北京市城市交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 張玉玲

北京市城市交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 張玉玲

城市交通與土地利用之間存在著互饋關(guān)系，本文在闡述北京市城市交通與土地利用發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，對兩者之間存在的問題進(jìn)行了分析。具體包括：規(guī)劃的脫節(jié)導(dǎo)致交通建設(shè)時序與土地開發(fā)時序的矛盾、城市功能布局不合理加劇了潮汐交通、高密度開發(fā)與私人交通方式不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，并從城市交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的一體化、城市空間布局優(yōu)化、優(yōu)先發(fā)展公共交通，以及建立以公共交通為引導(dǎo)的土地利用模式等方面提出發(fā)展對策，從而促進(jìn)城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市交通 土地利用 協(xié)調(diào) 對策

隨著城市化進(jìn)程的加快，北京市城市交通供需矛盾日漸突出，單純依靠擴(kuò)大公共交通供給難以滿足日益增長的交通需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年末，北京市中心城區(qū)的常住人口數(shù)量為1276.3萬人，為2001年的1.88倍；私人汽車保有量達(dá)到449.9萬輛，為2001年的4.45倍。與此同時，城市用地規(guī)模過度膨脹，2001年～2014年城市建成區(qū)面積增長了77.69%?？梢姡狈Τ鞘薪煌ㄅc土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃會使得兩者之間的矛盾日益凸顯。

理論上，城市交通與土地利用之間存在著相互作用的關(guān)系。一方面，土地利用可改變居民的出行活動，誘發(fā)交通流量，從而推動城市交通的建設(shè)；另一方面，城市交通可改變不同區(qū)域的可達(dá)性，從而促進(jìn)土地利用類型及開發(fā)強(qiáng)度的轉(zhuǎn)變［1］。然而，當(dāng)城市交通的承載力無法繼續(xù)滿足高強(qiáng)度的土地開發(fā)所產(chǎn)生的交通需求時，交通就會擁堵，可達(dá)性也隨之降低。因此，為有效解決城市交通擁堵問題，從對策層面分析北京市城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系具有重要意義。

1 研究現(xiàn)狀

在城市化進(jìn)程中，由于城市土地資源的有限性，如何合理地配置土地資源，實(shí)現(xiàn)城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展是城市發(fā)展中面臨的重要問題。國外學(xué)者對城市交通與土地利用互動關(guān)系的研究主要集中在城市交通對土地利用的影響、土地利用對交通的作用以及兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展三個方面。Carey Curtis［2］指出了交通可達(dá)性對城市空間規(guī)劃的重要性，可達(dá)性越好越能引導(dǎo)相應(yīng)區(qū)域有序規(guī)劃。而Handy S［3］則指出，交通出行次數(shù)會隨著土地利用密度的提高而逐漸減少。從研究范圍來看，國外對城市交通與土地利用的研究往往是某個具體的城市，研究結(jié)果具有針對性，并非適合我國城市發(fā)展。

國內(nèi)學(xué)者對城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系研究起步相對較晚，其研究角度主要從定性和定量兩個方面進(jìn)行。在規(guī)劃二者協(xié)調(diào)發(fā)展策略方面，錢寒峰等［4］從兩者的互動關(guān)系出發(fā)，提出制定差別化交通戰(zhàn)略、加強(qiáng)土地混合利用等規(guī)劃方法。姚智勝等［5］提出從軌道交通差異化服務(wù)等方面來解決北京市軌道交通與土地利用發(fā)展過程中存在的問題。在評價(jià)二者的協(xié)調(diào)關(guān)系方面，謝秉磊等［6］應(yīng)用修正的DEA模型研究美國TOD社區(qū)下軌道交通與土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系。

綜上所述，如何分析城市交通與土地利用的關(guān)系已成為國內(nèi)外學(xué)者探討研究的重點(diǎn)，但我國在這方面起步較晚，尚處于經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的吸收階段，理論分析有待完善。本文從北京市城市交通與土地利用的特征出發(fā)，對兩者的協(xié)調(diào)優(yōu)化進(jìn)行研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2 北京市城市交通與土地利用特征分析

2.1 北京市城市交通特征

近年來，北京市城市交通系統(tǒng)發(fā)生了顯著變化，具體體現(xiàn)在以下四個方面。

（1）交通基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善

政府對交通設(shè)施建設(shè)給予了大力支持，僅2014年市級交通基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)610.2億元，較2001年增加373億元。2001年～2014年，北京市城區(qū)道路里程由2493公里增加至6426公里，道路面積亦由37.01平方公里增加至100.03平方公里，其增長速度分別為2001年的2.6倍和2.7倍［7-9］。可見，北京市的道路建設(shè)較為迅速，路網(wǎng)格局日趨成熟，由市中心向外的二至六環(huán)道路先后建設(shè)，基本形成了環(huán)形與放射狀相結(jié)合的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

