所得的“功勞”。

三是“公益”對(duì)“效益”之悖論。從價(jià)值理性分析，追求公益與效益的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展是進(jìn)村項(xiàng)目區(qū)別于其他非公共項(xiàng)目的最直接的基礎(chǔ)性特征，由是與效益至上的經(jīng)營(yíng)治理邏輯構(gòu)成緊張。其中，項(xiàng)目選擇性進(jìn)村成為這一緊張的典型表現(xiàn)。在程式化與線性量化指標(biāo)管理與考核的背景下，并不是誰最需要項(xiàng)目資源就能夠得到項(xiàng)目，而是誰最可能完成任務(wù)并達(dá)到項(xiàng)目要求才能得到項(xiàng)目［5］，并且是有行動(dòng)能力的村莊往往因種種優(yōu)勢(shì)獲得充裕的公共項(xiàng)目，而無行動(dòng)能力的村莊往往得不到急需的公共項(xiàng)目，而恰恰這些無行動(dòng)能力往往更需公共項(xiàng)目進(jìn)村，項(xiàng)目供給的公益性與均衡性受到質(zhì)疑。浙江省蔣村因其擁有獨(dú)一無二的名人資源，受到了諸多“條線”項(xiàng)目的青睞。在近五年的時(shí)間里獲得了1 000余萬元的大大小小項(xiàng)目，與之相鄰的村莊則近乎為零。正是“項(xiàng)目進(jìn)村”的選擇性行為進(jìn)一步加劇了村域發(fā)展間的差別，造成項(xiàng)目“大村”與項(xiàng)目“小村”的馬太效應(yīng)。在浙江省蔣村訪談中，村民普遍談道：“像我們村，因?yàn)闀浐鸵恍┰谕饷婊斓煤玫娜私o打理關(guān)系，加上村里有名人效應(yīng)之優(yōu)勢(shì)，拿下項(xiàng)目還是比較容易的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)們也愿意將項(xiàng)目交給我們。但像鄰近的幾個(gè)村就不行了，一是沒有能人給撐場(chǎng)面，村里經(jīng)濟(jì)也實(shí)在不樂觀，又加上沒有什么特色，所以也就一直拿不到項(xiàng)目?！睙o疑，在技術(shù)治理邏輯進(jìn)程中，如何“讓好的村更好，差的村慢慢跟上來”，平衡“公益”與“效益”，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理的又一悖論性難題。

四是“發(fā)動(dòng)”對(duì)“自動(dòng)”之悖論。在城鄉(xiāng)差別業(yè)已分化的背景下，“項(xiàng)目進(jìn)村”首先是國(guó)家為了改善農(nóng)村公共產(chǎn)品，建構(gòu)國(guó)家與農(nóng)民有機(jī)聯(lián)系的一種制度安排與現(xiàn)實(shí)選擇，是國(guó)家主導(dǎo)下的一種自上而下的外源性輸入，各級(jí)政府因此成為最重要的主導(dǎo)者、動(dòng)員者和“推手”。然而，不論在哪個(gè)年代哪個(gè)區(qū)域，行為主體的自主性與主觀能動(dòng)性才是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的源泉。無論項(xiàng)目在上層如何運(yùn)作，村莊、企業(yè)連帶項(xiàng)目戶最終承擔(dān)著項(xiàng)目，他們的真實(shí)意圖和實(shí)踐能力，最終決定著項(xiàng)目的成敗以及項(xiàng)目意圖落實(shí)的效果［5］。應(yīng)該承認(rèn)，作為一種歷史上從未有過的嵌入村莊的外源性公共產(chǎn)品供給機(jī)制，“項(xiàng)目進(jìn)村”不僅僅是簡(jiǎn)單的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的外源性供給機(jī)制，更重要的是要著眼于變革傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，促進(jìn)村莊公共性成長(zhǎng)，增強(qiáng)內(nèi)生性供給能力［6］。但在單純的技術(shù)治理背景下，一些學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，在“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中村莊沒有被廣泛發(fā)動(dòng)，缺乏參與的熱情。許多進(jìn)村項(xiàng)目不能有效調(diào)動(dòng)民資民力，無法將自身所擁有的資金和國(guó)家及地方財(cái)政所投入的資金加以再造，基本上是上級(jí)給多少，我就用多少，上級(jí)投入資金沒能成為激活新農(nóng)村建設(shè)的“引線”［1］27。有學(xué)者甚至認(rèn)為“項(xiàng)目進(jìn)村”反而造成了“資源消解自治”的村治困局，嚴(yán)重侵蝕村莊自我服務(wù)能力與自治能力的提升?？梢?，基于技術(shù)治理邏輯實(shí)施的權(quán)威“發(fā)動(dòng)”在一定意義上沒有很好地激發(fā)村民內(nèi)在動(dòng)力，“發(fā)動(dòng)與自動(dòng)”、“輸血與造血”如何有效對(duì)接構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理的又一重大挑戰(zhàn)。

