多中心協(xié)同反貧困治理體系研究
——以滇西北邊境山區(qū)為例

馮朝睿

（昆明理工大學(xué)質(zhì)量發(fā)展研究院，昆明）

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多中心協(xié)同反貧困治理體系研究
——以滇西北邊境山區(qū)為例

馮朝睿

（昆明理工大學(xué)質(zhì)量發(fā)展研究院，昆明）

摘要：精準(zhǔn)解決連片特困地區(qū)貧困問題是中華民族實(shí)現(xiàn)小康走向偉大復(fù)興的關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要從扶貧治理的理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)行創(chuàng)新。在對(duì)傳統(tǒng)的反貧困治理模式進(jìn)行了分析，挖掘傳統(tǒng)扶貧治理模式“家長(zhǎng)式”、“政府獨(dú)攬”及“責(zé)任獨(dú)擔(dān)”的“單中心”政府包辦模式的弊病，本文以多中心治理理論為分析工具，結(jié)合滇西邊境山區(qū)扶貧治理現(xiàn)狀，提出構(gòu)建以地方政府為扶貧開發(fā)主體，非營(yíng)利組織、國(guó)際和本土扶貧NGO、社會(huì)組織、個(gè)人及政府內(nèi)部各部門間共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困治理體系及實(shí)施的對(duì)策與建議。該體系的提出有助于豐富我國(guó)本土反貧困治理理論，拓寬政府反貧困治理模式的視野，以加速實(shí)現(xiàn)特困地區(qū)的脫貧。

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū)；多中心協(xié)同；反貧困治理

一、引言

全面建成小康社會(huì)，是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、總攬全局譜寫的實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的合奏曲之分簿。我國(guó)“十三五”規(guī)劃明確提出了未來五年的脫貧任務(wù)：即在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口、貧困縣到2020年全部脫貧，全面解決區(qū)域性貧困問題。中國(guó)扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)在農(nóng)村，特別是連片特困地區(qū)。而滇西北邊境山區(qū)是我國(guó)目前最貧困的連片特困地區(qū)之一，著力研究該區(qū)反貧困治理新模式，構(gòu)建切實(shí)有效的運(yùn)行機(jī)制，提出切實(shí)可行的新型扶貧路徑，實(shí)現(xiàn)政府治理的新突破，使國(guó)家反貧困治理政策自上而下的在地方政府層面得以有效實(shí)施，對(duì)全面建成小康社會(huì)，鞏固政黨科學(xué)執(zhí)政，政府科學(xué)有效施政都具有重要的意義。該區(qū)既有歷史包袱和資源壓力，同時(shí)兼具地域特色、民族特性及人口素質(zhì)特點(diǎn)。在云南明確融入“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施之后，隨著國(guó)務(wù)院批復(fù)《滇西邊境片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011～2020年）》，該區(qū)的發(fā)展和扶貧進(jìn)入了新的歷史階段。因此，將區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和全面建設(shè)小康社會(huì)總目標(biāo)相結(jié)合，以該區(qū)為范本，進(jìn)行反貧困治理模式的實(shí)證研究，集中力量抓住該區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)，探索出符合該區(qū)實(shí)際的脫貧模式，對(duì)于富民興滇戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)、五位一體新格局的開拓，以及促進(jìn)各族群眾共同富裕與邊疆的和諧穩(wěn)定都具有重要意義，也將為云南及全國(guó)貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

本文以“多中心協(xié)同治理”（PCGM）為理論分析工具，研究小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)下連片特困地區(qū)的反貧困治理，期冀通過以滇西北特困地區(qū)為實(shí)證研究對(duì)象，探尋地方政府作為扶貧開發(fā)主體，如何在府際合作、國(guó)際和本土扶貧NGO、社會(huì)組織、個(gè)人及政府各個(gè)部門之間構(gòu)建一種多中心協(xié)同式的反貧困治理模式，從而提出滇西北邊境山區(qū)整體性反貧困治理的合作框架與機(jī)制，制定切實(shí)可行的政策措施，將有助于豐富我國(guó)本土反貧困治理理論，拓寬政府反貧困治理模式的視野，以加速實(shí)現(xiàn)特困地區(qū)的脫貧。

