新疆喀什市社區(qū)治理發(fā)展情況和模式及現(xiàn)實(shí)困境*①

周春花

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新疆喀什市社區(qū)治理發(fā)展情況和模式及現(xiàn)實(shí)困境*①

周春花

（中共喀什地委黨校 新疆喀什 844000）

摘要：新疆喀什地區(qū)社區(qū)建設(shè)始于本世紀(jì)初，社區(qū)治理也在緩慢發(fā)展，目前喀什地區(qū)社區(qū)治理是以政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，但這也帶來(lái)了社區(qū)治理發(fā)展中的困境。要實(shí)現(xiàn)喀什社區(qū)真正的治理就要從明確權(quán)責(zé)、完善社區(qū)選舉、完善社區(qū)多元的資金來(lái)源渠道、提高居民參與社區(qū)治理的積極性以及培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織等方面入手，不斷創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：新疆 喀什 社區(qū)治理 困境

20世紀(jì)90年代，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，社會(huì)上出現(xiàn)了大量自由流動(dòng)的人員和資源，過(guò)去的“單位人”也開(kāi)始向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，以前的單位體制和街居體制管理社會(huì)基層已經(jīng)不能適應(yīng)變化的社會(huì)，在這種情況下全國(guó)各地開(kāi)始探索新型的社區(qū)治理方式。新疆因經(jīng)濟(jì)發(fā)展比全國(guó)落后，因此在社區(qū)治理方面也落后于全國(guó)。

一、喀什市多民族社區(qū)治理發(fā)展情況及模式

1.喀什市社區(qū)治理發(fā)展情況。新疆的社區(qū)治理探索相較全國(guó)要晚一些?？κ驳貐^(qū)社區(qū)建設(shè)始于2001年，截止2014年底，喀什地區(qū)共建立了4個(gè)街道，158個(gè)社區(qū)和2 296個(gè)村委會(huì)。社區(qū)治理也在緩慢開(kāi)展中，與全疆發(fā)展較快地區(qū)相比，還比較落后，這也與喀什地區(qū)特殊的社會(huì)情況有關(guān)。一是喀什地區(qū)人口眾多，民族以維吾爾族為主，宗教信仰以伊斯蘭教為主。總?cè)丝?48.82萬(wàn)人，維吾爾族412.54萬(wàn)人，占91.92%：漢族29.69萬(wàn)人，占6.62%；其他民族6.59萬(wàn)人，占1.46%，是新疆主要的維吾爾族聚居區(qū)。①二是喀什地區(qū)整體工業(yè)發(fā)展滯后，所以農(nóng)業(yè)是主要的就業(yè)方式，社區(qū)人口占比不高。至2014年全地區(qū)社區(qū)轄居民23.03萬(wàn)戶，76.86萬(wàn)人占總?cè)丝诘?7.12%。三是社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)方面，全地區(qū)社區(qū)工作人員達(dá)到2 198人，其中國(guó)家干部1 165名（行政編制563名，事業(yè)編制602名），公益性崗位602名，聘用人員436名，雖然喀什市社區(qū)建設(shè)方面存在著發(fā)展不足等問(wèn)題，但從總體上看，社區(qū)治理工作格局已經(jīng)初步形成。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也已經(jīng)初步建成社區(qū)辦事大廳、社區(qū)活動(dòng)室、社區(qū)圖書館等基本設(shè)施。目前至2014年全地區(qū)社區(qū)辦公服務(wù)設(shè)施面積在400㎡以下的7個(gè)，占4.43%；400～1 000㎡的53個(gè)，占33.54%。

2.喀什市社區(qū)治理模式。目前喀什地區(qū)的社區(qū)治理模式是政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。首先，從社區(qū)的管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)看，各社區(qū)由街道辦事處和喀什市委市政府領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展工作，社區(qū)對(duì)任何事都沒(méi)有決定權(quán)，這其中包括人員的聘用和基本的工作，都需要向上級(jí)申請(qǐng)，工作任務(wù)由政府安排，由上級(jí)決定。其次，從社區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源上看，社區(qū)陣地建設(shè)和開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)主要由政府撥款?？κ驳貐^(qū)各縣市根據(jù)實(shí)際情況每年由組織部下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)10萬(wàn)、15萬(wàn)、20萬(wàn)元不等，以保證各縣市社區(qū)開(kāi)展日?；顒?dòng)。此外社區(qū)沒(méi)有其他收入來(lái)源。第三，社區(qū)與轄區(qū)內(nèi)的單位共駐共建也是在地委的推動(dòng)下進(jìn)行的。第四，參與社區(qū)事務(wù)的居民多是在社區(qū)的要求下參與，極少有人主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)。

