關于對糧食供給側結構性改革的幾點思考

文//劉妍杉

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關于對糧食供給側結構性改革的幾點思考

文//劉妍杉

近年來，我國糧食綜合生產能力穩(wěn)定在較高水平，糧食供應保障能力不斷增強。2015年，糧食生產實現(xiàn)“十二連增”，為歷史罕見。與此同時，受世界經(jīng)濟整體復蘇乏力、終端消費持續(xù)疲軟等因素的影響，國內糧食庫存居高難下、進口數(shù)量激增、國內外糧食價格倒掛等問題持續(xù)存在，我國糧食階段性結構性供需矛盾十分突出，不僅導致國內糧食市場嚴重扭曲，財政負擔也日益加重。我國現(xiàn)行糧食生產和流通體制正在經(jīng)受巨大考驗。

中央農村工作會議強調，要著力加強農業(yè)供給側結構性改革，提高農業(yè)供給體系質量和效率，使農產品供給數(shù)量充足，品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。這為下一步糧食生產和流通體制改革指明了方向，糧食供給側結構性改革正悄然來臨。

一、當前我國糧食供需存在的突出問題

（一）糧食產量、進口量和庫存量“三高”并存

近年來，國內糧食產量連年提高，2015年達到12428.7 億斤，同比增加288.2億斤，再創(chuàng)歷史新高。由于國際糧價較低，糧食及糧食替代品進口數(shù)量急劇增加。同時，國內糧食消費總量隨經(jīng)濟步入新常態(tài)而增速放緩，部分品種消費量呈下降趨勢。在糧食產量、進口量齊增和消費持續(xù)低迷的雙重作用下，糧食庫存屢創(chuàng)新高，糧食收儲矛盾十分突出。

（二）品種結構供需不平衡

當前，我國糧食供求總量基本平衡，但品種結構不平衡矛盾非常突出，玉米和稻谷呈階段性過剩，大豆產需缺口進一步擴大。據(jù)分析，近幾年我國玉米、稻谷連年豐收，產需有余。由于價格低廉的大麥、高粱、木薯干、DDGS等玉米替代品進口量激增，2015年高達750億斤，各種渠道進口的低價大米數(shù)量也不斷增加，擠占了國內市場，加劇了玉米、稻谷供求矛盾。由于大豆生產的比較效益下降，種植面積逐年萎縮，而消費需求逐年擴大，大豆進口量持續(xù)增加，2015年高達1600億斤以上。

（三）糧食價格“三個倒掛”

全國糧食流通工作會議分析指出，當前，我國糧食價格處于全球“高地”，呈現(xiàn)產區(qū)與銷區(qū)、原糧與成品糧、國內市場與國際市場糧食價格“三個倒掛”的局面。據(jù)國家糧油信息中心監(jiān)測，國內市場已連續(xù)41個月呈現(xiàn)“稻強米弱”“麥強粉弱”的狀態(tài)。2015年底，小麥、大麥、玉米三大谷物國內外價差每噸分別為771元、745元、790元。

（四）托市政策遭遇“兩板一箱”

隨著生產資料、人工成本的上漲和國家糧食托市收購政策的連年實行，我國糧食托市價格遭遇成本“地板”和價格“天花板”的雙重擠壓，農業(yè)補貼也已逼近“黃箱”上限，現(xiàn)行國家糧食收儲政策處于“提價扭曲市場，降價傷害農民”的尷尬境地。糧食價格補貼空間有限，政策實施成本上升，邊際效用遞減。

二、推進糧食供給側改革，破解糧食供求矛盾

多年來，我國促進糧食經(jīng)濟增長大多單純地采用“以補貼刺激消費、以配套鼓勵投資”等消費側手段，而對糧食生產結構和糧食加工產品供需匹配等供給問題沒有予以足夠的重視。長此以往，造成一系列不符合市場邏輯的現(xiàn)象和問題，糧食生產和流通的供給側結構性改革已迫在眉睫。