二、對(duì)傳統(tǒng)反貧困治理理論的反思與創(chuàng)新

（一）傳統(tǒng)反貧困治理及其困境

20世紀(jì)以來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者從不同方面對(duì)反貧困治理進(jìn)行了研究。比較有代表性的人物，例如保羅·N·羅森斯坦·羅丹（1943年）提出的“大推進(jìn)的平衡增長(zhǎng)”反貧困理論，該理論倡導(dǎo)對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部門進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)投資，以這些部門效益的增長(zhǎng)為助推點(diǎn)，從而帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)無疑會(huì)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而達(dá)到區(qū)域脫貧的目的［1］；“中心一外圍”貧困治理理論的代言人普雷維什（1962）認(rèn)為，借助經(jīng)濟(jì)全球化的東風(fēng)，世界上很多欠發(fā)達(dá)國(guó)家通過不懈的努力，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從“外圍”上升為“半外圍”或“中心”國(guó)家，為反貧困奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)［2］；羅格納·納克斯（1966）提出“貧困惡循環(huán)”理論，別開生面地指出發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期貧困的原因，不是因?yàn)閲?guó)內(nèi)資源不足導(dǎo)致的，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)過程中互相聯(lián)系、互相作用的“惡性循環(huán)系列”所導(dǎo)致［3］，當(dāng)然納克斯并沒有提出跳出“惡性循環(huán)系列”行之有效的方法；法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·佩魯（1987）提出的“發(fā)展極”理論［4］等等。以上這些理論在不同程度上探討了區(qū)域差距與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，但理論最終要回歸實(shí)踐。在反貧困治理實(shí)踐中，尤以德國(guó)和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為甚。其主要特點(diǎn)是：（1）有明確的區(qū)域開發(fā)目標(biāo)和完善的區(qū)域開發(fā)法規(guī)。（2）高效運(yùn)作的區(qū)域開發(fā)管理機(jī)構(gòu)。（3）對(duì)落后地區(qū)實(shí)行政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持。（4）通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。

在20世紀(jì)90年代中期以前，很多學(xué)者關(guān)注中國(guó)大幅度減少貧困人口的原因、反貧困經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、以及采取怎樣的進(jìn)一步反貧困行動(dòng)的探討。主要觀點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。阿馬蒂亞·森曾形象的揭示了：“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會(huì)的貧困，其根本原因是他們獲取收入的能力受到剝奪及機(jī)會(huì)的喪失”［5］。因此，政府反貧困的責(zé)任集中于兩個(gè)方面：增加收入和提高能力。二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。貧困減少的主要表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)收入的增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量顯得尤其重要，政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)選擇和市場(chǎng)培育。三是完善社會(huì)保障制度。一方面，社會(huì)保障的范圍應(yīng)能覆蓋到大部分貧困人口，另一方面，社會(huì)保障政策制定主體轉(zhuǎn)向扶貧部門，制定切實(shí)可行的社會(huì)保障政策，為反貧困提供政策支持。四是創(chuàng)新扶貧模式。轉(zhuǎn)變單一政府主導(dǎo)型的扶貧體制，走政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化相結(jié)合的道路。其代表人物為：羅必良（1991）、屈錫華（1997）、沈紅（2000）、康曉光（2006）等［6-9］。

隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)向縱深方向推進(jìn)，連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)成為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，研究點(diǎn)主要集中在三大方面：一是連片特困地區(qū)貧困測(cè)量及干預(yù)研究。如曹洪民（2011）對(duì)我國(guó)特殊類型貧困地區(qū)從多種角度進(jìn)行了貧困測(cè)量，并提出了干預(yù)措施［10］；陳琦（2012）以武陵山片區(qū)為重點(diǎn)研究對(duì)象，對(duì)連片特困地區(qū)農(nóng)村的貧困進(jìn)行了多維度的測(cè)量［11］；肖映勝（2011）依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等特殊因素，對(duì)該地區(qū)和諧社會(huì)指標(biāo)選取原則、指標(biāo)體系內(nèi)容以及指標(biāo)體系的具體應(yīng)用作了探討［12］。二是連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑和減貧戰(zhàn)略研究。如黃承偉和陸漢文（2013）分析了我國(guó)集中連片特殊困難地區(qū)減貧與發(fā)展戰(zhàn)略［13］。三是連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新與意義解讀。如呂方（2012）認(rèn)為需要從多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個(gè)層面激活“發(fā)展的想象力”，開創(chuàng)新型的貧困治理模式［14］。