以喀什市多來(lái)特巴格路社區(qū)為例。它的上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)單位是恰薩街道辦事處，間接領(lǐng)導(dǎo)還有市委市政府各部門。該社區(qū)工作分三類，第一類是固定工作，如計(jì)生、社保低保、養(yǎng)老優(yōu)撫、維穩(wěn)巡邏等街道安排的工作。第二類是經(jīng)常性工作，開(kāi)證明、報(bào)送材料。如證明居民在本小區(qū)居住，家庭貧困等情況。又如報(bào)送黨建情況材料，報(bào)送精神文明建設(shè)情況材料等等。第三類是各種臨時(shí)性工作。如市林業(yè)局要對(duì)棗樹病蟲害進(jìn)行清理，林業(yè)局統(tǒng)計(jì)了轄區(qū)棗樹情況，然后要求社區(qū)人員到現(xiàn)場(chǎng)伐樹。

共駐共建方面，按照地區(qū)要求，對(duì)口幫扶多來(lái)特巴格路社區(qū)的企業(yè)是喀什地區(qū)煙草專賣局、新疆地礦局第二地質(zhì)大隊(duì)和第三水文大隊(duì)等三個(gè)自治區(qū)直屬企業(yè)，每年社區(qū)向他們上報(bào)一個(gè)年度要開(kāi)展活動(dòng)的情況或是要為民辦的實(shí)事，給出預(yù)算，三個(gè)企業(yè)會(huì)在企業(yè)預(yù)算中列出。到目前為止該社區(qū)的共駐共建單位主要幫助社區(qū)做了修繕社區(qū)道路、捐贈(zèng)圖書等，此外，轄區(qū)內(nèi)的單位主要是每月在社區(qū)的安排下開(kāi)一次黨建會(huì)議，有時(shí)他們也會(huì)應(yīng)社區(qū)的要求給予一定幫助，今年主要是幫助社區(qū)建了兩間彩鋼板房，作為社區(qū)“三民”工作隊(duì)的食堂。社區(qū)與派出所的合作情況是，派出所派駐到各小區(qū)有社區(qū)警務(wù)室，大的小區(qū)配備2到3名民警，小的小區(qū)配備1名民警，如果小區(qū)內(nèi)發(fā)生糾紛等情況可以直接報(bào)告民警，或是通過(guò)110報(bào)警，或通過(guò)社區(qū)報(bào)告民警。目前該社區(qū)只有“老年協(xié)會(huì)”一個(gè)社會(huì)組織，參與的人數(shù)在270人左右，該社會(huì)組織主要是以健身為主要活動(dòng)，有時(shí)也會(huì)在小區(qū)內(nèi)巡邏。

二、當(dāng)前制約喀什市社區(qū)治理發(fā)展的困境

1.社區(qū)行政化色彩濃厚，工作被動(dòng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)社區(qū)的定位，社區(qū)應(yīng)該是在政府與居民之間的橋梁，把法律法規(guī)等宣傳下去，讓居民了解，并且協(xié)助做好維穩(wěn)工作，向上級(jí)反映群眾的情況。但在具體調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，喀什市社區(qū)工作人員只滿足于向上級(jí)匯報(bào)工作，向下下發(fā)文件，事事“請(qǐng)教”上級(jí)，處處要上級(jí)指示，而對(duì)群眾走訪或群眾反映的問(wèn)題不太熱心，究其原因主要有：一是社區(qū)居委會(huì)的主任本應(yīng)該通過(guò)競(jìng)選，為大多數(shù)居民認(rèn)可產(chǎn)生的，而喀什市的社區(qū)主任多是市政府委任，而他們的前途不在于居民的認(rèn)可，而在于上級(jí)的認(rèn)可，所以也就造成了他們更愿意服從上級(jí)安排的事務(wù)，對(duì)居民的困難缺乏服務(wù)意識(shí)。二是社區(qū)工作人員，大多出于生計(jì)來(lái)社區(qū)工作，很少有為了理想和興趣。另外他們工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)在與上級(jí)的滿意，與聯(lián)系群眾無(wú)關(guān)，因此他們也安于完成上級(jí)安排的工作，缺乏主動(dòng)性。三是事與權(quán)不對(duì)等，人員不足和人員素質(zhì)等問(wèn)題，最終導(dǎo)致社區(qū)行政化色彩濃厚，工作被動(dòng)。

