生態(tài)環(huán)保：天更藍(lán)，水更清

李佐軍

?

生態(tài)環(huán)保：天更藍(lán)，水更清

李佐軍

“十三五”規(guī)劃綱要有關(guān)生態(tài)環(huán)保的亮點(diǎn)可以概括為四個(gè)方面：首先是涉及內(nèi)容全面，包括污染治理、生態(tài)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境安全、氣候變化等方方面面；其次是考慮到了生態(tài)文明建設(shè)的所有環(huán)節(jié)，不僅涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)察等基礎(chǔ)支撐，也考慮到了相關(guān)制度建設(shè)；再次是明確了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的各種手段，包括法治、行政、市場(chǎng)以及思想手段；最后是囊括了國(guó)土全域的生態(tài)環(huán)境問題，山水林田湖、海洋、濕地等，總攬其中?！吧鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”作為目標(biāo)之一首次提出，具體包括以下內(nèi)容：生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升，能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少，主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。

綱要提出，到2020年，萬元GDP用水量較2015年下降23%，單位GDP能源消耗較2015年降低15%，單位GDP二氧化碳排放較2015年降低18%，非化石能源占一次消費(fèi)能源比重要達(dá)到15%。森林覆蓋率達(dá)到23%，森林蓄積量達(dá)到165億立方米。地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%以上，細(xì)顆粒物未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市濃度較2015年下降18%。達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例達(dá)70%，劣Ⅴ類水體比例小于5%?；瘜W(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量較2015年分別減少10%、10%、15%、15%。

這些指標(biāo)，是依據(jù)我國(guó)過去取得的成績(jī)、存在的問題、對(duì)未來資源環(huán)境趨勢(shì)的判斷，以及我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任等方面綜合制定的。

首先，“十一五”以來，我國(guó)對(duì)資源環(huán)境問題越來越重視，開始將資源環(huán)境類指標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入五年規(guī)劃。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)在節(jié)約資源、治理環(huán)境、生態(tài)建設(shè)等方面取得了較大成績(jī)，未來5年希望在此基礎(chǔ)上做得更好。其次，我國(guó)目前在資源集約節(jié)約利用、資源能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境治理等方面還存在很多問題，與公眾的期望相比還存在較大差距，要結(jié)合這些問題和差距來確定未來的目標(biāo)。再次，要從資源能源和環(huán)保發(fā)展趨勢(shì)來確立目標(biāo)，同時(shí)也要根據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃確定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，來綜合考慮資源環(huán)境目標(biāo)。最后，要根據(jù)我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾來確定目標(biāo)，尤其是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的二氧化碳減排承諾來確定目標(biāo)。

近年來，安徽巢湖治理力度不斷加大，巢湖沿岸生態(tài)環(huán)境得到快速修復(fù)，水質(zhì)明顯改善，久已飛失的銀鷗重歸湖區(qū)。圖為成群的銀鷗在湖面上嬉戲。

另外，綱要還提出了“擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給”這一新概念，旨在解決好環(huán)境有價(jià)這個(gè)問題。生態(tài)產(chǎn)品主要指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。生態(tài)產(chǎn)品概念的提出，拓展了人們對(duì)于生態(tài)和產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)。一方面，部分生態(tài)產(chǎn)品為生產(chǎn)活動(dòng)提供了必要的原材料和能源，保障了生產(chǎn)的正常進(jìn)行；另一方面，豐富的生態(tài)產(chǎn)品可以提升區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于地區(qū)把資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育新的綠色增長(zhǎng)點(diǎn)。近期，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要加大結(jié)構(gòu)性改革力度，推進(jìn)“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”，擴(kuò)大有效供給，形成綠色的生產(chǎn)方式和生活方式。只有讓生態(tài)成為產(chǎn)品，才好界定價(jià)值，才能形成交易市場(chǎng)，才能通過優(yōu)化資源配置建設(shè)生態(tài)環(huán)境，才能調(diào)動(dòng)各方提升環(huán)境質(zhì)量的積極性。

當(dāng)然，在今后的執(zhí)行過程中還會(huì)遇到不少困難。一是生態(tài)環(huán)境是一種特殊的公共物品，是一種具有外部性的公共品，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境并非易事。需要正確處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系：一方面，要盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制使外部性內(nèi)部化；另一方面，要針對(duì)市場(chǎng)失靈問題，更好地發(fā)揮政府的作用。二是環(huán)保與經(jīng)濟(jì)之間有一定的矛盾。如加大環(huán)保投資可能會(huì)擠出一些其他經(jīng)濟(jì)效益更高的投資；提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)限制一些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；環(huán)保罰款會(huì)減少一些企業(yè)的收益等。但環(huán)保與經(jīng)濟(jì)也是可以協(xié)調(diào)的，比如環(huán)境的改善尤其是促進(jìn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身會(huì)促進(jìn)綠色低碳技術(shù)的進(jìn)步，而技術(shù)的進(jìn)步又可以倒逼經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；還比如環(huán)境的改善也可以保護(hù)人民的身體健康，可以增加人力資本，人力資本也是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此關(guān)鍵是看我們?cè)趺醋觥Ｈ侵袊?guó)仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期，這個(gè)階段的資源能源消耗較多，環(huán)境污染壓力較大。四是中國(guó)以煤為主的資源結(jié)構(gòu)，也增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難度。五是中國(guó)處于“世界工廠”的地位，主要發(fā)展比較低端的產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家的制造環(huán)節(jié)向中國(guó)轉(zhuǎn)移帶來了“污染國(guó)際轉(zhuǎn)移”。

綱要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中政府與市場(chǎng)的角色作了合理的安排，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。政府要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的基礎(chǔ)性工作：一是制定和完善生態(tài)環(huán)保方面的規(guī)劃。二是制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。三是完善生態(tài)文明建設(shè)的管理體制，減少內(nèi)耗，形成合力。四是加快建立包括環(huán)境監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、核查、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲等在內(nèi)的監(jiān)管體系。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保需要采取系統(tǒng)行動(dòng)。如需要優(yōu)化資源能源結(jié)構(gòu)，減少高碳資源能源利用，增加綠色低碳資源能源利用；需要提高資源能源的利用效率，從源頭上減少資源能源消耗；需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快淘汰高消耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)；需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，減少對(duì)投資拉動(dòng)的依賴，增加對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的依賴，以通過提高全要素生產(chǎn)率、降低資源能源消耗來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；需要合理布局人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等的空間，優(yōu)化資源空間配置；需要加快主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，科學(xué)確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間；需要加強(qiáng)大氣、水、土壤等污染的控制和治理，減輕環(huán)境的壓力；需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不斷提高綠化率，遏制沙漠化、水土流失等，保護(hù)生物多樣化；需要建設(shè)生態(tài)社會(huì)，樹立生態(tài)文明理念；需要制定促進(jìn)生態(tài)文明的國(guó)家戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，完善相關(guān)管理體制等。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）