（二）多中心協(xié)同反貧困治理

多中心治理理論最早出自于英國(guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼（1998年）的《自由的邏輯》，而奧斯特羅姆夫婦（2000）則是“多中心治理理論”的集大成者。“多中心治理理論”設(shè)想多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作建立“多中心”的概念給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少搭便車行為，避免落入公地的悲劇和集體行動(dòng)困境的窠臼，擴(kuò)展了治理的公共性［15］。筆者認(rèn)為，反貧困治理可以借鑒多中心的理念，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的社會(huì)最大利益，應(yīng)擯棄單一治理主體，致力于構(gòu)建多元化的治理主體和謀求治理權(quán)威的多樣性，實(shí)現(xiàn)解決公共問題靈活性高的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)。

作為一種新的治理理念，其主要特性：一是，多中心協(xié)同治理作為一個(gè)組織和連接社會(huì)結(jié)構(gòu)的非單一主體的治理系統(tǒng)，其主張采用激勵(lì)和說服的方式產(chǎn)生作用的一種“溫和的權(quán)力”（soft power）（2012），多中心治理模式中，多元治理主體通過協(xié)商、對(duì)話、談判等集體行動(dòng)，形成共識(shí)，從而相互合作、協(xié)作治理。多元治理主體包括政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、社會(huì)組織、利益團(tuán)體以及個(gè)人等。多中心治理模式有助于克服單一權(quán)威主體形成的壟斷影響，主張參與者的平等，豐富參與方式，拓展公共討論空間；二是，多中心協(xié)同治理是“多主體、多權(quán)威耦合而成的整體”，最終目標(biāo)在于尋求統(tǒng)一性與多樣性整合。它是不同機(jī)制混合而成的整體，多中心協(xié)同治理的核心議題是創(chuàng)造性和協(xié)調(diào)性之間的平衡［16］，在互聯(lián)網(wǎng)政治時(shí)代，政府是專業(yè)性角色和獨(dú)立性角色的統(tǒng)一體。

筆者認(rèn)為，為了適應(yīng)新時(shí)期我國(guó)貧困地區(qū)的總體特點(diǎn)并如期完成2020年我國(guó)貧困治理的總體目標(biāo)，國(guó)家及扶貧治理部門，應(yīng)因時(shí)制宜、應(yīng)地制宜地調(diào)整我國(guó)的扶貧治理理念，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶的扶貧的精準(zhǔn)—“協(xié)同”扶貧理念。以改變以往的單一反貧困治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多主體、多維度、多功能、多層次的多管齊下的協(xié)同反貧困共治局面，創(chuàng)新反貧困治理機(jī)制。

三、滇西北連片特困地區(qū)的特點(diǎn)及治理現(xiàn)狀

（一）滇西北邊境山區(qū)貧困的特點(diǎn)①本文數(shù)據(jù)均來源于《云南省滇西片區(qū)十二五工作總結(jié)》、《2015年云南省分州（市）縣農(nóng)村貧困狀況分解測(cè)量結(jié)果表（定案）》及《云南省“十三五”規(guī)劃（草案）》?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011～2014》，《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011～2014年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)情況》、《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

第一，貧困涉及的地域廣。滇西北連片特困地區(qū)位于云南省西部、西南部和西北部，包括保山市、麗江市、普洱市、臨滄市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州及怒江傈僳族自治州在內(nèi)的10個(gè)州市的61個(gè)縣區(qū)（其中45個(gè)縣為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣），是全國(guó)3個(gè)不跨省區(qū)的片區(qū)之一。云南全省88個(gè)國(guó)定貧困縣中滇西邊境片區(qū)有56個(gè)，數(shù)量居云南4個(gè)片區(qū)的第1位，面積為20.9萬平方公里，片區(qū)內(nèi)21個(gè)邊境縣分別與緬甸、老撾、越南等國(guó)接壤，有9個(gè)國(guó)家級(jí)口岸，占云南省面積的51％，也是全國(guó)貧困縣最多的片區(qū)之一。