總結(jié)以上分析，當(dāng)依據(jù)一整套標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序去改善農(nóng)村基本公共服務(wù)時(shí)，雖然有助于使復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，便于操作與監(jiān)管，但也不得不承認(rèn)，這種線性技術(shù)理性極易偏離公共性、整體性與主體能力培育等價(jià)值取向，進(jìn)而遭遇悖論性治理難題。

三、“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理困境的成因分析

作為技術(shù)治理的衍生效應(yīng)，上述悖論性難題構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”的隱憂，其形成亦是很難用線性的簡(jiǎn)單尺子來度量的。若將其放在技術(shù)治理語境中，實(shí)質(zhì)是技術(shù)理性與價(jià)值理性的沖突與抵牾。

首先，過于事本主義與指標(biāo)量化侵蝕整體性理念?；诠残詢r(jià)值取向，致力于提高鄉(xiāng)村社會(huì)整體福利與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展能力的整體理念是“項(xiàng)目進(jìn)村”的價(jià)值基礎(chǔ)與著眼點(diǎn)。但在實(shí)際運(yùn)用過程中，往往按照指標(biāo)量化的線性思維與“事本主義”結(jié)果導(dǎo)向和成本收益邏輯去承接項(xiàng)目，并時(shí)常又被簡(jiǎn)單化約為資金流程與資金效率，化約為成本與收益的計(jì)算，很難有效反映“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中各要素的復(fù)雜性與多樣性，更難以保證基于整體性理念對(duì)其間各種環(huán)節(jié)可能遇到的問題進(jìn)行長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃與系統(tǒng)考慮。正如有學(xué)者所言，基于線性技術(shù)治理邏輯，雖然保證了資金可以落實(shí)在具體的“摸得著”的事項(xiàng)上，卻不能保證落實(shí)在合適的地方；單一項(xiàng)目有可能幫助基層在某一領(lǐng)域有所建樹，卻不能滿足“以項(xiàng)目拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的戰(zhàn)略性目標(biāo)［5］。應(yīng)該承認(rèn)，指標(biāo)量化本身能說明一些問題，但過于強(qiáng)調(diào)指標(biāo)量化，極易把農(nóng)村基本公共服務(wù)當(dāng)作流水線上的產(chǎn)品，過濾公共項(xiàng)目的終極目標(biāo)。事實(shí)上，如果所提供的項(xiàng)目不具有公共產(chǎn)品所需要的精神內(nèi)涵和價(jià)值立場(chǎng)，那么，它就不應(yīng)是一項(xiàng)優(yōu)秀的項(xiàng)目。正如有學(xué)者所言：缺乏整體性的觀念，對(duì)研究者來說，無論他所強(qiáng)調(diào)的發(fā)展因素是什么，其理論結(jié)論都將是片面的；對(duì)實(shí)踐操作者來說，欲謀求某種孤立的行動(dòng)，其結(jié)果的有效性都是值得懷疑的［7］。值得一提的是，在各種外在指標(biāo)的獎(jiǎng)懲制約與牽引下，人們往往表現(xiàn)為對(duì)指標(biāo)忠誠(chéng)而非對(duì)公共組織、對(duì)村落共同體的忠誠(chéng)，進(jìn)而嚴(yán)重影響公共精神的形塑。

其次，權(quán)威主導(dǎo)削弱參與主體的內(nèi)在動(dòng)力與價(jià)值認(rèn)知。公共參與體現(xiàn)公共意識(shí)，彰顯公共精神。如上所述，進(jìn)村項(xiàng)目的分配采用了申報(bào)制，但這種申報(bào)制事實(shí)上是一種權(quán)威主導(dǎo)與推動(dòng)下的技術(shù)治理。其中，項(xiàng)目意圖、立項(xiàng)條件、申報(bào)程序、資金分配、實(shí)施規(guī)則以及考核審查辦法等分配規(guī)則幾乎都掌握在“發(fā)包方”，即各級(jí)政府和相關(guān)職能部門，他們是項(xiàng)目資源的主要輸送者，具有對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估和驗(yàn)收的權(quán)力，并構(gòu)成項(xiàng)目分配的競(jìng)爭(zhēng)前提。在這種權(quán)威主導(dǎo)的單向度運(yùn)行機(jī)制下，普通村民的公共參與更多的是一種程序性而非實(shí)質(zhì)參與，只是提高項(xiàng)目分配合法性的技術(shù)方法，而非一套實(shí)現(xiàn)真正賦權(quán)，增強(qiáng)村民參與責(zé)任和提升公共精神的實(shí)質(zhì)參與。從管理心理學(xué)上講，只有本人自主選擇與控制的行為，才會(huì)形成內(nèi)在動(dòng)機(jī)。個(gè)體若相信有外在力量控制時(shí)，其自主控制感與內(nèi)在動(dòng)機(jī)亦會(huì)隨之減弱。如此，在權(quán)威的主導(dǎo)下，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的行動(dòng)主體，尤其是普通村民的公共參與既不必要也不需要，一般只能等著看是否會(huì)出現(xiàn)符合自身訴求的項(xiàng)目，甚至面臨著被定義為需要項(xiàng)目而必須接受，參與的內(nèi)在動(dòng)力與參與的自我價(jià)值認(rèn)知無法有效體驗(yàn)，嚴(yán)重削弱行動(dòng)主體的內(nèi)在參與動(dòng)力與自我價(jià)值認(rèn)知，“參與式表象”也就不足為奇了。

