以基層檢察院為視角，探究人民監(jiān)督員制度的困境與出路

付曉群

摘要：本文以筆者曾實(shí)習(xí)過(guò)的某基層檢察院近5年數(shù)據(jù)為依據(jù)，深入分析基層檢察院人民監(jiān)督員與監(jiān)督案件情況，剖析現(xiàn)狀問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出切實(shí)可行的解決辦法。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策

一、規(guī)范依據(jù)

2010年10月，最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員制度開始全面推行；2015年，最高人民檢察院、司法部根據(jù)不斷變化的形勢(shì)對(duì)人民監(jiān)督員制度構(gòu)建了宏偉藍(lán)圖，聯(lián)合下發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），希望通過(guò)改革人民監(jiān)督員選任、管理方式，監(jiān)督案件范圍，監(jiān)督程序等提升人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果。

二、制度現(xiàn)狀

（一）選任方式。人民監(jiān)督員的選任原則上由上級(jí)人民檢察院組織，選任方式有推薦與自薦兩種：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織可以向省、地市級(jí)人民檢察院推薦人選；公民個(gè)人可以向住所地或工作單位所在地人民檢察院自我推薦。

（二）基本情況（以某基層檢察院為例）

由統(tǒng)計(jì)表格可見，某院人民監(jiān)督員年齡較長(zhǎng)，平均年齡約50歲；專業(yè)均為非法學(xué)專業(yè)，能夠以自己樸素的正義觀來(lái)認(rèn)定案件事實(shí)，卻對(duì)法律適用具有一定難度；學(xué)歷、職業(yè)較偏向精英化，沒有工人、農(nóng)民等具有社會(huì)廣泛代表性的職業(yè)，其所體現(xiàn)的司法民主性有待商榷；任期較長(zhǎng)，平均任期達(dá)到5年，在漫長(zhǎng)的職業(yè)生涯中形成了固定的法律職業(yè)者思維。

（三）監(jiān)督案件情況（以某基層檢察院為例）

由統(tǒng)計(jì)表格可見，某院人民監(jiān)督員制度呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是擬不起訴案件居多。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件共7件，其中擬不起訴案件占4件，占總數(shù)的57%，擬撤銷案件3件，占總數(shù)的43%。而有關(guān)逮捕監(jiān)督案件則幾乎為0；二是缺乏其他類型案件，說(shuō)明對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案、違法扣押、未依法給予刑事賠償”之類案件監(jiān)督缺位嚴(yán)重；三是鮮有反對(duì)意見，同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見比例高達(dá)100%。

三、存在的問(wèn)題。

（一）法律依據(jù)缺失。目前，人民監(jiān)督員制度依據(jù)還未上升到立法層面，實(shí)踐中，最高人民檢察院頒布的規(guī)范性文件成了人民監(jiān)督員制度的主要依據(jù)，導(dǎo)致其正當(dāng)性、權(quán)威性、有效性頗受詬病。

（二）選任問(wèn)題。1、選任范圍狹小。雖然《規(guī)定》降低了人大代表、政協(xié)委員在人民監(jiān)督員中的比例，不再硬性要求人民監(jiān)督員具備一定程度的法律知識(shí)，但從各地基層院的數(shù)據(jù)看，人民監(jiān)督員的選任還存在著過(guò)渡精英化的問(wèn)題。2、選任程序具有明顯的內(nèi)部性特征。一是選任依據(jù)的內(nèi)部性，人民監(jiān)督員制度依據(jù)面臨既不是法律也不是司法解釋的尷尬境況；二是選任機(jī)關(guān)的內(nèi)部性，省級(jí)以下人民檢察院的人民監(jiān)督員選任由上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)，導(dǎo)致自己聘任監(jiān)督者監(jiān)督自己的悖論；三是人員考察的內(nèi)部性，無(wú)論經(jīng)過(guò)組織推薦還是公民自薦，最終還是要經(jīng)受檢察機(jī)關(guān)的考察篩選，裁量標(biāo)準(zhǔn)難以擺脫自身價(jià)值取向。3、任期過(guò)長(zhǎng)?，F(xiàn)行人民監(jiān)督員任期為5年，可以長(zhǎng)達(dá)10年，導(dǎo)致其在長(zhǎng)期與檢察機(jī)關(guān)打交道過(guò)程中，難免會(huì)有人情和面子問(wèn)題；其次、漫長(zhǎng)的任期容易滋生職業(yè)化思維，形成較為固定的職業(yè)身份，催生司法腐?。辉俅?，長(zhǎng)期擔(dān)任人民監(jiān)督員職務(wù)，出于人性弱點(diǎn)所帶來(lái)的制度疲憊、制度效益遞減等問(wèn)題，也可能削弱其監(jiān)督的積極性。①