第二，貧困人口基數(shù)大。截止到2014年，云南有少數(shù)民族人口1534.92萬人，占全省人口總數(shù)的33.4％。滇西北片區(qū)貧困地區(qū)231.43萬人，貧困地區(qū)少數(shù)民族人口占貧困地區(qū)總?cè)丝诘谋戎?5.18％，大大高于全省33.42％的平均水平。滇西邊境61個(gè)貧困縣（區(qū)）中，到2014年底仍有231.43萬貧困人口、占全省貧困人口總數(shù)的40.3％；貧困發(fā)生率達(dá)19.77％、比全省高4.28個(gè)百分點(diǎn)，是全國(guó)的2倍多。

第三，該區(qū)貧困程度普遍較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省建檔立卡貧困人口還有574萬人，貧困發(fā)率15.49％，比全國(guó)平均水平高6.99個(gè)百分點(diǎn)，其中滇西邊境片區(qū)還有建檔立卡貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)220個(gè)、貧困村1959個(gè)、貧困人口233.78萬人。占全省貧困人口的40.3％，貧困發(fā)生率17.9％，比全國(guó)高9.4％。從2011到2015年四年間，滇西邊境山區(qū)61個(gè)貧困縣（區(qū)）中，2011年人均GDP為12411元，2012年為13251元，2013年為18796元，2014年為20316.11元；2011年農(nóng)民人均純收入為3123元，2012年為4235元，2013年為5275元，2014年為7195.7元。2011年貧困人口人均收入為312元，2012年為435元，2013年為575元，2014年為795元。而全國(guó)城鎮(zhèn)居民2011年的人均收入為21810元，2012年為24565元，2013年為26959元，2014年為28844元。相比較全國(guó)城鎮(zhèn)居民收入，2011年全國(guó)人均收入是滇西北邊境山區(qū)貧困人口人均收入的69.9倍，2012年為56.5倍，2013年為46.9倍，2014年為36.3倍。雖然滇西北邊境山區(qū)的貧困人口收入相較全國(guó)城鎮(zhèn)人口收入的差距在逐漸縮小，但滇西北邊境山區(qū)的貧困程度依然很高。

第四，該區(qū)人口受教育程度在逐年提升，但素質(zhì)性貧困依然普遍。該區(qū)2011年適齡兒童入學(xué)率為84.2％，2012年為87.9％，2013年為90.9％，2013年為94.9％，2011青壯年文盲率為1.6％，2012為1.0％，2013年為0.6％，2014年為0.49％，截止2014年底，居民平均受教育年限從5.2年增加到8.2年。而2014年全國(guó)人均受教育年限為12年，雖然該區(qū)人均受教育水平在不斷提升，文盲數(shù)量不斷減少，但相較全國(guó)而言，該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及交通設(shè)施建設(shè)落后，以及少數(shù)民族語言溝通障礙等因素，且該地區(qū)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的發(fā)展，該地區(qū)教育水平普遍低下，文化層次較低，勞動(dòng)力素質(zhì)性貧困問題依然嚴(yán)峻。

第五，文化貧困與民眾貧困依賴癥突出。滇西北邊境山區(qū)居住著26個(gè)世居民族，24個(gè)少數(shù)民族，15個(gè)云南特有的少數(shù)民族，8個(gè)人口較少民族和9個(gè)“直過民族”。受民族文化影響，該區(qū)普遍過著自給自足的農(nóng)耕生活，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，自我發(fā)展能力較弱，大多停留在封建社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系及社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下。8個(gè)人口較少民族和9個(gè)“直過民族”甚至還停留在原始社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系下。由于不同民族具有濃郁特色的“民族文化”使得扶貧工作異常艱難，并且貧困地區(qū)越貧困越不想也越難摘掉貧困的帽子，這種貧困依賴反映出的是經(jīng)濟(jì)貧困背后的“文化貧困”。

（二）滇西北連片特困地區(qū)反貧困治理現(xiàn)狀

隨著國(guó)家扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的推進(jìn)，全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)施，云南扶貧工作的縱深開展，滇西北邊境山區(qū)在扶貧工作中也取得了一些成績(jī)。滇西北邊境山區(qū)的政府對(duì)該區(qū)的資金投入不斷增多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)，該區(qū)人均收入有了明顯增加，貧困人口數(shù)量也有明顯減少，貧困的發(fā)生率也在逐年下降。但滇西邊境山區(qū)在貧困治理方面仍存在以下問題：