再次，“事本主義”的經(jīng)營(yíng)邏輯極易損害公共性增長(zhǎng)。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公共項(xiàng)目目標(biāo)是增強(qiáng)和提高社會(huì)福利，而社會(huì)福利的增加又體現(xiàn)在效率性和公平性兩個(gè)方面。但在技術(shù)治理支配下，相關(guān)主體極易本著“事本主義”的成本收益邏輯去承接項(xiàng)目，以經(jīng)營(yíng)效率替代社會(huì)效益，與公共項(xiàng)目有關(guān)的所有資源通常被市場(chǎng)化集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，公共性被忽略與衰減在所難免。在經(jīng)營(yíng)邏輯指導(dǎo)下，“項(xiàng)目進(jìn)村”不僅未能發(fā)揮“四兩撥千金”的效應(yīng)，而且還會(huì)侵蝕公共福利的公平性。一方面，基于效率最大化呈現(xiàn)的“馬太效應(yīng)”，即把項(xiàng)目資源分配給最有行動(dòng)能力的村莊，弱行動(dòng)能力的村莊則與項(xiàng)目無緣，出現(xiàn)了機(jī)會(huì)的不均等與非均衡。另一方面，基于效用最大化的青睞短平快項(xiàng)目。項(xiàng)目供給主體出于經(jīng)濟(jì)理性的考慮，通常熱衷于費(fèi)時(shí)短、見效快、易顯政績(jī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不愿去供給那些周期長(zhǎng)、見效慢、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的公共產(chǎn)品。在浙江省蔣村的實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)進(jìn)入村莊的項(xiàng)目種類大都與綠化、舊房改造、道路硬化等硬公共產(chǎn)品相關(guān)，關(guān)于文化教育、醫(yī)療、衛(wèi)生以及農(nóng)業(yè)科技指導(dǎo)等軟公共產(chǎn)品，也是農(nóng)民最需要最迫切的項(xiàng)目微乎其微。如此，在效率最大化與效用最大化兩大經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則指引下，經(jīng)營(yíng)邏輯下的進(jìn)村項(xiàng)目往往難以有效平衡或兼顧公共性，造成對(duì)村莊的實(shí)際需求和條件差異的忽視，致使國(guó)家的“好意”未能有效對(duì)接村莊訴求。