（一）把調整農業(yè)種植結構、轉變農業(yè)發(fā)展方式作為糧食供給側改革的首要任務

生產決定流通，解決糧食供給品種結構不合理的問題，首先要從調整糧食生產結構這個源頭上下功夫。當前，對于玉米、稻谷兩個階段性過剩特征明顯的糧食品種，一方面采取糧改飼、糧豆倒茬輪作和啟動耕地輪作休耕制度試點等途徑調減種植面積，同時鼓勵國產大豆種植，穩(wěn)定大豆自給率；另一方面根據(jù)市場需求引導農作物生產，推進種植業(yè)和畜牧業(yè)的協(xié)調發(fā)展。對于市場短缺的高端糧食品種，擴大生產范圍，提升生產品質。同時為農民提供具有前瞻性的市場信息服務，穩(wěn)定種植和收益預期。

農業(yè)發(fā)展方式?jīng)Q定了糧食生產和流通的效率和可持續(xù)性。一是從追求數(shù)量增長轉向數(shù)量質量效益并重上來。糧食生產既要重量更要重質，只有糧食質量上去了，形成有效供給，才能從根本上破解糧食價格“天花板”、成本“地板”以及資源環(huán)境的約束，形成競爭優(yōu)勢；二是由主要靠生產資料投入轉到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動者素質上來。在糧食價格下行壓力大的情況下，降低種植成本就是增效增收，國家應從提高種植技術、完善基礎設施、提供信息服務、打通物流通道等多方面給予支持，從節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)電、節(jié)油等多環(huán)節(jié)入手，降低糧食生產成本，提高糧食種植效益。三是由依靠拼資源拼消耗轉到可持續(xù)發(fā)展上來。近年來我國土地肥力下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，過度使用農藥化肥的生產方式已不可持續(xù)。要加強糧食種植方面的專業(yè)化技術指導服務，減少化肥農藥的使用。探索建立土地休耕制度，在保障糧食生產穩(wěn)定的基礎上，適當休耕改善土地質量，鼓勵發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，提高糧食供給品質。

（二）把發(fā)展糧食產業(yè)經(jīng)濟、化解落后產能作為糧食供給側改革的重要引擎

隨著我國經(jīng)濟增長和居民收入不斷增加，人們對生活品質的要求上了新的臺階。近年來，我國居民消費大量涌向進口商品，其中進口食品消費量快速增長。分析其原因，一方面人們對于健康越來越重視，面對國內屢次出現(xiàn)的食品安全問題，大多數(shù)消費者開始轉向消費進口食品，認為進口食品衛(wèi)生標準較高，食用更放心；另一方面我國食品在口味、質量標準以及營養(yǎng)價值等方面與國外食品整體還有一定差距，進口食品以口味新奇、包裝精美、口感好的優(yōu)點，贏得了國人的認可，即使價格相對較高，但仍是消費者最終的選擇。不難看出，我國居民消費能力和潛力還很大，我國食品加工行業(yè)的發(fā)展和改革空間還很大。

當前，我國糧食和食品加工行業(yè)面臨“低端初加工產能過剩，精深加工產能不足，復制產品過多，創(chuàng)新產品不足”的局面，很難滿足消費者日益增長的物質和文化需要。要打破這種局面，就要抓住糧食加工這個產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵樞紐，從加工轉化環(huán)節(jié)發(fā)力，向產業(yè)兩端延伸。在前端建立優(yōu)質專用糧食生產基地，在中段打造具有產業(yè)集聚優(yōu)勢的綜合工業(yè)園區(qū)，在后端鞏固和拓展糧油產品消費市場。深刻剖析居民消費心理，把握糧油產品消費趨勢，研發(fā)新的生產工藝。使糧油加工行業(yè)能夠適應新的消費需求，向市場提供適銷對路的產品，挖掘新的糧食消費的增長點，促進產業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。