第一，扶貧治理的主體單一，缺乏合力，可持續(xù)性不足。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在滇西北邊境山區(qū)的扶貧治理工作中，一直都倡導(dǎo)政府負(fù)責(zé)包辦包攬的“單中心”扶貧治理機(jī)制，雖然從中央到地方各級(jí)政府及其他部委都對(duì)云南滇西北邊境山區(qū)的扶貧工作給予了大力的支持，但仍未擺脫政府主導(dǎo)的“單中心”治理困境。在此困境中，當(dāng)?shù)乇环鲐毴丝诘膬?nèi)生脫貧動(dòng)力未被充分激活，參與度有待提高；雖然中央各個(gè)部委及云南省各個(gè)部門鼎力相助滇西邊境脫貧，但多出于政治考慮，而非自愿協(xié)同解決貧困難題，多部門協(xié)作扶貧的治理積極性有待進(jìn)一步的激發(fā)；在滇西北扶貧過程中，雖有企業(yè)參與，但多為國(guó)企或偶有私企，真正吸引社會(huì)組織參與扶貧的體制機(jī)制尚未形成。綜上所述，滇西北邊境山區(qū)的扶貧治理主體單一，缺乏整體性的扶貧治理機(jī)制，后續(xù)的可持續(xù)性發(fā)展動(dòng)力不足。

第二，致貧原因復(fù)雜多樣，難以找準(zhǔn)治理切入點(diǎn)。

貧困問題的產(chǎn)生總是受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、區(qū)域特征、民族等問題共同作用的結(jié)果。滇西邊境山區(qū)地處祖國(guó)西南邊陲，與老撾、緬甸等東南亞欠發(fā)達(dá)國(guó)家接壤，是云南少數(shù)民族人口的主要聚居地區(qū)，受區(qū)位因素、地緣政治因素及我國(guó)少數(shù)民族文化影響，滇西邊境山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)能力低下、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、教育水平低、少數(shù)民族文化落后等致使該區(qū)貧困問題突出，貧困面大、貧困程度深，素質(zhì)型貧困較為突出，自我發(fā)展能力弱。雖然國(guó)家安排專項(xiàng)資金，支持發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源進(jìn)行素質(zhì)及科技扶貧，但收效甚微。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施資金投入嚴(yán)重不足并且使用效率有待提升。

受國(guó)家地緣政治戰(zhàn)略布局的約束及我國(guó)民族政策的影響，國(guó)家對(duì)滇西北邊境山區(qū)道路、水、電、通訊、教育等基礎(chǔ)設(shè)施投入偏少，致使該區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基礎(chǔ)公共服務(wù)落后甚至缺失。近年來，隨著國(guó)家扶貧開發(fā)政策的的實(shí)施雖然國(guó)家財(cái)政及省級(jí)以上相關(guān)行業(yè)部門對(duì)滇西北邊境山區(qū)給予了大力支持，2011年至今，累計(jì)投入滇西片區(qū)各類財(cái)政性資金2116.15億元，占規(guī)劃數(shù)2041.86億元的103.64％，但相比滇西北的貧困問題，仍有提升空間。同時(shí)，由于各部門資金使用管理方向不一致，項(xiàng)目資金整合難。一些行業(yè)部門未出臺(tái)差異化、特惠性政策，項(xiàng)目資金向貧困地區(qū)貧困群眾支持傾斜力度不夠。

通過對(duì)當(dāng)?shù)卣簇毨е卫淼姆治?，不難看出，要完成“十三五”規(guī)劃制定的反貧困目標(biāo)，必須對(duì)傳統(tǒng)的治理理論及模式進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建新的反貧困治理的思路和制度框架。