最后，發(fā)展性評(píng)價(jià)缺失阻礙內(nèi)生性供給能力的提升。發(fā)展性評(píng)價(jià)是指依據(jù)一定的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展價(jià)值觀，評(píng)價(jià)者與相關(guān)利益主體一起制定雙方認(rèn)可的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村的各行動(dòng)主體的工作績(jī)效進(jìn)行價(jià)值判斷，使行動(dòng)主體在發(fā)展性評(píng)價(jià)活動(dòng)中，不斷認(rèn)識(shí)自我、發(fā)展自我、完善自我，強(qiáng)化自我能力，進(jìn)而不斷實(shí)現(xiàn)不同層次的發(fā)展目標(biāo)的過程。然而，在技術(shù)治理支配下，“項(xiàng)目進(jìn)村”往往重“結(jié)果導(dǎo)向”的事本性硬指標(biāo)，輕“未來導(dǎo)向”的發(fā)展性軟指標(biāo)，嚴(yán)重阻礙村莊內(nèi)生性供給能力的提升。首先，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏行動(dòng)主體間的互動(dòng)與差異，難以有效契合農(nóng)村基本公共服務(wù)的多樣性、綜合性與復(fù)雜性的要求，進(jìn)而無法有效調(diào)動(dòng)村莊行動(dòng)主體的主動(dòng)性與創(chuàng)造性；其次，著眼于“結(jié)果導(dǎo)向”的量化考核，內(nèi)在地促使人們?yōu)橹笜?biāo)而為指標(biāo)，其結(jié)果是追求短期利益，對(duì)指標(biāo)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)村莊綜合發(fā)展負(fù)責(zé)，將嚴(yán)重挫傷村莊內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力，不利于村莊著眼于未來的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。應(yīng)該承認(rèn)，盲目否定重結(jié)果導(dǎo)向的定量評(píng)價(jià)方式是不可取的，農(nóng)村基本公共服務(wù)的完善是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需來自外源性力量，更離不開村莊內(nèi)生動(dòng)力與能力。因此，只有將定量評(píng)價(jià)與發(fā)展性評(píng)價(jià)兩種考評(píng)方式有效結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能充分發(fā)揮定量評(píng)價(jià)與發(fā)展性評(píng)價(jià)模式各自的優(yōu)點(diǎn)，內(nèi)外合力，有效推進(jìn)村莊可持續(xù)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述可見，線性技術(shù)治理長(zhǎng)于簡(jiǎn)化與可測(cè)量，但卻陋于通盤權(quán)衡，無法將以單一問題與單一目標(biāo)為指向的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與開展置于村莊具體經(jīng)驗(yàn)之上，無法將充滿綜合性、系統(tǒng)性的村級(jí)基本公共服務(wù)工作進(jìn)行要素量化，而且量化考慮之外還有許多不同的、無法測(cè)量的主觀因素。這就決定了“項(xiàng)目進(jìn)村”是一把雙刃劍，決定了國(guó)家實(shí)施“項(xiàng)目進(jìn)村”的合理性，同時(shí)也決定了要避免對(duì)簡(jiǎn)單的線性技術(shù)治理過分著魔的必要性，并把整體治理、公益、自我供給、自我服務(wù)等發(fā)展性評(píng)價(jià)理念貫穿于“項(xiàng)目進(jìn)村”的始終。

結(jié)語

應(yīng)該承認(rèn)，在技術(shù)治理支配下，“項(xiàng)目進(jìn)村”在一定程度上釋放了基層社會(huì)的積極性與活力，在克服農(nóng)村自我供給困境，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)揮了獨(dú)特功能。事本性目標(biāo)導(dǎo)向、權(quán)威主導(dǎo)、程式化的線性技術(shù)以及效率至上的經(jīng)營(yíng)性技術(shù)共同構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”的技術(shù)治理邏輯。但值得注意的是，當(dāng)大部分農(nóng)村基本公共服務(wù)都特別講究用“項(xiàng)目”的工作方法和理念時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這種技術(shù)治理在給予人們清晰性、簡(jiǎn)化性與行動(dòng)力的同時(shí)，也存在著不可忽略的副作用及其面臨的挑戰(zhàn)。囿于技術(shù)治理的缺陷，如何有效平衡“整體與碎片”、“權(quán)威主導(dǎo)與參與表象”、“公益與效益”、“發(fā)動(dòng)與自動(dòng)”等兩難困境，構(gòu)成了對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”有效性、公益性、公共性與發(fā)展性等價(jià)值理性與整體治理的最大挑戰(zhàn)。

通過以上研究，我們發(fā)現(xiàn)技術(shù)治理面臨的悖論性難題，在本質(zhì)上是技術(shù)理性與價(jià)值理性的沖突，其破解在很大程度上取決于二者的平衡。一方面，承認(rèn)并積極發(fā)揮技術(shù)治理合理性的同時(shí)正視其限度，避免陷入碎片化、參與表象、非均衡以及自我供給能力不足等技術(shù)理性陷阱。針對(duì)現(xiàn)階段技術(shù)治理的廣泛運(yùn)用，我們不僅需要在一些方法與策略上的變革，更應(yīng)從價(jià)值理性的角度重新審視，關(guān)注工具性目標(biāo)與發(fā)展性目標(biāo)的平衡，同時(shí)也包括項(xiàng)目資源分配不合理時(shí)的相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，以增進(jìn)其體現(xiàn)社會(huì)福利的效率性和公平性。事實(shí)上，“項(xiàng)目進(jìn)村”中技術(shù)治理，很大程度上是提供服務(wù)的一種手段與工具，是一種治理術(shù)，不能僅僅滿足于具有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)的完成或問題的解決，更深刻的是在技術(shù)治理基礎(chǔ)上，著眼于促進(jìn)村莊公共性、自我供給與自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，使技術(shù)治理秩序服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)而不是主宰農(nóng)村社會(huì)。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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A

1005-460X（2015）03-0093-05

2014-12-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究”（10BZZ024）

應(yīng)小麗（1970—），女，浙江永康人，博士，教授，從事基層政治與地方治理研究；錢凌燕（1990—），女，浙江嵊州人，政治學(xué)原理專業(yè)碩士生，從事基層政治與地方治理研究。