（2）城市交通需求日益提高

隨著城市化水平的不斷提高，人們的出行強(qiáng)度日益增加。2000年～2014年，市區(qū)范圍內(nèi)日均出行總量由1998萬人次增加至3146萬人次，增長速度達(dá)57.46%。同時，從交通流量來看，2014年北京市二、三、四環(huán)全天交通流量基本超過20萬輛，高峰時段下，東四環(huán)和西四環(huán)交通流量較大，其平均流量分別可達(dá)19588輛/小時和18513 輛/小時，道路狀況接近飽和狀態(tài)［7-9］。

（3）交通出行私人化

北京市機(jī)動車增長速度較為迅猛，其中2010年，全市機(jī)動車保有量為480.9萬輛，為2001年的2.83倍，十年間全市機(jī)動車年均增長率為12.31%，私人小汽車年均增長率為16.25%［7-9］。同時，北京市機(jī)動化進(jìn)程所需時間越來越短，2003年、2007年、2009年及2012年的機(jī)動車數(shù)量先后突破200萬、300萬、400萬及500萬，所用時間則由6.5年縮短至2.4年［10］。在機(jī)動化快速發(fā)展的背景下，北京市交通出行結(jié)構(gòu)的私人化特征也較為明顯。在居民各種出行方式構(gòu)成中，小汽車出行比例逐年上升，截至2014年已達(dá)31.5%，且所占比例均超過了軌道交通和公共電汽車。

（4）潮汐交通較為嚴(yán)重

隨著城市新城的出現(xiàn)，城區(qū)人口逐步外遷，導(dǎo)致就業(yè)崗位與居住地的距離相應(yīng)加大，即在中心區(qū)域就業(yè)的人口多數(shù)居住在主城區(qū)以外，這直接導(dǎo)致人們對交通的需求越發(fā)膨脹，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年～2015年，北京市六環(huán)內(nèi)平均出行距離由9.3公里上升至11公里［10］?？梢姡氉》蛛x加重了城市交通系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致潮汐交通越發(fā)嚴(yán)重，城市交通也更加擁堵。

2.2 北京市土地利用特征

（1）城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

近年來，北京市城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張，2001年～2014年建成區(qū)面積由780平方公里增加至1386平方公里，年均增長率達(dá)4.89%。同時，從發(fā)展歷程來看，北京市的土地利用空間形態(tài)日趨緊湊，經(jīng)歷了由單中心無序發(fā)展到同心圓模式的轉(zhuǎn)變，但隨著城市規(guī)模的不斷發(fā)展，同心圓模式的弊端也日益凸顯，一方面朝陽、海淀等中心城區(qū)的優(yōu)勢資源過于集中，交通負(fù)擔(dān)也相應(yīng)較重；另一方面不利于遠(yuǎn)郊區(qū)域的發(fā)展。隨著《北京市城市總體規(guī)劃（2004～2020）》的頒布實(shí)施，構(gòu)建多中心的城市空間結(jié)構(gòu)的思想開始確立，即依托城市交通走廊發(fā)展通州等新城，城市空間結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（2）城市用地布局不合理

城市用地布局直接影響城市土地的利用效率。雖然北京市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例逐年下降，從2003年的23.5%下降至2008年的22.1%，但從總體上看，工業(yè)用地的規(guī)模仍不斷上升，2008年的工業(yè)用地規(guī)模為289.51平方公里，較2003年增加了19.28平方公里，其中2008年中心城區(qū)工業(yè)用地占比為8%左右，新城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)用地比例超過了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)［11］。由于城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，原先分布在中心城區(qū)的工業(yè)用地大多閑置或低效利用，同時城市用地結(jié)構(gòu)單一，中心城區(qū)匯集了大量優(yōu)勢資源，造成居住與就業(yè)的空間分離現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

（3）土地呈高密度開發(fā)特征

北京市城市土地利用的高密度開發(fā)特征較為明顯，中心城區(qū)普遍存在著密度較高的現(xiàn)象。2014年，北京市城六區(qū)人口密度達(dá)9327人/km2，為2001年的1.88倍，其中2014年底，常住人口主要分布在朝陽區(qū)和海淀區(qū)，而西城區(qū)與東城區(qū)的人口密度最大，每平方公里多于2萬人。中心城區(qū)的開發(fā)力度在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下會相應(yīng)加大，導(dǎo)致容積率不斷增加。早在2005年，北京市的功能核心區(qū)未利環(huán)、四環(huán)內(nèi)就業(yè)人口較為集中，城市交通系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)也因此加大。

3 北京市城市交通與土地利用之間存在的問題

3.1 交通建設(shè)時序與土地開發(fā)時序相脫節(jié)

城市土地的開發(fā)利用能為交通帶來大量的客流需求，從而推動城市交通建設(shè)。然而，土地的開發(fā)強(qiáng)度滯后于城市交通的承載力，即隨著土地的不斷開發(fā)，城市交通的承載力將首先達(dá)到限值而無法繼續(xù)滿足新增的交通需求，此時交通就會擁堵，城市的可持續(xù)發(fā)展也將受到阻礙。可見，缺乏城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)規(guī)劃將導(dǎo)致二者的開發(fā)時序相脫節(jié)，交通擁堵等問題也將隨之產(chǎn)生。