四、滇西北邊境山區(qū)多中心協(xié)同的反貧困治理框架構(gòu)建

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)是中央根據(jù)扶貧開發(fā)新形勢(shì)和全面建設(shè)小康社會(huì)總體目標(biāo)作出的重大戰(zhàn)略部署。將“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”作為基本原則和思路，是一種將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合的嶄新發(fā)展模式，改變了以前區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)互不關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)模式［17］。在區(qū)域扶貧聯(lián)動(dòng)的總體格局中，多中心協(xié)同反貧困治理模式潛力巨大。多中心協(xié)調(diào)反貧困治理需要綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及外部大環(huán)境等諸多因素。從總體上看來，國(guó)際貧困治理理論大致經(jīng)歷從宏觀理論范式到微觀理論范式轉(zhuǎn)變；從經(jīng)濟(jì)范式到社會(huì)文化范式的轉(zhuǎn)變；從制度范式到素質(zhì)、權(quán)利范式的轉(zhuǎn)換［18］。在反貧困治理國(guó)家經(jīng)驗(yàn)上，美國(guó)從杜魯門政府迄今的反貧困政策對(duì)目前我國(guó)反貧困治理有較好啟示。同時(shí)，國(guó)內(nèi)反貧困治理的研究成果也為滇西邊境山區(qū)的反貧困治理提供了理論依據(jù)。改革開放以來，江浙地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為滇西邊境山區(qū)的反貧困治理提供了實(shí)踐的基石。

圖1　多中心協(xié)同治理理念內(nèi)蘊(yùn)

圖2　多中心協(xié)同治理基本結(jié)構(gòu)

綜上所述，筆者認(rèn)為，結(jié)合國(guó)內(nèi)外反貧困治理的理論與實(shí)踐，緊密的聯(lián)系滇西邊境山區(qū)的實(shí)際現(xiàn)狀構(gòu)建滇西邊境山區(qū)多中心協(xié)調(diào)反貧困治理體系應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開：第一，從多層次的治理理念上構(gòu)建多中心協(xié)同治理框架體系。多中心協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化諸因素的規(guī)定范圍和影響作用，將體系中的多中心治理主體力量視作內(nèi)核，將協(xié)同看作基石，結(jié)構(gòu)安排中的層次性象征著制度規(guī)約，而主體角色演繹的行動(dòng)力則代表了功能模擬，如圖1所示。從治理理念上分析：多中心協(xié)同反貧困治理有別于以往政府主導(dǎo)的“單極”治理模式，倡導(dǎo)多主體、多中心、多層面、多方法共同治理的理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各個(gè)主體的核心競(jìng)爭(zhēng)力，形成治理的合力。第二，從寬領(lǐng)域的治理主體上構(gòu)建多中心協(xié)同治理框架體系。在結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建上，通過民眾、農(nóng)業(yè)組織、非營(yíng)利組織、行政機(jī)構(gòu)、區(qū)域治理五個(gè)層次上的橫向關(guān)系確立連片特困地區(qū)反貧困資源模型。從制度分析的角度，建立新型反貧困的多中心協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建由貧困農(nóng)民、社會(huì)組織、各級(jí)政府（中央政府和地方政府）、非營(yíng)利組織、私人部門、國(guó)際資源及其他組織構(gòu)成的多中心協(xié)同治理體系［19］。在這個(gè)體系中，各個(gè)主體在自己的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮特長(zhǎng)，相互作用，相互依靠，相互幫扶共同反貧困，構(gòu)建了多中心協(xié)同的反貧困治理體系。如圖2所示。

五、推進(jìn)多中心協(xié)同反貧困治理的政策建議

第一，以政府為核心構(gòu)建政府間合作反貧困治理體系。對(duì)云南來說，要確保470多萬貧困人口如期全部脫貧、貧困縣全部脫帽，確保與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)。①引自云南代表團(tuán)“媒體開放日”李紀(jì)恒就跨越發(fā)展答記者問，2016-03-07，云南網(wǎng)。關(guān)鍵在于政府能否精準(zhǔn)扶貧，構(gòu)建符合云南實(shí)際反貧困治理體系，對(duì)癥下藥，解決云南窮弱問題，實(shí)現(xiàn)云南的小康?；诘嵛鬟吘成絽^(qū)的區(qū)位因素、地緣政治因素及民族因素，該區(qū)要想按期脫貧必須摒棄以往區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)相互脫節(jié)的情形，必須在區(qū)域政府間合作上下功夫。政府作為滇西邊境山區(qū)的扶貧主力之一，應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，克服獨(dú)立作戰(zhàn)的劣勢(shì)，發(fā)揮政府合力，致力于構(gòu)建以政府能力提升為核心的多中心協(xié)同反貧困治理體系，該體系中各個(gè)政府主體能夠順應(yīng)國(guó)家扶貧政策、整合資源、克服信息壁壘、消除部門利益偏見，發(fā)揮各自的最大優(yōu)勢(shì)，共同為國(guó)家打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)協(xié)同作戰(zhàn)。