2.居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感不強(qiáng)。居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，一方面取決于社區(qū)黨組織的凝聚力以及社區(qū)開(kāi)展的文化活動(dòng)；另一方面取決于居民的經(jīng)濟(jì)水平和對(duì)生活質(zhì)量要求的提高。

從喀什地區(qū)近些年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，相比全疆全國(guó)的發(fā)展，喀什仍屬于貧困落后地區(qū)，但與上世紀(jì)八九十年代和本世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)有了很大提高，各族居民的生活水平得到快速提高，同時(shí)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)在不斷提高，主要表現(xiàn)在：一是人們對(duì)社區(qū)治理參與的積極性提高了；二是人們對(duì)小區(qū)內(nèi)發(fā)生的事情關(guān)注度更高了；三是人民更樂(lè)于參與社區(qū)組織的文化活動(dòng)。但目前還是存在著很多問(wèn)題，如多數(shù)群眾參與社區(qū)事務(wù)被動(dòng)。參與社區(qū)文娛活動(dòng)的主要是退休人員和老年人，年輕居民較少。

喀什市的社區(qū)多數(shù)沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)，而且發(fā)揮的作用也很有限?？κ彩芯用駞⑴c社區(qū)活動(dòng)的具體情況可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷反映出來(lái)，如表1、表2和表3。②

表1　社區(qū)居民對(duì)“您對(duì)參加社區(qū)的事務(wù)感興趣嗎？”選項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果一覽表

從表1看，對(duì)社區(qū)事務(wù)非常感興趣的只有15.91%，這說(shuō)明很多群眾開(kāi)始意識(shí)到參與社區(qū)事務(wù)的意義。但有72.73%以上（選B和C）的群眾對(duì)參與社區(qū)事務(wù)有所顧慮。還有11.36%的人對(duì)社區(qū)事務(wù)不感興趣，或者不愿參與。同時(shí)我們會(huì)發(fā)現(xiàn)漢族居民參與的積極性略低于少數(shù)民族居民，在發(fā)放問(wèn)卷時(shí)，有個(gè)別漢族居民表示，社區(qū)里都是少數(shù)民族同志，不愿到社區(qū)辦事，這可能是漢族居民參與的積極性低于少數(shù)民族居民的一個(gè)原因。

表2　社區(qū)居民對(duì)“您向社區(qū)反映過(guò)問(wèn)題嗎？”選項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果一覽表

從表2看，有56.95%的居民沒(méi)有向社區(qū)反映過(guò)問(wèn)題，這說(shuō)明大多數(shù)居民遇到困難時(shí)不會(huì)向社區(qū)，或者說(shuō)在大多數(shù)居民看來(lái)社區(qū)缺乏解決問(wèn)題的能力。有18.61%的居民反映過(guò)問(wèn)題沒(méi)有解決，這說(shuō)明社區(qū)自身存在的問(wèn)題，阻礙了居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。有9.32%的居民反映的問(wèn)題大部分解決。有15.12%的居民反映的問(wèn)題全部解決。總的說(shuō)來(lái)社區(qū)工作還需要繼續(xù)完善，與居民的要求還有一段距離。

表3　社區(qū)居民對(duì)“您參與過(guò)社區(qū)組織的文娛活動(dòng)嗎？愿意參與嗎？”選項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果一覽表

社區(qū)的文化活動(dòng)是提高社區(qū)在居民中認(rèn)可度的重要方式，也是社區(qū)與居民聯(lián)系的一個(gè)重要窗口，從表3看，有39.4%的居民表示參加過(guò)，并且愿意參加社區(qū)組織的文娛活動(dòng)。有40.9%的沒(méi)有居民參加過(guò)社區(qū)組織的文娛活動(dòng)，并且愿意參加。另外還有19.7%的居民沒(méi)有參與過(guò)，也不愿意參與社區(qū)組織的文娛活動(dòng)。從中我們可以看出，大多數(shù)居民是希望社區(qū)多組織一些文娛活動(dòng)，大家也愿意參加。