（三）制度的有效性問(wèn)題。1、制度性制約有效性。若想法律監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有之效，必須將監(jiān)督制度法律化，并賦予監(jiān)督主體啟動(dòng)法律程序的權(quán)力，只有這樣，才能對(duì)監(jiān)督對(duì)象施加影響。②而根據(jù)基層院人民監(jiān)督員監(jiān)督案件情況數(shù)據(jù)，人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察院的司法行為難以構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，其意見大多停留于建議、批評(píng)，鮮見不同意檢察機(jī)關(guān)意見的情況。2、不合理的“責(zé)任轉(zhuǎn)移”。當(dāng)檢察院辦案人員獨(dú)立做出決定時(shí)，會(huì)基于責(zé)任承擔(dān)的恐懼而謹(jǐn)慎司法。而當(dāng)辦案人員的決定有了人民監(jiān)督員的意見做庇護(hù)，若人民監(jiān)督員是權(quán)威專家、學(xué)者時(shí)，推卸責(zé)任的理由更是顯得理所當(dāng)然。但當(dāng)辦案人員將一個(gè)不公正的決定通過(guò)監(jiān)督程序獲得人民監(jiān)督員的同意，實(shí)際上就導(dǎo)致了“人人有責(zé)”但“人人不負(fù)責(zé)”的局面，目前普遍實(shí)施的錯(cuò)案追究制也就在人民監(jiān)督員制度的安排下被巧妙地規(guī)避了。③3、監(jiān)督效果不明顯。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督存在著監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息嚴(yán)重不對(duì)稱現(xiàn)象。辦案人員在接受人民監(jiān)督員監(jiān)督時(shí)，基于自身被監(jiān)督者身份的考慮，從維護(hù)自身利益角度出發(fā)，呈現(xiàn)給人民監(jiān)督員的案情往往只是辦案人員想呈現(xiàn)的案情，而不是客觀案件本身。

四、改革出路

（一）推進(jìn)立法，規(guī)范制度。人民監(jiān)督員制度必然要從體制內(nèi)走向體制外，必須法制化，只有將人民監(jiān)督員制度的主要內(nèi)容用法律形式具體規(guī)定下來(lái)，使這項(xiàng)制度法律化，才能增強(qiáng)其權(quán)威，也才能真正建立起人民監(jiān)督員制度。④

（二）改革選任機(jī)制。一是改革選任機(jī)關(guān)，去內(nèi)部監(jiān)督化，樹立人民監(jiān)督員的公信力；二是改革人民監(jiān)督員選任任期?？紤]到基層檢察院人民監(jiān)督員工作的實(shí)際，筆者認(rèn)為人民監(jiān)督員任期可以為3年，連續(xù)任職不得超過(guò)6年；三是合理分配人民監(jiān)督員各階層的比例。龍宗智教授曾指出，精英化的明顯問(wèn)題就是“精英”不易到位，易使監(jiān)督流于形式。⑤隨著國(guó)民素質(zhì)不斷提高，可以逐漸減少社會(huì)精英和專業(yè)人士在人民監(jiān)督員中的比例。

（三）改革管理方式。一是建立業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制。由于人民監(jiān)督員在一定程度上扮演著司法“裁判者”的角色，僅靠樸素的正義觀念還難以勝任工作，建立人民監(jiān)督員專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制就顯得舉足輕重；二是以考核結(jié)果為依據(jù)，順暢人民監(jiān)督員的流通。人民檢察院應(yīng)及時(shí)掌握人民監(jiān)督員履職情況，及時(shí)向人民監(jiān)督員管理機(jī)關(guān)通報(bào)人民監(jiān)督員履職情況。對(duì)不認(rèn)真履職的人民監(jiān)督員、人民檢察院院應(yīng)當(dāng)建立合理的懲治、退出機(jī)制。

（四）拓展監(jiān)督案件范圍。目前《規(guī)定》所涉及的人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍較為狹窄，考慮到我國(guó)司法實(shí)際，可以在現(xiàn)行規(guī)定上將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”、“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)徑鸲煌诉€”等類型案件納入人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍。

（五）完善監(jiān)督程序。一是充分保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的行使，構(gòu)建人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)提前告知制度；二是完善案件材料提供和案情介紹程序，充分介紹案情、提供材料；三是設(shè)置聽取辯護(hù)律師和犯罪嫌疑人意見程序。⑦；四是設(shè)置復(fù)議程序。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

注解：

①周永蘇、鐘凱、李君臨《關(guān)于完善我國(guó)人民監(jiān)督員制度的若干思考——基于國(guó)家與地方立法的不同視角》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2007年6月.

②周永坤，《法理學(xué)》第二版[M]，法律出版社，2004版。

③周安平《人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性與有效性質(zhì)疑》，載《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年3月第2期.

④周永年《人民監(jiān)督員制度概論》，中國(guó)檢察出版社2008年版第41、345頁(yè)。

⑤龍宗智《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的幾個(gè)問(wèn)題探討》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

⑥鄭愛之、張希勝《完善人民監(jiān)督員選任機(jī)制三點(diǎn)建議》，載《人民檢察》2014第15期。

⑦王光賢《人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐探索與改革展望》，載《人民檢察》2015年第10期。