第二，以信任協(xié)商為核心建立社會(huì)組織參與的多中心協(xié)調(diào)反貧困治理格局?；诘嵛鞅边吘车貐^(qū)的特殊扶貧現(xiàn)狀，構(gòu)建以府際合作為依托、社會(huì)組織參與為平臺(tái)的多中心協(xié)同式反貧困治理體系。從國(guó)家層面而言：國(guó)家教育部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委等中央部委，各類國(guó)有企業(yè)、混合制企業(yè)及私有企業(yè)應(yīng)與云南省政府、云南省扶貧辦、云南省滇西北各縣區(qū)聯(lián)合互動(dòng)，充分發(fā)揮各自的職能及資源優(yōu)勢(shì)，集合滇西邊境貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，構(gòu)建多個(gè)扶貧主體、多中心協(xié)同聯(lián)動(dòng)的反貧困治理體系。從外部力量的進(jìn)入方面：在不違背國(guó)家發(fā)展道路及方針的前提下，國(guó)務(wù)院扶貧辦、云南省政府、云南省扶貧辦應(yīng)選取有代表性的NGO（例如：像美國(guó)的福特基金會(huì)，香港樂施會(huì)），開展典型合作。同時(shí)對(duì)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際合作組織對(duì)滇西邊境片區(qū)開展的反貧困治理項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行過程研究，接受國(guó)內(nèi)外非政府組織在滇西邊境山區(qū)所開展的教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等社會(huì)發(fā)展方方面面的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及人道主義援助。

第三，以對(duì)口援助為核心建立區(qū)域間互聯(lián)互通的反貧困治理機(jī)制。根據(jù)區(qū)域公共治理理論，對(duì)東西對(duì)口協(xié)作的成效經(jīng)驗(yàn)以及貧困區(qū)域打破轄區(qū)、制度和利益壁壘，建立協(xié)同合作的反貧困治理新格局開展系統(tǒng)性研究。例如：上海自1996年與云南開展對(duì)口幫扶合作以來，滬滇幫扶合作累計(jì)實(shí)施幫扶項(xiàng)目7527項(xiàng)，投入各類幫扶資金32.6億元，但這些項(xiàng)目基本是在連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)、高原特色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)合作、金融、文化旅游、教育衛(wèi)生科技、人力資源開發(fā)7個(gè)方面的合作重點(diǎn)。隨著扶貧新問題的涌現(xiàn)，針對(duì)滇西邊境山區(qū)的扶貧，應(yīng)在產(chǎn)業(yè)政策、園區(qū)規(guī)劃、龍頭企業(yè)培育和引進(jìn)、光伏扶貧、電商扶貧、旅游扶貧和人才、技術(shù)、信息等方面給予大力支持，把滇西片區(qū)豐富的自然資源、生態(tài)資源、民族文化資源轉(zhuǎn)化為脫貧發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，真正做到因地制宜，因時(shí)制宜。

貧困問題的產(chǎn)生絕非單一因素造成的，該問題的產(chǎn)生總是受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、區(qū)域特征、民族等問題共同作用的結(jié)果。面對(duì)成因復(fù)雜多元和規(guī)?；那闆r，通過府際合作解決區(qū)域公共問題成為重要策略。因此，告別“撒胡椒面”和竭澤而漁式的開發(fā)式扶貧或救濟(jì)式扶貧，因時(shí)因地精準(zhǔn)扶貧，制定科學(xué)可操作的扶貧政策，探尋國(guó)際、本土NGO與地方政府合作的反貧困、府際合作反貧困（我國(guó)東西區(qū)域?qū)趨f(xié)作和貧困區(qū)域地方政府間）的扶貧主題與客體多方聯(lián)動(dòng)，互相協(xié)調(diào)配合的多中心扶貧治理平臺(tái)尤為關(guān)鍵。在政府功能再造基點(diǎn)上，本文著力構(gòu)建以府際合作為依托、社會(huì)組織參與為平臺(tái)的多方主體共同發(fā)力的多中心協(xié)同式反貧困治理格局。