綜合以上問(wèn)卷調(diào)查，我們可以感覺(jué)到，隨著生活條件的改善，生活水平的提高，喀什市各族居民對(duì)參與社區(qū)治理的意識(shí)在不斷提高的過(guò)程中。人們對(duì)社區(qū)有向往，有歸屬感的需求，對(duì)社區(qū)開(kāi)展的各種文娛活動(dòng)也樂(lè)于參與，但也存在著社區(qū)服務(wù)跟不上居民需求的問(wèn)題。

居民對(duì)社區(qū)缺乏歸屬感，究其原因：一是目前居住在社區(qū)的居民多是外來(lái)人員、兵團(tuán)退休人員、城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中無(wú)地失地農(nóng)民等，大半生在外打拼，習(xí)慣了農(nóng)村生活，還未融入城市生活。二是社區(qū)行政化色彩濃厚導(dǎo)致對(duì)居民的管理服務(wù)不足，造成居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)不足，缺乏歸屬感。

三、喀什市社區(qū)治理創(chuàng)新之路

1.明確社區(qū)職責(zé)。社區(qū)存在的事務(wù)繁多，人員和經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題都是由于社區(qū)缺乏獨(dú)立的身份，職責(zé)不明確，加上社區(qū)處于城市的基層，而目前喀什市的基層問(wèn)題最多，如生產(chǎn)安全，流動(dòng)人口管理，社會(huì)穩(wěn)定等，因此各部門都需要一個(gè)基層的抓手來(lái)完成各自的任務(wù)，而社區(qū)的定位和職責(zé)并不明確，地位不高，自然就成為各部門安排任務(wù)的首選。因此社區(qū)的事務(wù)繁忙，人員不足，經(jīng)費(fèi)不足也就很正常了。要解決社區(qū)存在的這些問(wèn)題首先就要明確社區(qū)的獨(dú)立法人資格，區(qū)分社區(qū)的職責(zé)和政府相關(guān)部門的職責(zé)。

按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)的主要任務(wù)是宣傳和協(xié)助政府相關(guān)部門及向相關(guān)部門反映情況等職責(zé)，這樣我們就可以將社區(qū)的職責(zé)劃分為三類：第一類是社區(qū)的本職工作，如開(kāi)展社區(qū)文體活動(dòng)、美化社區(qū)環(huán)境、組織人員進(jìn)行社區(qū)志愿服務(wù)、向有關(guān)部門反映居民的意見(jiàn)等。第二類就是委托辦理的事務(wù)。如受政府或相關(guān)職能部門要求報(bào)送精神文明建設(shè)、社區(qū)黨建、流動(dòng)人口等情況材料。應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部門與社區(qū)的責(zé)權(quán)，并簽訂協(xié)議，提供必要的辦公經(jīng)費(fèi)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)。第三類是協(xié)助和配合其他單位或組織完成的工作，如福利保障、落實(shí)計(jì)劃生育等。應(yīng)保障社區(qū)應(yīng)有的自主決策權(quán)、建議權(quán)、拒絕權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這樣才能保障社區(qū)在工作中有權(quán)、有責(zé)，權(quán)責(zé)一致，調(diào)動(dòng)社區(qū)工作人員工作的積極性。

2.逐步完善社區(qū)選舉和多元的資金渠道。社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感，來(lái)自對(duì)社區(qū)主要負(fù)責(zé)人的了解和信任，來(lái)自社區(qū)黨組織的凝聚力。因此社區(qū)要得到居民的認(rèn)同，社區(qū)書記和社區(qū)工作人員的選擇是非常重要的。首先，要健全社區(qū)相關(guān)制度，明確社區(qū)書記和工作人員的產(chǎn)生辦法。如社區(qū)書記和工作人員是如何產(chǎn)生的？是委任還是選舉？為什么這樣做？這些都需要有具體的規(guī)定。同時(shí)還要明確，社區(qū)擁有哪些自治權(quán)、如何逐步實(shí)現(xiàn)等。

財(cái)權(quán)是社區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)事務(wù)所必需的，它也是社區(qū)擁有獨(dú)立地位的前提。因此，社區(qū)的財(cái)權(quán)必須在法律上給予保障。目前喀什市社區(qū)發(fā)展的資金主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，今后在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府依然是社區(qū)資金的主要支持者。但需要明確的是要逐漸放手社區(qū)，給予社區(qū)一定的自治權(quán)，讓社區(qū)能憑借自身力量，拓寬社區(qū)資金來(lái)源。