3.2 城市功能布局不合理，加劇了潮汐交通

從北京市的發(fā)展歷程來看，休閑、娛樂、辦公等城市功能分區(qū)多聚集在城市核心城區(qū)及功能擴(kuò)展區(qū)。隨著通州等城市新城的逐步發(fā)展，城區(qū)居民開始外遷，而就業(yè)崗位仍集中于中心城區(qū)，導(dǎo)致就業(yè)崗位與居住區(qū)的距離進(jìn)一步加大，城市無效交通流量也相應(yīng)增加，即城市土地利用布局的不合理使得潮汐交通現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

3.3 高密度開發(fā)與私人交通不協(xié)調(diào)

2001年～2010年，北京市小汽車呈快速增長趨勢，其年均增長率為16.25%，雖然自2011年起，北京市開始實(shí)施小客車數(shù)量控制措施，但其總量仍不斷增長，截至2014年北京市私人小汽車保有量達(dá)449.9萬輛。同時，從每萬人平均小汽車擁有量來看，亦呈逐年增加的趨勢，從2001年的723輛增加至2014年的2091輛。然而，小汽車交通由于具有運(yùn)量小等特點(diǎn)，適合低密度且分散的城市發(fā)展模式，而北京屬于高密度開發(fā)城市，其巨大的交通需求需要公共交通與之適應(yīng)，以小汽車為代表的私人交通方式只會使城市交通問題進(jìn)一步惡化。

4 北京市城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)措施

4.1 城市交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的一體化

城市交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃直接關(guān)系到城市能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，城市土地利用規(guī)劃限定了城市交通的發(fā)展環(huán)境和條件，而交通規(guī)劃則在一定程度上決定了土地利用布局，因此，在制定兩者的發(fā)展規(guī)劃時，不能將它們割裂開。由于交通規(guī)劃通常滯后于土地利用規(guī)劃，且交通對土地的利用性質(zhì)及開發(fā)強(qiáng)度有較大影響，故在確定用地性質(zhì)時需兼顧周邊交通基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)性并預(yù)留充足的交通用地。同時，應(yīng)強(qiáng)調(diào)交通規(guī)劃的指導(dǎo)性，針對不同的用地特征制定相應(yīng)的交通發(fā)展戰(zhàn)略，減少交通建設(shè)時序與土地開發(fā)時序相脫節(jié)的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)城市交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的系統(tǒng)整合。

4.2 合理優(yōu)化城市空間布局

合理的城市空間布局對于解決城市交通擁堵問題具有十分重要的意義。對于北京市而言，應(yīng)在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，促使城市空間結(jié)構(gòu)由單中心同心圓模式向多中心組團(tuán)式轉(zhuǎn)變。在城市功能分區(qū)方面，適當(dāng)降低城區(qū)工業(yè)用地的比例，并控制其轉(zhuǎn)化為居住用地的數(shù)量。針對潮汐式交通的現(xiàn)象，應(yīng)避免用地結(jié)構(gòu)的單一化，提高土地的混合利用程度，從而縮短居民的出行距離，使中心城區(qū)過度集中的人口與就業(yè)崗位分散，減少無效交通流量。

4.3 確立公共交通優(yōu)先發(fā)展的主體地位

從北京市小汽車保有量來看，其數(shù)量呈逐年上升的發(fā)展態(tài)勢，然而基于北京城區(qū)的高密度開發(fā)特征，這種私人化交通并不能有效引導(dǎo)城市有序發(fā)展，反而會加劇城市交通的擁堵問題。因此，確立以公共交通為主導(dǎo)的城市交通模式具有十分重要的意義?；诖耍舍槍Σ煌膮^(qū)域?qū)嵤┎顒e化的交通策略，即在城市中心區(qū)優(yōu)先發(fā)展公共交通，注重常規(guī)公交與軌道交通的有效銜接，而在城市外圍區(qū)可適當(dāng)引導(dǎo)小汽車的發(fā)展，使其成為公共交通的有益補(bǔ)充。

4.4 發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的土地利用模式

建立以公共交通為導(dǎo)向的土地利用模式可簡稱為TOD模式，即是指在城市公共交通沿線布設(shè)城市組團(tuán)，以公交站點(diǎn)為核心布設(shè)辦公、商業(yè)及居住用地，從而形成城市的緊湊發(fā)展。TOD模式可提升城市土地的混合利用程度，加大公共交通的出行比例，北京市可在結(jié)合現(xiàn)有公交線路和站點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步引導(dǎo)TOD社區(qū)土地利用模式的建立，以實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用和公共交通持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展對解決城市交通問題，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著十分重要的作用，而北京市交通與土地利用不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象客觀存在，如城市交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相互脫節(jié)、城市功能分區(qū)失衡導(dǎo)致潮汐交通現(xiàn)象較為嚴(yán)重、土地高密度開發(fā)與小汽車交通模式相矛盾等，為有效解決兩者間存在的問題，從規(guī)劃、布局等角度出發(fā)，提出協(xié)調(diào)二者的規(guī)劃編制、優(yōu)化城市空間布局、確保公共交通的主體地位以及建立TOD的土地利用模式等措施，從而引導(dǎo)城市有序發(fā)展。

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