具體可從以下三個(gè)方面開展多中心協(xié)同反貧困治理。首先在教育扶貧方面，統(tǒng)籌發(fā)展各類教育，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦各類教育，大力改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，健全國(guó)家教育資助制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展和資源共享。加強(qiáng)科技教育、文化教育、素質(zhì)教育，提升人口素質(zhì)。積極開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、貧困家庭勞動(dòng)力職業(yè)教育與培訓(xùn)、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，加強(qiáng)少數(shù)民族鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)，提高勞動(dòng)力綜合素質(zhì)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，放開基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)，歡迎政府、非政府、第三方等組織及個(gè)人進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，在民族文化保護(hù)方面，尊重民族地區(qū)文化，本著開發(fā)與保護(hù)并重的理念，推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)專題館和少數(shù)民族文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、文化遺址和歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)。

六、結(jié)語

隨著我國(guó)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)期限的迫近，政府主導(dǎo)的單一主體扶貧模式已不能有效解決滇西邊境山區(qū)脫貧致富所面臨的復(fù)雜問題，而“多中心治理理論”所倡導(dǎo)的多個(gè)權(quán)力中心并存，通過相互合作建立“多中心”的協(xié)同反貧困治理理念為滇西邊境山區(qū)的扶貧治理提供了一種全新的視角，該理念倡導(dǎo)多元扶貧主體通過協(xié)商、對(duì)話、談判等集體行動(dòng)，形成共識(shí)，從而相互合作、協(xié)作反貧困，最終目標(biāo)在于構(gòu)建以政府為主體，以貧困者參與為己任、以府際合作為橋梁、社會(huì)組織及國(guó)際力量介入的多中心協(xié)同的反貧困治理模式。該模式的實(shí)施和推進(jìn)，需要總體協(xié)調(diào)，而國(guó)家扶貧辦充當(dāng)了“總舵手”的角色，為多中心協(xié)同反貧困治理指明了努力的方向，同時(shí)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，“十三五”規(guī)劃的制定、連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)國(guó)家戰(zhàn)略的出臺(tái)及兩會(huì)的討論議題都為多中心協(xié)同反貧困治理模式的實(shí)施提供了絕佳的機(jī)遇。希冀中國(guó)反貧困治理領(lǐng)域的研究者以此為契機(jī)，在該領(lǐng)域建立起科學(xué)完整系統(tǒng)的研究框架和體系，為中國(guó)連片特困地區(qū)多中心協(xié)同反貧困治理書寫歷史新篇章。?

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Research of Anti-Poverty System of Multi-center Collaborative Governance of Northwest Destitute Areas

FENG Zhao-rui
（Kunming University of Science and Technology，Quality Development Institute）

Abstract：Anti-poverty governance of Poverty contiguous poor areas related to achieve the overall well-off society，which need for innovation and guidance from both theoretical and practical aspects.Taking contiguous poor mountains boarder areas of Northwest Yunnan as an example，to build multi-center collaborative poverty governance model is an effective way. In order to fully construct multi-center collaborative anti-poverty governance model，from the successful experience and theoretical paradigms of the Western'anti-poverty governance，this article try to view the structure and the ability of antipoverty status of local government of Northwest destitute areas，in-depth analysis the anti-poverty patterns of intergovernmental co-operation and Government-social coordination；analysis cultural factors of the poor people who lived in Northwest destitute areas.

Key words：Contiguous poor areas；Multi-center collaborative；Poverty governance

中圖分類號(hào)：F113.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-0672（2016）04-0030-07

收稿日期：2016-04-05

基金項(xiàng)目：本文系2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)青年基金項(xiàng)目《連片特困地區(qū)多中心協(xié)同的反貧困治理模式研究——基于滇西邊境山區(qū)的實(shí)證研究》課題的中期研究成果（15XJC810001）。

作者簡(jiǎn)介：馮朝睿，女，陜西寶雞人，管理學(xué)博士，昆明理工大學(xué)質(zhì)量發(fā)展研究院講師，研究方向：政府治理與公共政策質(zhì)量評(píng)估。