3.提高居民參與社區(qū)治理的積極性。在發(fā)放問(wèn)卷的過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)作用、社區(qū)的職責(zé)等都不清楚。有相當(dāng)一部分居民不愿意參加社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)的原因，竟然是生怕被“坑”，以社會(huì)上的商業(yè)營(yíng)銷來(lái)看待。因此要提高居民參與社區(qū)治理的積極性就要從加強(qiáng)宣傳著手。首先社區(qū)需要在宣傳上下功夫，一是要加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的了解。使居民了解到社區(qū)與居民的生活息息相關(guān)，關(guān)系居民切身利益，社區(qū)才能變成所有居民共同的家。二是在宣傳的形式和手段上下功夫。通過(guò)加強(qiáng)微博、微信等網(wǎng)絡(luò)宣傳手段，宣傳社區(qū)功能、社區(qū)內(nèi)部建設(shè)與管理，了解社區(qū)未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，感知社區(qū)周邊的人和事以及社區(qū)最新動(dòng)態(tài)等。其次要讓居民真正認(rèn)可社區(qū)還要在社區(qū)選舉上下功夫，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)選舉程序的公平、公正、透明，讓居民切實(shí)感受到意見(jiàn)得到了尊重，從而增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和號(hào)召力。再次，要增強(qiáng)社區(qū)的吸引力。針對(duì)不同人群開(kāi)辦不同的講座，如針對(duì)青少年的科學(xué)技術(shù)輔導(dǎo)、針對(duì)家庭主婦的烹飪技巧及夫妻婆媳相處之道的課程、針對(duì)老年人的養(yǎng)生保健講座等。為了吸引更多居民參與社區(qū)文化活動(dòng)，要著重在加強(qiáng)文化活動(dòng)的吸引力上下功夫，也要在豐富文化活動(dòng)的方法和手段上下功夫，使文化活動(dòng)真正源于群眾，反映群眾的心聲，提高群眾的參與性。

4.培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。文明社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志就是社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)達(dá)。喀什市發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，不僅有利于社區(qū)居民自我管理自我服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，而且對(duì)于公民意識(shí)的培育，居民歸屬感的增強(qiáng)等都起著非常重要的作用。但就目前喀什市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的情況來(lái)看，存在著數(shù)量少、缺少凝聚力和缺乏資金及人員的事實(shí)，這就需要政府在社會(huì)組織建設(shè)上給予大力扶持，幫扶社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，使其能夠獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)于加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與的社會(huì)管理局面有著重要意義。

總體來(lái)看，喀什地區(qū)社會(huì)治理還處于起步階段，社區(qū)治理面臨著經(jīng)濟(jì)、體制、社會(huì)、民族等多種因素制約，存在社會(huì)組織、駐區(qū)單位、居民的參與積極性不高等問(wèn)題。要真正實(shí)現(xiàn)多方共同治理還是需要各方共同努力，協(xié)調(diào)一致，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，才能使喀什各民族居民都熱心參與到社區(qū)治理中來(lái)。

［注釋］

①數(shù)據(jù)來(lái)源于喀什地區(qū)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

②問(wèn)卷結(jié)果來(lái)自本課題。對(duì)社區(qū)工作人員共發(fā)放問(wèn)卷110份，收回106份。漢文18份，維文88份。覆蓋喀什市的14個(gè)社區(qū)。（喀什市社區(qū)工作人員90%以上為少數(shù)民族，因此維文調(diào)查表多一些，在做統(tǒng)計(jì)時(shí)，民漢未作區(qū)分。）這14個(gè)社區(qū)在地理位置、居民情況上具有一定代表性，可以反映出喀什市社區(qū)發(fā)展建設(shè)的情況。對(duì)社區(qū)居民，共發(fā)放問(wèn)卷100份，收回91份。漢文37份，維文54份。覆蓋喀什市的11個(gè)社區(qū)的居民。

［參考文獻(xiàn)］

［1］新疆年鑒2013.人口與就業(yè)［Z］.烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

［2］喀什市年鑒2013.鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處建設(shè)［Z］.烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

責(zé)任編輯：李月明

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.13

*本文系①自治區(qū)社科規(guī)劃辦重點(diǎn)課題“新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)13ASH019）的部分成果