與此同時，通過化解過剩產能來提高生產資料利用效率，提升產品供給質量和水平，實現(xiàn)糧食加工行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展?；膺^剩產能的根本出路是創(chuàng)新，包括技術創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、市場創(chuàng)新，堅持通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。要落實全國糧食流通工作會議精神，一方面加快淘汰高耗能、低水平、粗放式的落后加工產能，對于長期虧損、資產負債率高、停產半停產的“僵尸企業(yè)”，要通過兼并重組等方式進行穩(wěn)妥處置；另一方面鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，對于基礎實力強、市場前景好、管理水平較高、增長潛力大的糧食加工轉化企業(yè)，給予技術支持和資金扶持。鼓勵加工企業(yè)發(fā)展精深加工，培育品牌名牌，延長糧食加工產業(yè)鏈，形成大型的糧食產業(yè)集團。

（三）把完善糧食價格形成機制和改革糧食收儲制度作為糧食供給側改革的關鍵環(huán)節(jié)

多年來，國家糧食托市收儲政策一直發(fā)揮著穩(wěn)定糧食種植收益預期、保護農民利益、保障國家糧食安全的重要作用。但隨著近年來托市價格成為市場收購價格高點，農民對政策產生了過度依賴，形成了種糧“不看市場看政策”的局面，導致糧食生產和需求相脫節(jié)，改革并完善糧食價格形成機制和收儲制度十分必要。

具體措施上，一方面，完善糧食價格形成機制和改革糧食收儲制度必須堅持市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政策對市場價格的過度干預，還原市場經(jīng)濟下的糧食生產結構和價格水平。另一方面，改變以價格保障農民收益的現(xiàn)狀，實行“市場定價、價補分離”的補貼政策。定位好糧食生產和流通環(huán)節(jié)補貼政策的作用，即糧食生產環(huán)節(jié)補貼主要用來保障農民利益，流通環(huán)節(jié)補貼應主要突出引導作用，逐步退出保障作用。

三、推進糧食供給側改革需處理好的幾個關系

（一）正確處理“保安全”和“促發(fā)展”的關系

在當前糧食供大于需的情況下，推進糧食供給側結構改革難免要采取土地休耕、調減糧食種植面積等措施。但更要意識到，一切供給側改革措施都必須以守住國家糧食安全底線為前提進行，必須建立在保證糧食生產穩(wěn)定的基礎上。堅守“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，保稻谷、小麥等口糧供應，保耕地、保產能、保主產區(qū)特別是核心產區(qū)的糧食生產，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

（二）正確處理“收儲制度改革”和“保護農民利益”的關系

收儲制度的市場化改革不能以犧牲農民利益為代價。目標價格試點和“價補分離”制度要逐步推行，不可一蹴而就。在政策實施細節(jié)上充分考慮農民種糧收益，引導農民種植意愿，穩(wěn)定糧食種植預期，確保方案有據(jù)可行。同時加強政策宣傳，引導農民轉變思維方式，適應新的糧食市場形勢。

（三）正確處理“供給側”與“需求側”的關系

推進糧食供給側改革，前提是正確理解其含義，處理好供給側與需求側的關系。中央提出供給側改革的新思路，主要是針對當前經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的各種矛盾和問題，特別是有效供給不足、供需出現(xiàn)嚴重矛盾的現(xiàn)狀，重在轉換思路和調整方法，把過去過度側重于需求側的思路調整到更加重視供給端面臨的矛盾和問題。推進供給側改革，并不是不考慮需求。沒有需求側的支撐，供給側改革也難以推進。因此，在推進糧食供給側改革的同時，還要繼續(xù)積極有序地促進糧食合理消費，優(yōu)化進出口結構，努力尋找新的糧食消費增長點。糧食流通是連接供給側和需求側的橋梁，要繼續(xù)加大對糧食倉儲和物流設施的投資力度，加快糧食行業(yè)信息化建設，努力降低糧食流通成本，促進供給與需求的有效銜接。

（作者單位：中央民族大學）